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        事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)概念解析

        2013-02-15 08:41:14查競春
        特區(qū)實踐與理論 2013年1期
        關(guān)鍵詞:法人公益事業(yè)單位

        查競春

        建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是分類推進事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容之一,縱觀已經(jīng)出臺的相關(guān)文件,對此項改革的基本原則、目標(biāo)任務(wù)、方法步驟等均提出了指導(dǎo)意見,但在改革動員過程中,仍發(fā)現(xiàn)一些部門和單位的工作人員對事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的概念缺乏深入理解。本文在闡述改革背景及基本內(nèi)容等的基礎(chǔ)上,對“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”及其分解等詞匯進行解析,供交流參考。

        一、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的背景

        傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制脫胎于高度集中統(tǒng)一的經(jīng)濟管理體制,一般由承擔(dān)社會管理職能的政府相關(guān)部門通過直接舉辦事業(yè)單位的方式來提供公共服務(wù)。這種政事一體的模式,一方面加強了政府部門對事業(yè)單位的行政控制,由其負責(zé)安排事業(yè)單位任務(wù)、決定事業(yè)單位重大事項、統(tǒng)一調(diào)配事業(yè)單位資源;另一方面,事業(yè)單位在組織形式、管理方式、人事制度等方面“行政化”十分突出,基本上仿效行政機關(guān)的首長負責(zé)制和科層制,由主管部門任命的事業(yè)單位負責(zé)人集決策者、執(zhí)行者以及內(nèi)部監(jiān)督者等多種角色于一身。由于主管部門基本采用行政化的管理方式對事業(yè)單位的業(yè)務(wù)和運營進行控制,事業(yè)單位也習(xí)慣了依賴行政指令和按照行政化機制開展工作,使事業(yè)單位與行政部門之間形成了鮮明的支配和依附關(guān)系,政事不分、管辦不分,行政部門難以集中精力于公平公正地行使行業(yè)管理職能,事業(yè)單位也未真正實現(xiàn)獨立運作,既缺乏自主權(quán)和靈活性,也缺乏根據(jù)社會需要調(diào)整自身活動的積極性,跟不上公眾日益增長和多元化的公共服務(wù)需求。同時,對事業(yè)單位的監(jiān)督以行政監(jiān)督為主,缺乏公眾、員工和其他利益主體的參與,未能形成有效的社會監(jiān)督和各種權(quán)力之間的相互制衡,造成事業(yè)單位的行政主導(dǎo)與內(nèi)部人控制并存,不利于實現(xiàn)事業(yè)單位的公益目標(biāo)。上述問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效益,影響了現(xiàn)代公共事業(yè)的發(fā)展,從中央到地方對此進行改革的呼聲都很高,這已成為各地深化事業(yè)單位改革的主要動因。

        二、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)概念剖析

        (一)事業(yè)單位的概念及特征

        《事業(yè)單位登記管理暫行條例》(國務(wù)院令第411號)規(guī)定,事業(yè)單位是為了社會公益目的,由國家機關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。在實際操作中,事業(yè)單位不全都是社會服務(wù)組織,有一些事業(yè)單位主要為國家機關(guān)提供技術(shù)支持、后勤服務(wù)或其他輔助服務(wù),不直接對社會提供服務(wù)。但只要是事業(yè)單位,就應(yīng)具有以下特征:一是一種社會組織,作為組織體而非自然人存在;二是具有社會公益目的,直接或間接地為社會公益目標(biāo)服務(wù);三是具有非營利性,不論單位收入主要來源于財政撥款還是服務(wù)收入,其收支結(jié)余只能用于事業(yè)發(fā)展或上繳財政,不可用于分配給個人、投資者或其他組織;四是其舉辦主體是國家機關(guān)或具有國有資產(chǎn)支配權(quán)的其他組織,后者包括國有企業(yè)、參照國家機關(guān)管理的群團組織等。上述第二至第四個特征,將事業(yè)單位與以營利為目的的企業(yè)以及不以營利為目的但舉辦主體具有非國有性質(zhì)的民辦非企業(yè)相區(qū)別。

        (二)法人的概念及特征

        《民法通則》規(guī)定,法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力,依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人應(yīng)具有以下特征:一是一種社會組織,作為組織體而非自然人存在;二是依法成立;三是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力,包括有必要的財產(chǎn)或經(jīng)費,有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所等;四是能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任,即獨立享有民事權(quán)利,承擔(dān)民事義務(wù)。

        在我國現(xiàn)行法律體系下,法人主要分為四類,包括企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和民辦非企業(yè)法人(含社團法人),其中事業(yè)單位法人指具備法人特征的事業(yè)單位。事業(yè)單位作為國家機關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的社會公益組織,一般均具有上述第一和第二特征,第三特征也大多具備,但在現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制架構(gòu)下,事業(yè)單位部門所有、行政化管理色彩濃厚、用人權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等管理運行自主權(quán)未充分保障等因素,造成事業(yè)單位獨立性不強,即使是已經(jīng)辦理事業(yè)單位法人登記的諸多事業(yè)單位,也未能完全具備上述第四特征,難以稱之為真正意義上的法人。使事業(yè)單位成為真正的法人,是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重要目標(biāo)之一。

        (三)治理的概念解析

        治理的概念來源于西方,在國內(nèi)外已經(jīng)公布的法律條文中,尚無規(guī)范統(tǒng)一的概念解釋。治理的原意是控制、引導(dǎo)和操縱,近三十年來其內(nèi)涵不斷豐富,被多個學(xué)者從不同的角度進行解釋,在社會經(jīng)濟領(lǐng)域和與國家公共事務(wù)相關(guān)的許多語境中廣泛運用。在關(guān)于治理的各種定義中,全球治理委員會的定義頗具代表性和權(quán)威性。該委員會1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》對治理的定義如下:治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和,是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程,既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

        歸納起來,治理應(yīng)具有以下特征:一是持續(xù)的管理過程,過程之中各種正式與非正式的規(guī)則和制度均發(fā)揮作用;二是權(quán)力主體多元化,既包括公共機構(gòu)、私人機構(gòu),也包括兩者不同形式的聯(lián)合;三是強調(diào)決策與權(quán)力的分享,注重同時兼顧多方的訴求與利益,主要通過多元主體的合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)或相互承認的目標(biāo)等方式實施管理,較少運用政府權(quán)威自上而下地實施強制、命令與控制。上述特征,也將治理與管理相區(qū)別。與治理不同,管理的主體較單一,一般是掌握組織內(nèi)部權(quán)力的成員;管理的權(quán)力運行一般是自上而下,被管理者缺乏對管理者的有力約束;管理強調(diào)下級對上級的服從,一般通過干預(yù)具體事務(wù)來實現(xiàn)管理目的。

        (四)結(jié)構(gòu)的基本定義

        結(jié)構(gòu)是組成整體的各部分的搭配和安排。使用結(jié)構(gòu)一詞,說明以下幾點:一是該主體是一個整體,由多個部分組成;二是各個部分之間存在差異和聯(lián)系;三是各個部分的搭配和作用方式,會對整體產(chǎn)生重要影響。

        (五)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的概念

        “事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”,作為事業(yè)單位、法人、治理、結(jié)構(gòu)四個詞的有機組合,可以理解為使事業(yè)單位法人有能力行使權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任、進行有效治理的組織架構(gòu)和制度安排。組織架構(gòu)是對權(quán)力分配的界定,包括理事會、管委會等多種形式的決策權(quán)力機構(gòu),單位領(lǐng)導(dǎo)班子或管理團隊組成的執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)事會或內(nèi)部民主監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機構(gòu)等多個部分的組成及其分工協(xié)作。制度安排是對權(quán)力運行的規(guī)范,如決策程序、激勵約束機制等。

        (六)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)與其他法人治理結(jié)構(gòu)的異同

        法人治理結(jié)構(gòu)是法人組織為達到治理的目的而形成的組織架構(gòu)和制度安排,無論是事業(yè)單位法人、企業(yè)法人、民辦非企業(yè)法人還是社團法人,都存在法人治理結(jié)構(gòu)問題。因為在法人制度下,無論何種法人組織,都可能存在所有權(quán)與運行控制權(quán)的分離,如公司的所有權(quán)屬于出資人、股東,控制權(quán)卻屬于以總經(jīng)理為首的管理運營團隊;事業(yè)單位的所有權(quán)屬于全體人民群眾,控制權(quán)卻往往在于主管部門及事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層,客觀上都存在所有權(quán)與控制權(quán)的分離。所有權(quán)與控制權(quán)分離,所有者委托控制者代替其負責(zé)法人組織的管理運營,由此產(chǎn)生了委托代理關(guān)系。有委托代理關(guān)系,就會有委托人和代理人的利益區(qū)別,再加上委托人和代理人之間的信息不對稱,就需要建立既能保證委托人利益,又能對代理人有效約束和激勵的機制。目前理論界普遍認為,法人治理結(jié)構(gòu)是解決所有權(quán)與運行控制權(quán)分離及委托代理關(guān)系問題的有效制度安排。因此,無論是何種法人組織,其法人治理結(jié)構(gòu)都具有以下共同點:一是理論基礎(chǔ)相同,即治理理論;二是要解決的問題相同,即解決委托代理引發(fā)的問題;三是治理機制相同,即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約。

        但由于事業(yè)單位的特殊性,使事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)與其他法人治理結(jié)構(gòu)之間存在著本質(zhì)區(qū)別:在屬性上,事業(yè)單位是公益屬性,法人使命是公益服務(wù),后者一般是私利屬性,如企業(yè)法人使命是實現(xiàn)營利,社團法人使命是實現(xiàn)本社團及其成員的最大價值,民辦非企業(yè)法人的使命雖大部分屬公益服務(wù),但常常受到發(fā)起人使命的影響和制約;在理念上,事業(yè)單位圍繞公共利益,最大限度弱化所有權(quán)概念,一旦投入,社會所有,大眾所有,不再是出資、捐助者所有,而企業(yè)法人主要圍繞財產(chǎn)所有權(quán),依資本大小決策,社團法人和民辦非企業(yè)法人雖同樣需要弱化所有權(quán),但實際上存在著出資人、捐助者利益及其對決策的影響問題;在組織設(shè)計上,事業(yè)單位決策層中應(yīng)主要體現(xiàn)社會公眾利益,社團法人和民辦非企業(yè)法人主要體現(xiàn)利益相關(guān)者的職責(zé)和權(quán)益,企業(yè)法人則主要體現(xiàn)所有者利益。

        三、事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革需重點關(guān)注的內(nèi)容

        由事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)及其四個分解概念的解析可知,推進事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè),既要符合事業(yè)單位和法人的特點,也要體現(xiàn)治理的思想和要求,還要注重完善組織架構(gòu)和權(quán)力機制,考慮結(jié)構(gòu)中各部分的分工與相互作用。結(jié)合當(dāng)前事業(yè)單位管理體制機制中存在的問題,可推演出此項改革需重點關(guān)注的以下內(nèi)容:一是要充分體現(xiàn)事業(yè)單位的社會公益性,避免事業(yè)單位成為追求自身利益或舉辦者利益的組織。公益性是事業(yè)單位的本質(zhì)屬性。當(dāng)前,由于監(jiān)管不到位、信息不對稱、事業(yè)單位自主權(quán)擴大后導(dǎo)致的片面追求自身發(fā)展,偏離公益目標(biāo)的情況多有發(fā)生。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)是在事業(yè)單位內(nèi)部通過搭建決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層分權(quán)制衡的組織架構(gòu),最大限度地避免“內(nèi)部人”控制,通過主管部門的公平監(jiān)管以及吸收外部人員、社會代表參加理事會、監(jiān)事會,不斷完善監(jiān)管體系和自我約束機制,發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的作用,有效遏制事業(yè)單位不合理的趨利沖動,確保其公益屬性。

        二是要使事業(yè)單位成為獨立享有民事權(quán)利,承擔(dān)民事義務(wù)的法人,厘清其與舉辦主體以及政府相關(guān)職能部門之間的關(guān)系,增強其作為獨立法人進行管理運作的能力。事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)后,應(yīng)通過明確理事會的決策地位,把政府部門對事業(yè)單位的具體管理職責(zé)移交給理事會,使政府部門集中精力于制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé),一視同仁地依法加強對行業(yè)內(nèi)所有服務(wù)單位包括事業(yè)單位的監(jiān)管,不再干預(yù)事業(yè)單位的內(nèi)部具體管理。事業(yè)單位則應(yīng)在內(nèi)部決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適度分離的法人治理構(gòu)架下,進一步激發(fā)活力,通過完善激勵約束機制,用活、用好事業(yè)單位用人用工、收入分配等自主權(quán),調(diào)動員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性,提高提供公益服務(wù)的效率和質(zhì)量,逐步實現(xiàn)自我管理、自我約束、自我發(fā)展。

        三是要切實體現(xiàn)治理的思想,兼顧多方的訴求與利益,特別是在理事會等決策過程中,更多采用協(xié)商、合作、確立共同目標(biāo)等方式,減少使用強制性與行政化的管理手段。一方面,要充分吸收外部人員和社會代表參加事業(yè)單位理事會,擴大參與決策和監(jiān)督的人員范圍,在促進決策科學(xué)化、民主化的同時,體現(xiàn)和表達各方訴求。另一方面,通過建立并運行事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu),使事業(yè)單位與其他公益服務(wù)提供主體一樣獨立運行、公平競爭、有序發(fā)展,既使事業(yè)單位在競爭中增強活力和競爭力,也可更好地調(diào)動社會力量參與興辦公益事業(yè)的積極性與主動性,促進公益服務(wù)新格局的形成和公益服務(wù)市場的健康有序發(fā)展。

        四是要注重法人治理結(jié)構(gòu)各部分的搭配與安排,通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大機構(gòu)的設(shè)計,以及有效的分工、制衡與協(xié)同,推進決策與權(quán)力的分享,保障事業(yè)單位法人地位及其功能作用的有效發(fā)揮。在具體結(jié)構(gòu)模式上,應(yīng)賦予事業(yè)單位根據(jù)其職能、組織運作特點進行大膽探索的權(quán)力。無論哪種模式,理事會或管委會作為事業(yè)單位的決策權(quán)力機構(gòu),其人員組成、主要職責(zé)、議事規(guī)則、決策的執(zhí)行與監(jiān)督等如何設(shè)計與操作,如何處理好與事業(yè)單位主管部門的職責(zé)權(quán)限分工,都是法人治理結(jié)構(gòu)能否切實發(fā)揮作用的關(guān)鍵。在法人治理架構(gòu)下,事業(yè)單位執(zhí)行層或管理層的人選產(chǎn)生、任命程序、考核激勵機制、職責(zé)權(quán)限及其履行方式等,也應(yīng)有全面而具體的考慮。監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)計,既可以是專門的監(jiān)事會,也可以是內(nèi)部職工參與和外部監(jiān)督相結(jié)合的多種形式。三大機構(gòu)作用的發(fā)揮,不可避免地會沖擊到原有的事業(yè)單位管理體制和運行機制,沖擊到主管部門的角色作用,以及機構(gòu)編制、組織人事、財政等綜合管理部門職權(quán)及其具體事權(quán)運作方式的調(diào)整。因此,事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè),不僅需要事業(yè)單位及其主管部門改革創(chuàng)新,也需要上述部門的改革創(chuàng)新和配套支持,其全面而有效的推進,將在改革事業(yè)單位體制機制的同時,有力地促進整個政府公共服務(wù)職責(zé)履行方式的調(diào)整與變革。

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