李瑰華 姬亞平

行政立法評(píng)估制度論析

李瑰華 姬亞平

我國(guó)行政立法工作重心已經(jīng)逐步由過(guò)去的“數(shù)量型立法”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型立法”，從強(qiáng)調(diào)立法的制定轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)立法的評(píng)估、修改與廢止，在此過(guò)程中，對(duì)行政立法進(jìn)行評(píng)估可以有效提高行政立法質(zhì)量。當(dāng)前，我國(guó)尚未形成系統(tǒng)、完善的行政立法評(píng)估制度；行政立法評(píng)估主體單一；評(píng)估周期缺乏常態(tài)化，對(duì)象選取存在隨意性；評(píng)估內(nèi)容缺乏標(biāo)準(zhǔn)。因而，我國(guó)應(yīng)以法律形式確立統(tǒng)一的行政立法評(píng)估制度；建立多元化的評(píng)估主體模式；建立行政立法評(píng)估的期限常態(tài)化和對(duì)象選擇標(biāo)準(zhǔn)化；健全行政立法評(píng)估體系；建立評(píng)估結(jié)果與行政立法的改和度的銜接制度，以完善我國(guó)行政立法評(píng)估制度。

行政立法；立法評(píng)估；評(píng)估主體；評(píng)估內(nèi)容；評(píng)估對(duì)象

李瑰華，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士；

姬亞平，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，法學(xué)博士。（陜西西安 710063）

現(xiàn)階段我國(guó)的行政立法工作重心已逐步由過(guò)去的“數(shù)量型立法”轉(zhuǎn)到“質(zhì)量型立法”，立法活動(dòng)由“立”轉(zhuǎn)到“改”和“廢”上來(lái)。在這一過(guò)程中，行政立法評(píng)估的作用得到彰顯。行政立法評(píng)估是一項(xiàng)有效提高行政立法質(zhì)量的制度。行政立法評(píng)估可以有效發(fā)現(xiàn)及糾正因立法的有限理性所造成的行政立法缺陷；有利于促進(jìn)公眾參與行政立法，治療行政立法“欠缺民主化”的內(nèi)傷；可以為行政立法的制定、修改、廢止以及行政立法責(zé)任歸結(jié)提供依據(jù)。對(duì)行政立法評(píng)估制度進(jìn)行研究無(wú)疑具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、行政立法評(píng)估的理論基礎(chǔ)

（一）立法中心任務(wù)轉(zhuǎn)移理論

在不同立法階段，立法機(jī)關(guān)的中心任務(wù)是有所區(qū)別的：當(dāng)無(wú)法可依時(shí)，立法機(jī)關(guān)的中心任務(wù)在于制定法律規(guī)范；當(dāng)有法可依時(shí)，立法機(jī)關(guān)的中心任務(wù)則轉(zhuǎn)移為提升法律規(guī)范的質(zhì)量，使制定的法律規(guī)范更加完善。可以說(shuō)，我國(guó)行政立法評(píng)估制度的開(kāi)展同我國(guó)立法中心任務(wù)的轉(zhuǎn)移有著密切的關(guān)系，當(dāng)立法中心任務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，就需要有相應(yīng)的制度來(lái)保證立法中心任務(wù)的落實(shí)，立法后評(píng)估制度的出現(xiàn)是一項(xiàng)很好的提高立法質(zhì)量的制度。正如有的學(xué)者所言，“隨著法律體系的不斷健全，中國(guó)未來(lái)的立法工作主要面臨的將不是新法的制定，而是大量法律、法規(guī)的廢、改工作。由此可見(jiàn)，立法評(píng)估作為‘二次立法’，理應(yīng)提到立法工作的重心。 ”[1]

（二）立法過(guò)程理論

立法是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，不僅包括法案的形成、審議、通過(guò)和公布四個(gè)階段，還應(yīng)當(dāng)包含立法前的準(zhǔn)備階段和立法后的評(píng)估階段。當(dāng)前我們對(duì)立法的靜態(tài)問(wèn)題研究得比較多，卻忽視了對(duì)立法過(guò)程的研究。當(dāng)前我國(guó)法律存在的問(wèn)題需要我們更多地關(guān)注立法過(guò)程理論，將立法作為一項(xiàng)過(guò)程性活動(dòng)來(lái)研究，能更好改進(jìn)立法的薄弱環(huán)節(jié)，使立法能更好解決社會(huì)中存在的問(wèn)題。同時(shí)，我們先前對(duì)立法過(guò)程理論還存在一些片面的認(rèn)識(shí)，只重視“立”的程序，忽視了立法后的評(píng)估階段，導(dǎo)致在立法實(shí)踐中長(zhǎng)期缺乏評(píng)估。

（三）立法的有限理性理論

在立法過(guò)程中，人們總是希望制定出“天衣無(wú)縫”的法律，希望將未來(lái)發(fā)生的情形盡可能地網(wǎng)羅殆盡，但這種希望是難以實(shí)現(xiàn)的。在立法過(guò)程中，囿于立法人員知識(shí)結(jié)構(gòu)、個(gè)人偏好、立法信息的不足以及未來(lái)社會(huì)變化等不確定性因素，導(dǎo)致立法的理性只在有限范圍內(nèi)存在，立法主體不可能絕對(duì)理性地制定出毫無(wú)破綻的法律。這就需要我們尋找一種事后制度來(lái)彌補(bǔ)這種缺陷，立法評(píng)估制度正是能發(fā)現(xiàn)并改正由于立法的有限理性所招致的種種立法問(wèn)題的制度。

（四）公眾參與理論

盧梭說(shuō)：“立法權(quán)是屬于人民的,而且只能是屬于人民的,主權(quán)者除了立法權(quán)力之外沒(méi)有任何別的力量?！盵2](P75)我國(guó)行政立法的缺陷是由制定機(jī)關(guān)本身的屬性及行政立法的簡(jiǎn)單程序?qū)е碌?，行政立法的民主性先天不足必然制約著立法的實(shí)施效果。因此，通過(guò)事后改進(jìn)成了行政立法的重要任務(wù)。在行政立法評(píng)估中，借助專家學(xué)者、人民群眾、社會(huì)中間機(jī)構(gòu)的參與，提高行政立法評(píng)估的啟動(dòng)、實(shí)施到評(píng)估結(jié)論的產(chǎn)生、反饋等全程的行政立法民主化。

二、當(dāng)前我國(guó)行政立法評(píng)估存在的問(wèn)題

我國(guó)的行政立法評(píng)估工作才剛剛起步，還沒(méi)有形成一種規(guī)律性的評(píng)價(jià)模式，盡管在各個(gè)層面初步展開(kāi)了行政立法評(píng)估活動(dòng)，但從總體上尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的行政立法評(píng)估體系，評(píng)估主體的設(shè)定、評(píng)估內(nèi)容的確定、評(píng)估對(duì)象的選取、評(píng)估結(jié)果的效力等方面均未形成一定之規(guī)。

（一）尚未形成系統(tǒng)、完善的行政立法評(píng)估制度

當(dāng)前，各地行政立法評(píng)估活動(dòng)依據(jù)的規(guī)范位階參差不齊，有的依據(jù)的是政策規(guī)定，有的依據(jù)的是法律效力位階很低的規(guī)范性文件來(lái)進(jìn)行，也有個(gè)別地方或行政部門(mén)以規(guī)范的形式確立了行政立法評(píng)估制度，例如：2010年7月26日國(guó)土資源部制定實(shí)施的全國(guó)首部立法評(píng)估部門(mén)規(guī)章 《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》；2008年11月28日廣東省政府發(fā)布了《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》；2008年哈爾濱市制定頒布了《哈爾濱市政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》。但總體來(lái)看，我國(guó)行政立法評(píng)估制度的法律規(guī)范化層次仍然比較低，仍沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行政立法評(píng)估制度。各地實(shí)施的行政立法評(píng)估實(shí)踐，無(wú)論從評(píng)估程序的啟動(dòng)還是評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定及評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用等都沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，所以說(shuō)，我國(guó)尚未形成系統(tǒng)、完善的行政立法評(píng)估制度。

（二）行政立法評(píng)估主體單一，屬典型的“內(nèi)部主體”

從我國(guó)當(dāng)前各級(jí)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展的行政立法評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，行政立法評(píng)估主體主要存在如下幾種模式：一是政府法制部門(mén)模式；二是行政規(guī)章的實(shí)施機(jī)關(guān)模式；三是政府法制部門(mén)聯(lián)合行政規(guī)章的實(shí)施機(jī)關(guān)模式；四是起草單位模式；五是專門(mén)評(píng)估機(jī)構(gòu)模式，由專門(mén)成立的評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)評(píng)估工作；六是第三方評(píng)估模式。可以看出，我國(guó)當(dāng)前的行政立法評(píng)估主體屬于典型的 “內(nèi)部評(píng)估主體”，即自己評(píng)估自己，做自己的裁判。當(dāng)前這種“內(nèi)部評(píng)估模式”的存在具有一定原因，但是，“內(nèi)部評(píng)估”存在嚴(yán)重問(wèn)題，由單一的內(nèi)部主體進(jìn)行的行政立法評(píng)估將很難保證在評(píng)估工作中收集到足夠客觀、全面、準(zhǔn)確的行政法規(guī)、規(guī)章實(shí)施信息，很難充分考慮到相關(guān)各方的利益訴求，特別是缺乏“壯士斷腕”的勇氣，放棄自身的部門(mén)利益，將最終導(dǎo)致行政立法評(píng)估結(jié)果客觀公正性的不足，這將大大地影響到行政立法評(píng)估制度設(shè)計(jì)初衷。

（三）評(píng)估周期缺乏常態(tài)化，對(duì)象選取存在隨意性

由于行政立法評(píng)估成本很高，如何最大限度地利用好評(píng)估資源，科學(xué)確定評(píng)估周期，合理選取評(píng)估對(duì)象便顯得尤為重要。實(shí)踐中，有些評(píng)估主體在立法頒布實(shí)施后還未經(jīng)過(guò)一段合理期限的實(shí)踐檢驗(yàn)，而僅僅根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的決定就啟動(dòng)立法后評(píng)估。有些地方或部門(mén)則是為迎合上級(jí)檢查需要而開(kāi)展立法后評(píng)估工作。這種在沒(méi)有后評(píng)估充分必要性前提下而臨時(shí)性安排的突擊行動(dòng)式的后評(píng)估啟動(dòng)，其結(jié)果只能是形式主義或走過(guò)場(chǎng)，不僅浪費(fèi)了有限立法資源，還會(huì)造成人們對(duì)法律權(quán)威性的信仰危機(jī)。因此，立法后評(píng)估的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)有序化和制度化。[3]

我國(guó)還沒(méi)有形成統(tǒng)一的行政立法評(píng)估對(duì)象選擇標(biāo)準(zhǔn)，各地都在摸著石頭過(guò)河，河北省政府在2006年實(shí)施的行政立法評(píng)估活動(dòng)在評(píng)估對(duì)象的選取方面采取了 “一刀切”的辦法，規(guī)定行政立法評(píng)估的對(duì)象是2005年12月31日之前政府公布實(shí)施的現(xiàn)行有效的全部政府規(guī)章及省政府和辦公廳、省政府各部門(mén)、單位下發(fā)的全部規(guī)范性文件。哈爾濱市政府在 《哈爾濱市原煤散燒污染防治辦法》實(shí)施了十個(gè)月后對(duì)其進(jìn)行了行政立法評(píng)估活動(dòng)，而對(duì) 《哈爾濱市酒類專賣(mài)管理辦法》的評(píng)估則是在該規(guī)章實(shí)施了十多年后才進(jìn)行的?！秶?guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》第13條規(guī)定：“本辦法下發(fā)后制定的規(guī)章實(shí)施滿兩年的應(yīng)當(dāng)優(yōu)先確定為后評(píng)估項(xiàng)目”?！秶?guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》第10條規(guī)定：“后評(píng)估可以針對(duì)特定的規(guī)章和規(guī)范性文件，也可以針對(duì)特定規(guī)章和規(guī)范性文件中設(shè)定的某一項(xiàng)制度”。2009年3月1日起施行的《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》第16條第2款規(guī)定，政府規(guī)章實(shí)施滿三年，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法后評(píng)估：一是擬上升為地方性法規(guī)的；二是公民、法人或者其他組織對(duì)政府規(guī)章提出較多意見(jiàn)的；三是同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要進(jìn)行立法后評(píng)估的。國(guó)務(wù)院于2006年選取了 《艾滋病防治條例》中的宣傳教育制度；安全套推廣使用制度；對(duì)吸毒成癮者的藥物維持治療制度等五項(xiàng)制度進(jìn)行了評(píng)估，屬于部分評(píng)估。2007年國(guó)務(wù)院選取了《血吸蟲(chóng)病防治條例》、《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》等六部行政法規(guī)及行政復(fù)議審理制度建設(shè)情況及相對(duì)集中處罰權(quán)制度實(shí)施情況等兩項(xiàng)制度進(jìn)行了評(píng)估。審視我國(guó)的行政立法評(píng)估實(shí)踐可知，這項(xiàng)工作還相對(duì)缺乏一種規(guī)范化、常效性的制度支持，甚至存在著一些障礙，主要是:理論研究不足；制度供給缺失。[4]

（四）評(píng)估內(nèi)容缺乏標(biāo)準(zhǔn)

行政立法評(píng)估內(nèi)容是指行政立法評(píng)估主體對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行評(píng)估的具體方面。在實(shí)踐中，各評(píng)估主體對(duì)評(píng)估對(duì)象評(píng)估內(nèi)容往往缺乏標(biāo)準(zhǔn)，例如，2008年財(cái)政部對(duì)《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》的評(píng)估內(nèi)容主要包括：《管理辦法》是否存在與其他法律法規(guī)相沖突；《管理辦法》實(shí)施取得的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，通過(guò)全面、客觀地分析對(duì)“三農(nóng)工作”所起到的積極作用及實(shí)施中存在的問(wèn)題；《管理辦法》所設(shè)定的制度和具體措施是否適當(dāng)，主要包括是否適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求、制度和措施是否科學(xué)合理、是否具有可操作性，實(shí)施是否達(dá)到了預(yù)期的效果；《管理辦法》是否能夠平等地適用于各類執(zhí)行主體、是否能夠被執(zhí)行主體所理解和接受；從實(shí)施效果角度分析《管理辦法》的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)，對(duì)其立法技術(shù)作出評(píng)價(jià)，包括條文之間的邏輯性、規(guī)范設(shè)定的內(nèi)在聯(lián)系、條文結(jié)構(gòu)的完整性、語(yǔ)言的規(guī)范性等。2010年哈爾濱市對(duì) 《哈爾濱市酒類專賣(mài)管理辦法》立法后評(píng)估側(cè)重點(diǎn)在該辦法實(shí)施效果及存在的問(wèn)題，以及該辦法在立法技術(shù)中存在的問(wèn)題。鄭州市2010年對(duì)《鄭州市停車(chē)場(chǎng)管理辦法》立法后評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)在所設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)及法律責(zé)任的合理性和適當(dāng)性；所確立的主要制度或規(guī)定的管理措施的可行性和可操作性。可見(jiàn)，有的側(cè)重于評(píng)估對(duì)象在立法本身中存在的問(wèn)題，有的側(cè)重于評(píng)估對(duì)象在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估，還有的側(cè)重于對(duì)設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)的合理性、適當(dāng)性等進(jìn)行評(píng)估。

三、我國(guó)行政立法評(píng)估制度的完善

（一）確立統(tǒng)一的行政立法評(píng)估制度

自從2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了行政立法評(píng)估要求以來(lái)，全國(guó)各地進(jìn)行了行政立法評(píng)估活動(dòng)的制度化嘗試，可以說(shuō)，我國(guó)行政立法評(píng)估進(jìn)行的是一種自下而上的探索過(guò)程?？v觀西方國(guó)家來(lái)看，日本在2002年4月通過(guò)了《行政機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估政策有關(guān)的法律》（簡(jiǎn)稱政策評(píng)估法），從中央層面確立了行政立法評(píng)估制度；美國(guó)對(duì)行政立法評(píng)估進(jìn)行規(guī)范的法律依據(jù)主要有對(duì)小企業(yè)產(chǎn)生重大影響的規(guī)章進(jìn)行評(píng)估的《靈活規(guī)制法》，在立法建議范圍內(nèi)可能產(chǎn)生立法后評(píng)估的 《行政程序法》及對(duì)影響其項(xiàng)目的整體的規(guī)章進(jìn)行評(píng)估的 《政府績(jī)效法》；在英國(guó)，政府制定了一系列的法案對(duì)行政立法評(píng)估制度進(jìn)行規(guī)范，制度成熟的標(biāo)志是制定于1998年并于2000年修改的“良好規(guī)制原則”及生效于2001年4月10日的《規(guī)制改革方案》。我國(guó)尚沒(méi)有以法律的形式確立行政立法評(píng)估制度，反映出我國(guó)行政立法評(píng)估的不成熟。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外在行政立法評(píng)估制度化中的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前開(kāi)展的立法評(píng)估實(shí)踐，通過(guò)修改《立法法》增加立法評(píng)估一章，對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估原則、評(píng)估方法、評(píng)估對(duì)象的選擇及評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果的效力等各方面進(jìn)行規(guī)定，以此來(lái)構(gòu)筑我國(guó)法制化的行政立法評(píng)估制度。

（二）建立多元化的評(píng)估主體模式

行政立法評(píng)估主體設(shè)置科學(xué)合理與否將直接影響到評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性與有效性，分析西方國(guó)家的立法評(píng)估主體模式主要有三種：一種是由行政法規(guī)、規(guī)章的制定機(jī)關(guān)擔(dān)任評(píng)估主體；一種是由行政法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行機(jī)關(guān)擔(dān)任評(píng)估主體；還有一種是由獨(dú)立的第三方組織擔(dān)任評(píng)估主體。這三種評(píng)估主體模式各有利弊。由制定機(jī)關(guān)擔(dān)任評(píng)估主體的優(yōu)點(diǎn)在于制定機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的立法意圖、設(shè)置目標(biāo)、價(jià)值取向等信息會(huì)比較了解，便于把握住評(píng)估的實(shí)質(zhì)，但缺陷是制定機(jī)關(guān)容易先入為主，對(duì)自己設(shè)置的制度、措施容易當(dāng)局者迷，最終導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果缺乏公正客觀性。由執(zhí)行機(jī)關(guān)擔(dān)任評(píng)估主體的優(yōu)點(diǎn)在于執(zhí)行機(jī)關(guān)更加了解行政法規(guī)、規(guī)章實(shí)施中的專業(yè)知識(shí)，提高了評(píng)估的效率，而缺陷是由于自己是法律關(guān)系的一方，會(huì)考慮自身的利益，總想著擴(kuò)大自己的權(quán)力，減少自己的責(zé)任，缺乏客觀公正性。由獨(dú)立的第三方擔(dān)任評(píng)估主體是指由研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等獨(dú)立的第三方來(lái)承擔(dān)評(píng)估任務(wù)，這種模式的優(yōu)點(diǎn)第三方地位超脫，可以增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性。但是，這種模式也有缺陷，“那些受委托的評(píng)估者，往往在評(píng)估經(jīng)費(fèi)、評(píng)估資料等方面受到委托人的控制，有時(shí)會(huì)造成評(píng)估者只對(duì)委托人負(fù)責(zé)，而不對(duì)評(píng)估對(duì)象或者公眾利益負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，在這種情況下，評(píng)估者很可能為了迎合委托人的要求而放棄科學(xué)公正的評(píng)估結(jié)論?！盵5]同時(shí)，如果獨(dú)立的第三方評(píng)估者與評(píng)估對(duì)象若存在利益關(guān)聯(lián)時(shí)也會(huì)影響到評(píng)估結(jié)果的客觀公正性。

鑒于此，為了保證評(píng)估的客觀、公正、有效性，克服單一評(píng)估主體的缺陷，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)的行政立法評(píng)估主體的制度構(gòu)建中設(shè)立多元的評(píng)估主體模式：即由專門(mén)成立的行政立法評(píng)估委員會(huì)作為組織主體，吸收制定機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等作為參與主體廣泛參與的評(píng)估主體模式。行政立法評(píng)估委員會(huì)應(yīng)設(shè)立在全國(guó)人民代表大會(huì)和地方相應(yīng)層次的人民代表大會(huì)上，同各專門(mén)委員會(huì)的法律地位相同。中央行政立法評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章的立法評(píng)估，地方行政立法評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)地方政府規(guī)章的立法后評(píng)估工作，在 《立法法》中應(yīng)對(duì)評(píng)估委員會(huì)的組成、職權(quán)及具體的評(píng)估工作加以規(guī)定。

（三）建立行政立法評(píng)估的期限常態(tài)化和對(duì)象選擇標(biāo)準(zhǔn)化

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定：“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見(jiàn)報(bào)告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理。”《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定：“行政法規(guī)實(shí)施后要進(jìn)行后評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)完善?！钡@一指導(dǎo)性的制度在行政實(shí)踐中并沒(méi)有得到落實(shí)。之所以如此，一方面是相關(guān)的行政規(guī)范性文件評(píng)估的制度不健全，導(dǎo)致行政規(guī)范性文件的評(píng)估無(wú)法在行政實(shí)踐中具體開(kāi)展；另一方面是對(duì)行政規(guī)范性文件的評(píng)估認(rèn)識(shí)不夠，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到行政規(guī)范性文件評(píng)估的價(jià)值所在。[6]

美國(guó)學(xué)者胡雷在1976年發(fā)表的論文 《評(píng)估與評(píng)估者在改進(jìn)公共項(xiàng)目中的角色》中針對(duì)早期的政策評(píng)估存在的六大弊端提出可評(píng)估性理論。胡雷通過(guò)深入分析發(fā)現(xiàn)，早期的政策評(píng)估存在著六大弊端：“一，評(píng)估活動(dòng)不對(duì)政策形成支持；二，評(píng)估的時(shí)間、方式與準(zhǔn)確性與使用者的需求不相吻合；三，評(píng)估者很少與決策者溝通；四，缺乏相同政策的不同評(píng)估比較；五，缺乏評(píng)估的累積資料；六，評(píng)估經(jīng)常處理沒(méi)有答案或不需答案的問(wèn)題，以至于使評(píng)估沒(méi)有實(shí)際成就。 ”[7](P679)為了克服這些弊端，胡雷提出了要對(duì)需要評(píng)估的政策進(jìn)行“可評(píng)估性分析”。但在細(xì)化可評(píng)估性的具體指標(biāo)上，胡雷沒(méi)有提供更為詳細(xì)的指標(biāo)，在這個(gè)問(wèn)題上，有的學(xué)者認(rèn)為：“雖然在一項(xiàng)實(shí)際的政策評(píng)估活動(dòng)中，評(píng)估對(duì)象是既定的，但這并不是說(shuō)所有政策在任何時(shí)候都可以并有必要進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估應(yīng)以有效性 (有沒(méi)有實(shí)際價(jià)值)、時(shí)間性 (時(shí)機(jī)合適不合適)、必要性(有沒(méi)有現(xiàn)實(shí)需要)和可行性為前提，具體問(wèn)題具體分析，不能不加區(qū)別，一概而論?！盵8](P329)還有的學(xué)者指出：“應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估工作的需要，遵循有效性、必要性與可行性相結(jié)合的原則來(lái)確定可評(píng)估性。 ”[9](P85)

結(jié)合我國(guó)行政立法評(píng)估實(shí)踐，筆者認(rèn)為我國(guó)行政立法評(píng)估應(yīng)當(dāng)建立必要性、時(shí)間性及可行性相結(jié)合的原則。其一，行政立法評(píng)估時(shí)間原則指評(píng)估主體選取對(duì)象是實(shí)施了多長(zhǎng)時(shí)間的行政法規(guī)、規(guī)章，只有確定合適的時(shí)間點(diǎn)才能既利于問(wèn)題的充分暴露，又利于問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)。筆者認(rèn)為將評(píng)估時(shí)間點(diǎn)限定在二至四年比較合適，這一方面考慮到了啟動(dòng)的時(shí)間不能太短，否則行政法規(guī)、規(guī)章的實(shí)效及問(wèn)題還無(wú)法完全顯現(xiàn)；另一方面啟動(dòng)的時(shí)間也不能太長(zhǎng)，否則會(huì)造成行政法規(guī)、規(guī)章內(nèi)在的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到發(fā)現(xiàn)和及時(shí)解決而損害行政法規(guī)、規(guī)章的權(quán)威。其二，行政立法評(píng)估對(duì)象選擇的必要性原則指要選取的評(píng)估對(duì)象必須是有必要進(jìn)行評(píng)估的，必須要有評(píng)估的價(jià)值，具體來(lái)說(shuō)，可以包括以下幾種情形：公民、法人或者其他組織對(duì)法規(guī)、規(guī)章提出較多意見(jiàn)的；法規(guī)或者規(guī)章擬上升為更高層次法律規(guī)范的；某項(xiàng)制度產(chǎn)生重大社會(huì)影響，深切地影響到人民的權(quán)益的等。

（四）健全行政立法評(píng)估內(nèi)容體系

從西方國(guó)家的行政立法評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，西方國(guó)家把評(píng)估內(nèi)容主要限定在立法的成本、效益或者效果上。[10]結(jié)合各級(jí)行政立法評(píng)估實(shí)踐情況，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)從較為寬泛的方面來(lái)設(shè)定行政立法評(píng)估的內(nèi)容體系，具體包括：第一，合法性與合理性評(píng)估。合法性評(píng)估解決的是行政立法的內(nèi)在合法性問(wèn)題，包括：立法主體是否合法，是否享有立法權(quán)，立法程序是否合法，立法中關(guān)于權(quán)利、義務(wù)的具體規(guī)定是否與上位法的立法精神及原則相違背，政策的變化及上位法的修改、廢止是否影響到評(píng)估對(duì)象的立法依據(jù)。合理性評(píng)估主要解決的是評(píng)估對(duì)象中各項(xiàng)規(guī)定是否公正、合理，是否具有現(xiàn)實(shí)可行性，規(guī)定的措施及手段是否適當(dāng)、必要。第二，實(shí)效性評(píng)估。法的實(shí)效性指：“具有法律效力的制定法在實(shí)際社會(huì)生活中被執(zhí)行、適用、遵守的情況，即法的實(shí)際有效性。 ”[11](P263)包括：評(píng)估對(duì)象在實(shí)施中產(chǎn)生了何種實(shí)際效果，立法目的是否科學(xué)、合理，是否能夠達(dá)成，實(shí)施中存在何種問(wèn)題，問(wèn)題的產(chǎn)生是由于立法本身的問(wèn)題還是執(zhí)行中出現(xiàn)了問(wèn)題，著重把握評(píng)估對(duì)象在執(zhí)行、適用、遵守過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。第三，立法技術(shù)評(píng)估。立法技術(shù)是立法主體在立法活動(dòng)中所應(yīng)當(dāng)遵循的方法及技巧，立法技術(shù)評(píng)估是指圍繞法的形式結(jié)構(gòu)技術(shù)、法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)技術(shù)以及法的語(yǔ)言文字表達(dá)技術(shù)三個(gè)層面開(kāi)展的評(píng)估。[12]法的形式結(jié)構(gòu)包括法的名稱，法的制定機(jī)關(guān)及通過(guò)、公布與施行的日期，法的目錄、正文與附錄。法的結(jié)構(gòu)內(nèi)容主要包括立法的根據(jù)、目的，法的適用范圍，法的原則、規(guī)則，解釋機(jī)關(guān)，廢止條款等。法的語(yǔ)言文字表達(dá)技術(shù)是指法律規(guī)范中字詞、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)、語(yǔ)氣語(yǔ)態(tài)及句子等問(wèn)題的使用技術(shù)。立法語(yǔ)言文字應(yīng)當(dāng)遵守的基本要求有：明確、肯定，通俗、簡(jiǎn)介，嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。[13](P376)第四，可操作性評(píng)估?？刹僮餍灾傅氖欠梢?guī)范要具體、可操作，不能原則性太強(qiáng)而缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，要有針對(duì)性，能解決具體實(shí)際問(wèn)題。立法調(diào)整的范圍及對(duì)象必須界定清晰，執(zhí)法主體應(yīng)權(quán)責(zé)明確，措施要細(xì)致可行且有針對(duì)性等等。

（五）建立評(píng)估結(jié)果與行政立法的改和廢的銜接制度

評(píng)估只是一個(gè)手段，目的在于評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。建立行政立法評(píng)估制度的終極目的在于通過(guò)動(dòng)態(tài)的立法評(píng)估，檢測(cè)行政法規(guī)、規(guī)章在實(shí)施過(guò)程中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的合理、可行性，檢測(cè)立法與社會(huì)實(shí)際的符合度，通過(guò)動(dòng)態(tài)的事后反饋來(lái)找出立法在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，從而重新審視該立法，為立法的廢和改提供依據(jù)。因此，為了發(fā)揮行政立法評(píng)估對(duì)行政立法質(zhì)量的促進(jìn)作用，避免單純地為了評(píng)估而評(píng)估，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在《立法法》中確立行政立法評(píng)估結(jié)果的效力，規(guī)定在何種情形下啟動(dòng)對(duì)行政立法進(jìn)行改和廢的程序。當(dāng)前很多行政立法評(píng)估形式化嚴(yán)重，評(píng)估就是為了落實(shí)上級(jí)的要求，忽視對(duì)行政立法評(píng)估的回應(yīng)機(jī)制，導(dǎo)致行政立法評(píng)估就像沒(méi)有牙齒的老虎，無(wú)法發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

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【責(zé)任編輯：楊 舸】

D922.1

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1004－518X（2013）07－0160－05

陜西省法學(xué)會(huì)科研項(xiàng)目“行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的規(guī)制研究”（2010）、陜西省教育廳科研項(xiàng)目“陜西省軍人退役安置法律問(wèn)題研究”（09JK252）