紀(jì)澤民

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

管理主義在行政體制改革中的借鑒與應(yīng)用
——以天津?yàn)I海新區(qū)為例

紀(jì)澤民

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

天津?yàn)I海新區(qū)在推進(jìn)行政管理體制改革過(guò)程中，對(duì)西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)中形成的管理主義進(jìn)行大膽吸收。濱海新區(qū)的實(shí)踐表明，管理主義對(duì)我國(guó)行政管理體制改革具有重要的借鑒意義。借鑒管理主義的理念和方法，推進(jìn)我國(guó)行政管理體制改革，就要堅(jiān)持和深化行政管理的分權(quán)導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、效率導(dǎo)向、績(jī)效導(dǎo)向，加快建設(shè)服務(wù)型政府和責(zé)任政府。

管理主義；行政體制改革；濱海新區(qū)；服務(wù)型政府

推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放是我國(guó)繼深圳特區(qū)、上海浦東新區(qū)之后實(shí)施的重要區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)管理創(chuàng)新，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡(jiǎn)、高效、廉潔的管理體制”。濱海新區(qū)政府成立以來(lái)，在推進(jìn)行政管理體制改革與創(chuàng)新方面進(jìn)行積極探索，取得了初步成效，并且其中一些改革措施體現(xiàn)了對(duì)西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)中倡導(dǎo)的管理主義理念和方法的大膽借鑒和辯證吸收。

一、濱海新區(qū)行政管理體制改革述要

2006年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，批準(zhǔn)濱海新區(qū)成為全國(guó)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)。2008年3月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《推進(jìn)濱海新區(qū)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“總體方案”），確定了濱海新區(qū)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、主要任務(wù)和重點(diǎn)內(nèi)容，支持天津?yàn)I海新區(qū)在企業(yè)改革、科技體制、涉外經(jīng)濟(jì)體制、金融創(chuàng)新、土地管理體制、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制、農(nóng)村體制、社會(huì)領(lǐng)域、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等管理制度以及行政管理體制等十個(gè)方面先行試驗(yàn)重大的改革開(kāi)放措施[1]。為了貫徹落實(shí)《總體方案》，天津市政府分別于2008年10月和2011年5月，制定了《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)總體方案三年實(shí)施計(jì)劃（2008-2010年）》和《第二個(gè)三年實(shí)施計(jì)劃（2011-2013）》。經(jīng)過(guò)幾年的努力，濱海新區(qū)土地管理體制改革、保障性住房制度改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、金融改革創(chuàng)新、涉外經(jīng)濟(jì)體制改革、科技體制改革、城鄉(xiāng)一體化改革、社會(huì)管理創(chuàng)新、行政管理體制改革等綜合配套改革實(shí)驗(yàn)工作均取得明顯成效，有力地支持了新區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放。行政管理體制改革方面的措施是：

1. 統(tǒng)一行政區(qū)劃

濱海新區(qū)規(guī)劃面積2 270平方公里，原分屬塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個(gè)行政區(qū)和天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)、天津港區(qū)，部分區(qū)域歸東麗區(qū)、津南區(qū)管轄。2010年1月，天津市政府撤消塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個(gè)行政區(qū)，將上述區(qū)域合并，形成統(tǒng)一的行政區(qū)域，設(shè)立濱海新區(qū)人民政府，將新的行政區(qū)劃分為先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、臨空產(chǎn)業(yè)區(qū)、濱海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、臨港工業(yè)區(qū)、南港工業(yè)區(qū)、海港物流區(qū)、濱海旅游區(qū)、中新生態(tài)城、中心商務(wù)區(qū)九大產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和天津港港區(qū)，促進(jìn)了功能區(qū)劃的合理化。

2. 精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)

按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效、廉潔的原則，新的濱海新區(qū)政府組建全國(guó)同級(jí)區(qū)域中部門(mén)最少、人員最精簡(jiǎn)的工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)《濱海新區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方案》，調(diào)整后的濱海新區(qū)政府設(shè)立19個(gè)工作部門(mén)，同時(shí)設(shè)立濱海新區(qū)塘沽管理委員會(huì)、漢沽管理委員會(huì)、大港管理委員會(huì)，作為新區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，每個(gè)管委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置均為11個(gè)，比改革前大幅減少。

3. 下放行政權(quán)力

濱海新區(qū)政府成立后，天津市政府按照“新區(qū)的事新區(qū)辦”的原則，首批向?yàn)I海新區(qū)下放市級(jí)行政審批權(quán)限事項(xiàng)110項(xiàng)，新區(qū)又對(duì)各功能區(qū)下放行政審批權(quán)力，各功能區(qū)則推行“指揮部+管委會(huì)+平臺(tái)公司”三位一體的開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，形成統(tǒng)一指揮、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、全力推進(jìn)的工作機(jī)制。

4. 提高行政效率

加強(qiáng)運(yùn)行管理體系建設(shè)，成立新區(qū)行政審批服務(wù)中心和公共資源交易中心，構(gòu)建新區(qū)、城區(qū)（功能區(qū)）、街鎮(zhèn)分類(lèi)服務(wù)的審批體系，健全城區(qū)和功能區(qū)行政服務(wù)中心，建設(shè)街鎮(zhèn)行政服務(wù)中心，形成三個(gè)層面清晰、職能明確的審批管理體系。全面推進(jìn)行政“職能歸并”，在區(qū)政府設(shè)立統(tǒng)一的行政審批管理辦公室，在具有審批職能的區(qū)政府部門(mén)統(tǒng)一設(shè)置行政審批處，整合部門(mén)審批職能，減少審批機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使審批職能，對(duì)塘沽、漢沽、大港三個(gè)行政區(qū)原有審批事項(xiàng)進(jìn)行清理規(guī)范，減少審批事項(xiàng)。推行“一審一核、現(xiàn)場(chǎng)審批”，“立等可取”，減少審批環(huán)節(jié)；推行“一窗統(tǒng)一接件、同步效能登記、審批時(shí)間和自然時(shí)間雙限時(shí)和幫辦領(lǐng)辦”四項(xiàng)辦理機(jī)制，減少審批時(shí)限。

二、濱海新區(qū)行政管理體制改革中的管理主義取向

公共行政的管理主義是西方國(guó)家20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來(lái)并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論及其運(yùn)動(dòng)。這種新的管理方法有許多稱(chēng)謂，如管理主義（managerialism）、新公共管理（new public management）、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政（market-based Public administration）、后官僚制典范（post-bureaucratic paradigm），企業(yè)型政府（entrepreneurial government）[2]，但是它們基本描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門(mén)正浮現(xiàn)出新的典范。管理主義經(jīng)常使用顧客、公平、服務(wù)、價(jià)值、激勵(lì)、創(chuàng)新、賦權(quán)和彈性等詞語(yǔ)，以此試圖改善政府行為。

縱觀西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐，盡管稱(chēng)謂不同以及所采取的具體途徑有所差別，但管理主義還是表現(xiàn)出其特有的基本原則。第一，效率原則。新公共管理接受經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效率概念，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)一系列改革措施致力于提高效率，讓公共服務(wù)者通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得服務(wù)的資格，政府可以花更少的錢(qián)得到更好的公共服務(wù)。另外，政府由注重投入轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅禺a(chǎn)出，通過(guò)成本—效益分析，提高公共資源的利用效率[3]。效率原則促進(jìn)了公共行政領(lǐng)域整體效率的提高，成為新公共管理成功的關(guān)鍵。第二，分權(quán)原則。管理主義理論認(rèn)為，提高下級(jí)行政部門(mén)和行政人員主動(dòng)性的關(guān)鍵在于破除行政集權(quán)的官僚制模式，實(shí)施放權(quán)，即上級(jí)將權(quán)力部分下放給下級(jí)，行政機(jī)關(guān)給予工作人員一定的自主權(quán)，而基層行政部門(mén)將部分職能外移到社區(qū)，鼓勵(lì)社區(qū)公眾積極參與自主管理，通過(guò)激發(fā)人的主動(dòng)精神帶動(dòng)整個(gè)行政體制的活力。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為：“分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)越性：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，他們對(duì)于情況和顧客需求的變化能迅速地做出反應(yīng)；權(quán)力分散的機(jī)構(gòu)比健全的機(jī)構(gòu)更有效率；分權(quán)的機(jī)構(gòu)比健全的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；分權(quán)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣、更強(qiáng)的責(zé)任感、更高的生產(chǎn)率?！盵4,p187-188]第三，去官僚化原則。主張摒棄傳統(tǒng)官僚體制，促使官僚體制扁平化，其目標(biāo)在于改革官僚制，確立公共部門(mén)的機(jī)構(gòu)、目標(biāo)與戰(zhàn)略，實(shí)施政府職能的精簡(jiǎn)。第四，市場(chǎng)化原則。從管理手段和方法看，管理主義最引人矚目之處在于將市場(chǎng)機(jī)制引入公共部門(mén)，其目的是通過(guò)私有化、市場(chǎng)檢驗(yàn)、簽約外包等手段和方式減少政府職能，實(shí)現(xiàn)“掌舵”與“劃槳”的分離?！罢贫娴娜藨?yīng)該看到一切問(wèn)題和可能的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑，劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來(lái)保住他們的行事之道?！盵4,p10]

行政制度有著自身的發(fā)展邏輯，存在著許多共性的東西。西方國(guó)家行政制度的變革反映了行政制度發(fā)展的一些內(nèi)在規(guī)律，當(dāng)代西方政府改革的管理主義取向及其模式對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政改革的深化，對(duì)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，完善宏觀調(diào)控機(jī)制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有重要的參考價(jià)值，這在濱海新區(qū)行政管理體制改革中有著比較明顯的體現(xiàn)。

1. 堅(jiān)持權(quán)力下放，實(shí)行“一級(jí)政府、分類(lèi)服務(wù)”

管理主義主張政府分權(quán)，實(shí)現(xiàn)從層級(jí)制到參與和協(xié)作的轉(zhuǎn)變。通過(guò)組織或體制將權(quán)力下放，鼓勵(lì)那些直接面對(duì)顧客者更好地利用自己的決策；通過(guò)采取參與式的管理模式，給予那些直接面對(duì)顧客的工作人員以較大的自主權(quán)，使其提高應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的決策能力，同時(shí)構(gòu)建新的報(bào)告、監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)政府的信任度，提高行政效率；通過(guò)組織層級(jí)扁平化、使用團(tuán)隊(duì)以及建立勞資伙伴關(guān)系等方式來(lái)授權(quán)雇員。濱海新區(qū)行政管理體制改革的一個(gè)重要任務(wù)，就是要建立高效、協(xié)調(diào)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。為了調(diào)動(dòng)各層級(jí)的積極性，發(fā)揮管委會(huì)、功能區(qū)的各自?xún)?yōu)勢(shì)，濱海新區(qū)政府構(gòu)建“一級(jí)政府、分類(lèi)服務(wù)”的行政審批和公共服務(wù)體系，合理劃分區(qū)政府、管委會(huì)（功能區(qū)）、街鎮(zhèn)的審批事項(xiàng)權(quán)限，通過(guò)建設(shè)各級(jí)行政服務(wù)中心，向管委會(huì)（功能區(qū)）和街鎮(zhèn)下放審批事項(xiàng)權(quán)限，區(qū)政府主要負(fù)責(zé)整體統(tǒng)籌的審批事項(xiàng)，城區(qū)管委會(huì)突出社會(huì)管理和公共服務(wù)的審批職能，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)側(cè)重加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的審批職能，各街鎮(zhèn)主要實(shí)施轄區(qū)內(nèi)的便民便企服務(wù)事項(xiàng)，同時(shí)各管委會(huì)將審批事項(xiàng)向街道服務(wù)中心下沉。

2. 堅(jiān)持效率優(yōu)先，實(shí)行“新區(qū)的事在新區(qū)辦”

從核心價(jià)值看，管理主義引進(jìn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率理念，并以此作為改革行動(dòng)的直接目標(biāo)，通過(guò)一系列改革措施致力于提高效率。可以說(shuō)，效率原則促進(jìn)了公共行政領(lǐng)域整體效率的提高，成為西方新公共管理運(yùn)動(dòng)成功的關(guān)鍵。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，政府部門(mén)可以采取以下三種方法來(lái)利用測(cè)量提供的信息去改進(jìn)自己的業(yè)績(jī)：按業(yè)績(jī)付酬，即對(duì)業(yè)績(jī)好的個(gè)人或集團(tuán)實(shí)行某種形式的業(yè)績(jī)加薪制度或獎(jiǎng)金制度；按業(yè)績(jī)進(jìn)行管理，即業(yè)績(jī)信息主要作為一種管理手段，以此來(lái)繼續(xù)改進(jìn)自己的工作；按效果做預(yù)算，即把自己組織的支出同效果掛鉤。他們指出：“最富有企業(yè)家精神的組織設(shè)法在這三個(gè)方面加以實(shí)施?！盵4,p138]濱海新區(qū)政府在行政管理體制改革過(guò)程中，突出強(qiáng)調(diào)行政效率的提升。為落實(shí)天津市政府授予的“新區(qū)的事在新區(qū)辦”運(yùn)行機(jī)制，新區(qū)政府在承接天津市審批事項(xiàng)下放的同時(shí)，責(zé)成相關(guān)職能部門(mén)也授予功能區(qū)相應(yīng)審批權(quán)，建立“重心前移，服務(wù)基層”的審批服務(wù)體系，形成街鎮(zhèn)有權(quán)限、基層有審批、責(zé)任有分解、服務(wù)有目標(biāo)的權(quán)力格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革后審批事項(xiàng)減少261項(xiàng)，新區(qū)和管委會(huì)兩級(jí)行政服務(wù)中心實(shí)行24小時(shí)開(kāi)門(mén)服務(wù)，辦結(jié)時(shí)限壓縮四分之一。2012年，濱海新區(qū)行政審批指標(biāo)均位居天津市第一，成為天津市審批辦事效率最高的地區(qū)。

3. 視企業(yè)為顧客，推行“保姆式”服務(wù)

管理主義強(qiáng)調(diào)以顧客為中心，公共管理者嘗試將其與顧客的關(guān)系作為其日常職責(zé)的一部分進(jìn)行管理，試圖發(fā)現(xiàn)直接的責(zé)任渠道，在這種直接的渠道中，行政機(jī)構(gòu)本身與顧客交往并改進(jìn)自己的服務(wù)。公共部門(mén)中顧客的角色正在日益雷同于私營(yíng)部門(mén)中顧客的角色，政府以責(zé)任為杠桿，以顧客為工作導(dǎo)向，更具顧客需求提供公共服務(wù)，保證質(zhì)量，依據(jù)顧客反饋?zhàn)龀鱿乱徊降男袆?dòng)計(jì)劃，并對(duì)自身活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。濱海新區(qū)在行政管理體制改革中，借鑒管理主義的顧客導(dǎo)向理念，視企業(yè)為顧客，提出“保姆式”服務(wù)的理念，把優(yōu)化投資軟環(huán)境作為發(fā)展的前提，創(chuàng)新行政審批模式，創(chuàng)新組織模式，圍繞項(xiàng)目引進(jìn)、簽約、動(dòng)建、投達(dá)產(chǎn)，提供全方位服務(wù)，其核心是主動(dòng)、積極、全方位、立體化、一企一策的服務(wù)。在項(xiàng)目引進(jìn)階段，密切關(guān)注產(chǎn)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)移動(dòng)向，全方位跟蹤重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)企業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，第一時(shí)間跟進(jìn)洽談；在項(xiàng)目簽約階段，梳理新區(qū)行政審批事項(xiàng)，在審批模式、流程、環(huán)節(jié)，推行首問(wèn)負(fù)責(zé)、全程代辦、一站式服務(wù)，第一時(shí)間實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地；在項(xiàng)目動(dòng)建階段，創(chuàng)新項(xiàng)目組織模式，建立集規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理于一體的項(xiàng)目前期“工作營(yíng)”，統(tǒng)籌資源配置，提高工作效率，加速項(xiàng)目建設(shè)；在項(xiàng)目投達(dá)產(chǎn)階段，轄區(qū)街鎮(zhèn)等有關(guān)部門(mén)幫助企業(yè)排憂(yōu)解難，為企業(yè)解決最實(shí)際、最核心的問(wèn)題和困難。實(shí)行無(wú)償全程代辦服務(wù)，消除企業(yè)或?qū)徟嗽谝酝鶎徟谐霈F(xiàn)的“跑斷腿，磨破嘴”的情況。

4. 建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)施“強(qiáng)街強(qiáng)鎮(zhèn)”計(jì)劃

管理主義強(qiáng)調(diào)變政府的規(guī)制為更多地提供服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府。在推進(jìn)行政管理體制改革過(guò)程中，濱海新區(qū)著眼于打造服務(wù)型政府，將管理體制改革向基層延伸，實(shí)施“強(qiáng)街強(qiáng)鎮(zhèn)”計(jì)劃，對(duì)城區(qū)、功能區(qū)和街鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化，規(guī)劃調(diào)整街鎮(zhèn)布局和社區(qū)布局，統(tǒng)一建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站，明確規(guī)定街鎮(zhèn)服務(wù)中心達(dá)到6 500平方米、街鎮(zhèn)行政服務(wù)中心達(dá)到1 000平方米、社區(qū)居委會(huì)辦公服務(wù)用房達(dá)到600平方米，成為滿(mǎn)足群眾學(xué)習(xí)、文娛、社區(qū)交流的綜合性場(chǎng)所?！皬?qiáng)街強(qiáng)鎮(zhèn)”計(jì)劃增強(qiáng)了鎮(zhèn)街的實(shí)力，同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)困難群體的幫扶、社區(qū)公共設(shè)施改造和文化生活載體建設(shè)。在服務(wù)基層、服務(wù)百姓方面，通過(guò)建設(shè)社區(qū)服務(wù)站，把服務(wù)延伸到離群眾最近的地方；加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，采取市場(chǎng)化方式組建和培訓(xùn)社工隊(duì)伍，推行“一口式、全業(yè)務(wù)”服務(wù)和每周7天、每天9小時(shí)的“錯(cuò)時(shí)工作制”，完善網(wǎng)格化數(shù)字社區(qū)系統(tǒng)，基層問(wèn)題解決率提高20%以上；在指導(dǎo)基層和服務(wù)基層上，以工作組的形式，結(jié)對(duì)子，解難題，實(shí)行對(duì)口服務(wù)。

三、管理主義對(duì)我國(guó)行政管理體制改革的借鑒意義

管理主義是西方國(guó)家特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科學(xué)技術(shù)條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共管理發(fā)展的趨勢(shì)和方向。管理主義提供了新的公共管理模式，引發(fā)了公共行政領(lǐng)域持續(xù)的改革運(yùn)動(dòng)，并成為自20世紀(jì)80年代以來(lái)公共行政學(xué)發(fā)展過(guò)程中最有影響力的理論之一。新公共管理改革浪潮在西方國(guó)家的普遍展開(kāi)，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了這些國(guó)家的公共管理水平，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，滿(mǎn)足了更多的公共服務(wù)需求，同時(shí)也增強(qiáng)了西方國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。中國(guó)政府如何結(jié)合本國(guó)實(shí)際，借鑒西方公共管理的理念和方法，提高公共管理的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共管理的現(xiàn)代化，是一項(xiàng)重大的時(shí)代課題。濱海新區(qū)行政管理體制改革啟動(dòng)以來(lái)，以轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率為核心，按照統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡(jiǎn)、高效、廉潔的原則，構(gòu)建了統(tǒng)一的行政管理體制，組建了全國(guó)同級(jí)區(qū)域中部門(mén)最少、最精簡(jiǎn)的行政架構(gòu)，有效破解了統(tǒng)一規(guī)劃難以實(shí)施、聚集效益難以實(shí)現(xiàn)、整體優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮、資源配置難以?xún)?yōu)化、管理效能難以提高的突出問(wèn)題，行政的效率和效能明顯提高，公共服務(wù)能力顯著提升，凝聚了加快濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的強(qiáng)大合力?！笆髴?zhàn)役”“十大改革”全面推進(jìn)，保持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高速度，發(fā)揮了在區(qū)域發(fā)展中的極化效應(yīng)。2012年全區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值7 200億元，比上年增長(zhǎng)20%，其中工業(yè)增加值4 750億元，增長(zhǎng)21%；地方財(cái)政收入1 123億元，增長(zhǎng)22.4%；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資4 450億元，增長(zhǎng)20%;萬(wàn)元生產(chǎn)總值能耗下降4.1%[5]。濱海新區(qū)行政管理體制改革的實(shí)踐表明，合理借鑒西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中管理主義的合理成分，對(duì)于我國(guó)推進(jìn)行政管理體制改革具有重要意義。

1. 推進(jìn)行政管理體制改革要強(qiáng)調(diào)分權(quán)導(dǎo)向

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家權(quán)力高度集中，中央管得過(guò)多，統(tǒng)得過(guò)死。由于中央集中了過(guò)多的權(quán)力，地方無(wú)法表現(xiàn)出自己的需要和意志，具有明顯的受控制性、依附性和被動(dòng)性。因此，我國(guó)行政管理體制改革的一大任務(wù)就是要下放權(quán)力。在行政管理體制改革中堅(jiān)持分權(quán)導(dǎo)向，就是要合理劃分各級(jí)政府之間的權(quán)限。權(quán)力過(guò)于集中固然不利于上級(jí)政府調(diào)動(dòng)下級(jí)政府的積極性，但權(quán)力過(guò)于分散，又不利于中央政府對(duì)地方政府或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)控，造成調(diào)控乏力、地方權(quán)力泛濫，中央政府的政策法規(guī)得不到有效貫徹執(zhí)行，并形成地方保護(hù)主義。因此，改革的關(guān)鍵是要尋找中央與地方關(guān)系上集權(quán)與分權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)，避免和克服集權(quán)濫用和分權(quán)越軌兩種傾向。這就要明確中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限，區(qū)分中央專(zhuān)有權(quán)、地方專(zhuān)有權(quán)、中央地方共有權(quán)，建立健全處理中央與地方權(quán)力關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制以及中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)控機(jī)制。

2. 推進(jìn)行政管理體制改革要強(qiáng)調(diào)效率導(dǎo)向

效率是行政管理的一個(gè)核心目標(biāo)，它貫穿于整個(gè)行政管理活動(dòng)的始終，效率導(dǎo)向也是西方政府行政制度改革的目標(biāo)模式，而效率低下正是我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制的一個(gè)突出問(wèn)題。在行政管理體制改革中堅(jiān)持效率導(dǎo)向，就必須在管理職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方法和制度建設(shè)等多個(gè)方面對(duì)傳統(tǒng)低效的“大政府”進(jìn)行改造。因此，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，變?nèi)苷疄橛邢拚?，漸進(jìn)地向社會(huì)與市場(chǎng)轉(zhuǎn)移職能；必須改革行政管理方式，放松對(duì)企業(yè)的規(guī)制，靈活運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政規(guī)制、行政許可以及各種經(jīng)濟(jì)法律手段為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)良好的運(yùn)行環(huán)境。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、合同出租、合營(yíng)化等靈活多樣的形式，在降低政府成本的同時(shí)更高效地實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能。此外，還應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政程序，改變服務(wù)方式；必須改革政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，裁并精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，降低行政成本，加強(qiáng)相近機(jī)構(gòu)的職能整合，減少層級(jí)節(jié)制，加強(qiáng)橫向聯(lián)系和溝通，縮小官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模和集中化程度，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的彈性和效率。

3. 推進(jìn)行政管理體制改革要強(qiáng)調(diào)服務(wù)導(dǎo)向

傳統(tǒng)的管制行政奉行政府權(quán)力中心主義，以行政命令和行政強(qiáng)制為主要手段，嚴(yán)格控制一切社會(huì)組織和公民個(gè)人的行為方向和活動(dòng)范圍，社會(huì)、企業(yè)和公民自由選擇的權(quán)力和機(jī)會(huì)受到極大的限制。管理主義奉行公眾權(quán)利中心主義，以社會(huì)公眾為中心、以服務(wù)公眾為核心原則，主張政府應(yīng)以社會(huì)、企業(yè)和公民為本位，以為社會(huì)、企業(yè)和公民服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的根本宗旨，政府通過(guò)為社會(huì)、企業(yè)和公民提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。在行政管理體制改革中堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向，就是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，將公共服務(wù)職能作為政府的首要職能和核心職能，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府，強(qiáng)化和健全政府公共服務(wù)職能，加大政府公共服務(wù)投入，把保障人民群眾必需的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共文化、基本生活設(shè)施等基本公共服務(wù)作為各級(jí)政府履行好公共服務(wù)職能的切入點(diǎn)，確保公共服務(wù)的均等化。建立中國(guó)特色的公共服務(wù)模式和公共服務(wù)體系。通過(guò)多種方式為社會(huì)不同階層提供多樣性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。

4. 推進(jìn)行政管理體制改革要強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向

注重績(jī)效，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估是在西方國(guó)家“新公共管理運(yùn)動(dòng)”中孕育和發(fā)展起來(lái)的一種新的公共管理方法和新的公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是放松規(guī)制、調(diào)動(dòng)公共部門(mén)和公務(wù)人員積極性和主動(dòng)性、強(qiáng)化公共責(zé)任的主要改革措施?？?jī)效管理對(duì)于公共部門(mén)全面履行職能、完善監(jiān)督機(jī)制、規(guī)范公共管理行為、提高公里效率與效能、提高公共服務(wù)質(zhì)量，保證對(duì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)具有重要的意義?？陀^來(lái)講，目前我國(guó)政府部門(mén)的績(jī)效管理還很不成熟，缺乏科學(xué)、綜合的而績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，缺乏規(guī)范化、程序化的評(píng)估方法。堅(jiān)持行政管理體制改革的績(jī)效導(dǎo)向，就要借鑒西方國(guó)家公共部門(mén)推行績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)，完善公共部門(mén)績(jī)效管理制度和辦法，促進(jìn)績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化、程序化、透明化，注重績(jī)效評(píng)估實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件、具體過(guò)程與方法，科學(xué)地推進(jìn)公共部門(mén)的績(jī)效管理，穩(wěn)步提升政府的公共管理效率與效能。

[1] 關(guān)于印發(fā)天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的通知[EB/OL].http://www.tj.gov.cn/zwgk/wjgz/szfwj/200 804.

[2] 歐文·休斯.公共管理導(dǎo)論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001:61.

[3] 譚功榮.西方公共行政學(xué)思想與流派[M].北京:北京大學(xué)大學(xué)出版社,2008:254.

[4] 戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.周敦仁,譯.改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)[M].上海:譯文出版社,2006. [5] 宗國(guó)英.政府工作報(bào)告[N].濱海時(shí)報(bào),2012-12-08(2).

（責(zé)任編輯、校對(duì)：孫尚斌）

The Reference and Application of Managerialism in the Administrative Reform with Tianjin Binhai New Area as an Example

JI Ze-min

(School of Public Administration, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100191, China)

In the process of promoting administrative reform, Tianjin Binhai New Area accepted the western countries’managerialism which was formed in the new public management movement. Binhai New Area’s practice shows that managerialism is meaningful for the administrative reform in China. The way to learn the concepts and methods of managerialism to boost Chinese administrative construction needs to build the service-oriented, customer-oriented, efficiency-oriented, performance-oriented administrative management and to construct the service-oriented government and responsible government.

managerialism; administrative reform; Binhai New Area

C939

A

1009-9115(2013)06-0085-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2013.06.022

2013-07-05

紀(jì)澤民（1971-），男，河北唐山人，博士研究生，研究方向?yàn)楣舱吲c管理。 -85-