徐博嘉，鄧 蔚

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

行政復(fù)議，是指行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進(jìn)行合法、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度[1]。自《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）頒布以來，在10余年時間里，行政復(fù)議已然發(fā)展成為我國一項獨立的法律制度，成績斐然。但不可回避的是，近些年行政復(fù)議的實施效果差強人意，功能預(yù)設(shè)中對行政糾紛的實質(zhì)化解，對行政相對人合法權(quán)益的根本保護(hù)，進(jìn)而減輕司法壓力等目標(biāo)均未得到有效表達(dá)。面對行政復(fù)議制度可能淪為法治“裝飾品”的尷尬處境，使我們不得不反思行政復(fù)議制度究竟出了怎樣的問題。究其根源，筆者認(rèn)為行政復(fù)議制度在功能定位上出現(xiàn)了偏差。為此，筆者以域外化解糾紛為己任的ADR機制的先進(jìn)理念與制度為視角，探尋其合理借鑒之處，在重塑行政復(fù)議制度功能定位的基礎(chǔ)上，使其煥發(fā)應(yīng)有的活力。

1.4 統(tǒng)計學(xué)方法 采用SPSS 22.0對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析。計量資料采用t檢驗，計數(shù)資料采用χ2檢驗。以P<0.05為差異有統(tǒng)計學(xué)意義。

一、問題的緣起：行政復(fù)議制度功能偏差的尷尬處境

根據(jù)《行政復(fù)議法》第一條的規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！币虼?，行政復(fù)議是一種兼具“行政性”與“準(zhǔn)司法性”雙重性質(zhì)的制度設(shè)計，前者決定了行政復(fù)議是帶有行政機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督色彩的行為，而后者表明行政復(fù)議具有化解行政機關(guān)與行政相對人之間發(fā)生的糾紛，保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的功能。因此，行政復(fù)議制度的功能定位從本質(zhì)上講應(yīng)當(dāng)是多元的，應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督行政機關(guān)、化解行政糾紛、提供行政救濟(jì)三位一體的功能定位。

行政法律關(guān)系是不同于民事法律關(guān)系“權(quán)利-權(quán)利”模式下的平等關(guān)系，在行政法“權(quán)力-權(quán)利”的模式下，行政機關(guān)與行政相對人仿佛天生具有對抗性，行政相對人代表的公民私權(quán)利在行政機關(guān)代表的國家公權(quán)力面前，往往由于公權(quán)力的過分強大而難以得到有效保護(hù)。由此引發(fā)的惡性循環(huán)，造成行政機關(guān)與行政相對人之間緊張關(guān)系的同時，行政糾紛的數(shù)量也持上升狀態(tài)，這對于社會穩(wěn)定與發(fā)展百害而無一利。行政復(fù)議制度便是在這樣的背景下應(yīng)運而生，但其仍然沒有擺脫“權(quán)力-權(quán)利”模式的行政法運行框架，使行政復(fù)議制度良好的設(shè)計初衷卻得不到到良好的實現(xiàn)，其中尤以行政糾紛得不到有效化解為甚，由此造成當(dāng)前社會暴力抗法、“信訪不信法”等諸多負(fù)面問題的出現(xiàn)，這既不利于司法建設(shè)，也不利于社會和諧。在行政復(fù)議制度功能定位偏差的背景下，導(dǎo)致當(dāng)前行政復(fù)議制度暴露出諸多問題，主要有以下幾個方面：

首先，行政復(fù)議機關(guān)因“層級監(jiān)督”桎梏難以獨立。正如前文所述，行政復(fù)議制度是“行政性”與“準(zhǔn)司法性”的融合，應(yīng)當(dāng)以一種多元化的功能定位發(fā)揮效用，起到監(jiān)督行政機關(guān)、化解行政糾紛以及提供行政救濟(jì)的三重作用。但面對當(dāng)前社會矛盾不斷激化的現(xiàn)狀，行政復(fù)議制度本應(yīng)以化解行政糾紛為首要任務(wù)，可是由于行政復(fù)議制度一直無法擺脫“層級監(jiān)督”的桎梏，導(dǎo)致行政復(fù)議機關(guān)地位不獨立，造成行政復(fù)議過程中難以擺脫上一級行政機關(guān)的影響。行政復(fù)議制度給予行政機關(guān)自我糾錯的機會，但理應(yīng)作為化解行政糾紛、保護(hù)行政相對人合法權(quán)益結(jié)果的副產(chǎn)品，旨在提高行政機關(guān)的執(zhí)法水平與依法行政的權(quán)威。但正是由于行政復(fù)議機關(guān)地位不獨立，使得具有“準(zhǔn)司法性”的行政復(fù)議制度喪失了獨立性與超然性，甚至成為行政機關(guān)暗箱操作甚至“官官相護(hù)”的平臺，極大的削減了行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的效能。不公開審理、不進(jìn)行質(zhì)證、不禁止單方接觸的種種行為，導(dǎo)致行政復(fù)議功能定位的天平傾向于“行政性”一邊，行政相對人的合法權(quán)益難以得到保障，更不要說行政糾紛的實質(zhì)化解。

應(yīng)用SPSS 21.0對臨床治療過程中所取得的數(shù)據(jù)展開分析。使用了χ2對組間的差異性進(jìn)行評判，采用Kaplan-Meier法探討患者的服用阿帕替尼以后的生存情況[5]。

平等的話語空間需以平等的地位為前提，而在“權(quán)力-權(quán)利”模式下，行政機關(guān)與行政相對人的地位不可能得到平等對待，這種不平等的地位從某種程度上造成當(dāng)前行政執(zhí)法活動中諸多不和諧現(xiàn)象的出現(xiàn)?！爱?dāng)期社會矛盾的主要形態(tài)是‘官民沖突’，產(chǎn)生矛盾的主要原因是公權(quán)力行使不規(guī)范。因此，減少化解社會矛盾糾紛重在預(yù)防，關(guān)鍵在于規(guī)范公權(quán)力”[14]。公權(quán)力得到規(guī)范的直接結(jié)果就是行政機關(guān)與行政相對人地位懸殊的縮小，為雙方在行政復(fù)議中的平等對話創(chuàng)造可能。而無論采用何種糾紛化解方式，ADR機制總是保證給予當(dāng)事人平等的地位，提供平等的機會，以實質(zhì)平等為前提換取糾紛的實質(zhì)化解。因此，在行政復(fù)議的制度建構(gòu)中應(yīng)當(dāng)擺脫“行政化”的陰影，給予行政相對人平等的話語空間，弱化傳統(tǒng)書面審查的復(fù)議方式，創(chuàng)造行政機關(guān)與行政相對人理性溝通的對話平臺，排除其他可能造成不公因素的干擾，進(jìn)而查明案件事實，在合意的基礎(chǔ)上實質(zhì)化解糾紛，行政相對人的權(quán)益得到保障，同時具體行政行為的合法性與合理性問題也自然得到審查，行政復(fù)議制度“三位一體”的設(shè)計初衷全部達(dá)成。與此同時，行政復(fù)議制度的維持率也會因合意化解糾紛而下降，進(jìn)而規(guī)范行政執(zhí)法行為，恢復(fù)社會對行政復(fù)議制度的信心，使其最終實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

最后，行政復(fù)議審查方式單一且維持率過高。根據(jù)《行政復(fù)議法》第22條的規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采用書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見?！笨梢娢覈姓?fù)議的審查方式以書面審查為主，這種單一方式的審查不僅剝奪了復(fù)議雙方對話的權(quán)利，復(fù)議機關(guān)僅憑書面資料難以查明事實真相，也難以確定適用法律是否得當(dāng)，忽視了復(fù)議申請人的程序權(quán)利雙方在復(fù)議程序中的權(quán)利。此外，書面審查的方式難以避免書面資料遭到暗箱操作、行政干預(yù)等不當(dāng)行為的影響，行政復(fù)議過分強調(diào)“本本主義”切斷了行政機關(guān)與行政相對人的紐帶，難以起到化解行政糾紛的作用。雖然在2007年國務(wù)院出臺《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》，其中規(guī)定有關(guān)事項可以進(jìn)行調(diào)解①，但原則性的規(guī)定在現(xiàn)實中缺乏可操作性，行政復(fù)議渠道并未得到有效疏通。此外，行政復(fù)議旨在查明事實的基礎(chǔ)上，行政機關(guān)可以依法撤銷或者改變違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，但是在現(xiàn)實中，維持具體行政行為的比例過高，導(dǎo)致其公正性受到質(zhì)疑。全國行政復(fù)議機關(guān)維持率一直在50%以上，向人民法院提起行政訴訟的案件中，70%以上是沒有經(jīng)過復(fù)議直接起訴的[5]。這樣的數(shù)據(jù)表明行政復(fù)議制度在實踐中被架空，其公正性難以得到社會的認(rèn)可，更不必說那些沒有經(jīng)過行政復(fù)議與行政訴訟程序直接去相關(guān)部門信訪的案件。

據(jù)專家與實務(wù)部門預(yù)測，同時參照國外的情況，在制度自身沒有重大瑕疵、實施和保障機制基本落實的通常情況下，行政復(fù)議的受案數(shù)理應(yīng)大大超過行政訴訟的受案數(shù)[6]。但是在《行政復(fù)議法》頒布以來，行政復(fù)議案件的受案數(shù)并非一直保持增長態(tài)勢，近年來一直呈現(xiàn)波浪式的發(fā)展，這種不穩(wěn)定狀態(tài)不僅限制了行政復(fù)議制度本身的發(fā)展，同時也不利于依法行政的建構(gòu)與社會長期穩(wěn)定的發(fā)展。為此，面對當(dāng)前“官民沖突”不斷加劇的社會現(xiàn)狀，行政復(fù)議制度如要擺脫其公正性、高效性、便民性遭到質(zhì)疑的尬尷處境，則必須將功能定位的天平從“行政性”轉(zhuǎn)向“準(zhǔn)司法性”，在“去行政化”的同時將“實質(zhì)化解糾紛”作為行政復(fù)議制度設(shè)計的終極功能定位，進(jìn)而起到保障行政相對人合法權(quán)益的作用，以此豐富依法行政的內(nèi)涵，為“和諧行政法律秩序”②的建構(gòu)發(fā)揮功效。為了讓行政復(fù)議制度充分發(fā)揮化解行政糾紛的功能，筆者認(rèn)為合理借鑒域外蓬勃發(fā)展的ADR機制中的相關(guān)理念與制度設(shè)計，以此在較短的時間內(nèi)重塑行政復(fù)議制度應(yīng)有的功能。

二、理念的契合：ADR機制以化解糾紛作為初始目標(biāo)

ADR（Alternative Dispute Resolution，替代性糾紛解決機制，也稱多元化糾紛解決機制）概括而言，就是一切非訴訟糾紛解決方法的總稱。具體是指“并非由法官主持裁判而是由一個中立的第三人參與協(xié)助解決糾紛的任何步驟或程序”[7]。它既包括當(dāng)事人自行達(dá)成的和解，也包括各種專門設(shè)立的爭議解決機構(gòu)的裁決、決定；既包括傳統(tǒng)意義上的調(diào)解，也包括各類行政機關(guān)所做出的裁定。筆者之所以選取ADR作為分析樣本主要基于以下原因的考量：第一，實質(zhì)化解糾紛、減輕司法壓力是ADR機制產(chǎn)生的本源，與行政復(fù)議功能定位有相似之處；第二，ADR機制在行政法領(lǐng)域的全面建構(gòu)需要以完備的行政程序為依托，而我國目前尚不具備建構(gòu)基礎(chǔ)③?；诖耍P者僅對ADR的理念與制度進(jìn)行兩個維度的剖析，在不動搖行政復(fù)議制度根基的基礎(chǔ)上，以ADR機制實質(zhì)化解糾紛的強大效用，為我國行政復(fù)議制度功能的重塑提供借鑒之處。

（一）ADR機制的理念與優(yōu)勢

ADR機制擺脫以往“訴訟中心主義”的局限，以“實用主義”觀念為基準(zhǔn)，在訴訟爆炸難以及時、高效化解糾紛的現(xiàn)實背景下，社會上產(chǎn)生了對其他糾紛化解方法的強烈需求，由此直接催生ADR機制的產(chǎn)生。訴訟固然可以實現(xiàn)社會對于“正義”的追求，以司法之力起到“定紛止?fàn)帯钡淖饔茫邢薜脑V訟資源無力承載日益增加的糾紛數(shù)量，訴訟成本也因此提高。加之當(dāng)前社會不可逆的多元化發(fā)展導(dǎo)致糾紛的種類也更加多樣，在訴訟難以承載糾紛壓力的背景下催生訴訟外多元化解糾紛手段，尤其在解決各類民事糾紛中作用巨大。

正如其名，無論ADR機制采用何種運行模式，但其顯著之處在于“替代性”這一特征，即每一種ADR機制的程序都是對司法程序的某種替代，但在化解糾紛的作用上與行政復(fù)議制度殊途同歸，其運用仍然要在法治框架下開展，以基本的法律規(guī)范或社會規(guī)范作為基礎(chǔ)，是對司法的矯正與補充，但在無法化解糾紛時仍以司法訴訟作為最終保障。其次，ADR機制以“平等性”為基礎(chǔ)，因為當(dāng)事人只有以平等的地位換取平等的話語權(quán)，在平和的氣氛中共同探討糾紛的解決辦法。再次，ADR機制具有強烈的“合意性”色彩，即ADR機制的方式更強調(diào)當(dāng)事人在解決糾紛過程中的溝通與對話。合意作為一種基于倫理對話的調(diào)解糾紛機制，不同于訴訟以第三方強制的制度設(shè)計。當(dāng)事人合意的內(nèi)容可以涉及糾紛中的任何事務(wù)，避免了法律實施中的呆板。第三，ADR機制以“保密性”為原則，糾紛的化解只在當(dāng)事人之間秘密進(jìn)行，排除外界因素干擾有利于糾紛的順利解決，不同于其他制度設(shè)計必須以公開為原則。最后，ADR機制具有“選擇性”的特點，在尊重當(dāng)事人對自身權(quán)利享有的處分權(quán)的基礎(chǔ)上，當(dāng)事人有選擇糾紛化解方法的權(quán)利。無論是出于自身利益，還是出于自身情感，只要在法定的范圍內(nèi)選擇最為得當(dāng)?shù)募m紛化解的方式、規(guī)范、程序，達(dá)成實質(zhì)化解糾紛的結(jié)果即可。而并非直接通過訴訟程序，這不僅有效化解社會糾紛、減輕司法負(fù)擔(dān)，同時體現(xiàn)社會法治中公民自我意識的覺醒，是法治進(jìn)步的表現(xiàn)。

化解糾紛是ADR機制的初始功能，其得以建立并發(fā)展的直接目的是促使糾紛當(dāng)事人在和平的語境下對話、交流、達(dá)成共識，在理性交往的前提下達(dá)到糾紛解決的目的。ADR機制在與法院的訴訟程序相銜接的過程中，形成了一個多元化的糾紛解決體系，享有處分權(quán)的當(dāng)事人可以憑借自由意志從中進(jìn)行選擇。進(jìn)一步講，ADR機制的終極目的和本質(zhì)功能是通過糾紛的化解，最終實現(xiàn)維護(hù)社會秩序的效果。ADR制度更是一種從人們深層的利益考量與情感動機出發(fā)，綜合解決糾紛的制度設(shè)計，在實踐中較之訴訟程序，其優(yōu)勢表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，節(jié)約時間與成本。ADR機制通過替代司法程序起到及時化解糾紛的效果，以美國特別委員會辦公室（Office of Special Counsel）所涉及的勞動糾紛為例，采用ADR機制的平均時間為115天，而采用司法程序平均需要465天。成本上采用ADR機制的案件成本平均1000美元，而未采用ADR機制的案件成本平均為10500美元[8]。在聯(lián)邦法院涉及有關(guān)侵權(quán)與勞動關(guān)系的民事案件，美國司法部（Department of Justice）發(fā)言人評估采用ADR機制的案件可以節(jié)省平均六個月的審理時間。成本上采用ADR機制的案件較之訴訟程序，每件平均節(jié)省10700美元[9]。其次，具有較好的可預(yù)測性與自主性。由于ADR機制允許當(dāng)事人自主決定采用何種程序化解糾紛，在雙方自愿的前提下得出結(jié)果，整個化解糾紛的過程充體現(xiàn)當(dāng)事人的意志，因而具有訴訟程序無可比擬的可預(yù)測性與自主性。最后，改善當(dāng)事人關(guān)系提高糾紛化解滿意度。對抗性質(zhì)的訴訟程序?qū)嵸|(zhì)上破壞了雙方當(dāng)事人的關(guān)系，但ADR機制給予雙方當(dāng)事人共同解決糾紛的平臺，進(jìn)而起到保護(hù)雙方關(guān)系的作用。ADR機制的目的在于化解糾紛達(dá)成共識，并非訴訟程序般分出勝負(fù)，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人由“對抗”轉(zhuǎn)向“合作”是ADR機制的絕對優(yōu)勢。此外，由于ADR機制給予雙方當(dāng)事人平等的話語權(quán)，其結(jié)果是雙方合作得出，因而提高對糾紛處理結(jié)果的滿意度。

行政復(fù)議制度的功能定位向著實質(zhì)化解糾紛、保障行政相對人的合法權(quán)益的轉(zhuǎn)變，并不意味著行政復(fù)議制度會喪失原本的監(jiān)督功能，三者應(yīng)當(dāng)相輔相成，共同實現(xiàn)而不能偏廢其一。但現(xiàn)有行政復(fù)議制度受制于“層級監(jiān)督”的模式，層層審查過分強調(diào)了本應(yīng)為“副產(chǎn)品”的監(jiān)督功能，而偏廢了其化解糾紛的本質(zhì)功能。

（二）ADR機制運行模式簡析

由于ADR機制在不同國家的發(fā)展過程中，其運行模式也不盡相同，筆者以ADR機制發(fā)展最為蓬勃的美國作為樣本，對ADR機制的運行模式進(jìn)行簡要分析。美國現(xiàn)代ADR的發(fā)展應(yīng)當(dāng)追溯到1976年的龐德會議，會議提議成立該項目將一些小案子從法院移出，目的是減少訴訟時間，最終形成更有效率的法院系統(tǒng)[10]。經(jīng)過20余年的發(fā)展，美國國會在1998年通過了《替代性糾紛解決法》（Alternative Dispute Resolution of 1998[11]），這是世界上第一部專門的ADR立法，在賦予ADR機制以法律效力的同時，鞏固了其作為化解糾紛的無可替代的地位。結(jié)合美國的立法與實踐，ADR機制包括但不限于調(diào)解（Mediation）、仲裁（Arbitration）、小型審判（Minitrail）、早期中立評估（Early Neutral Evaluation）、簡易陪審團(tuán)審判（Summary Jury Trail）以及混合程序（Hybrid Process）④等多種模式。筆者在此僅針對其中有代表性的運行模式進(jìn)行分析，旨在為我國行政復(fù)議制度功能定位的重塑尋找合適的方式方法。

行政復(fù)議是在復(fù)議機關(guān)、行政機關(guān)（被申請人）與行政相對人（申請人）三方主體下開展，復(fù)議機關(guān)書面審查行政機關(guān)提供的材料，判斷具體行政行為是否合法、合理，僅在行政機關(guān)認(rèn)為必要的時候，調(diào)取相應(yīng)的人證。這種書面審查為主導(dǎo)的行政復(fù)議方式，從根本上剝奪了行政相對人的話語權(quán)，在喪失“合意”可能的前提下，淪為“公務(wù)”性質(zhì)的行政復(fù)議則失去了化解糾紛的功能。

交通運輸部部長李小鵬乘船考察西江時提出，要堅持生態(tài)優(yōu)先，強化規(guī)劃引領(lǐng)，加強智慧海事建設(shè)，加強安全管理，深化改革、銳意創(chuàng)新，不斷提高海事管理水平，積極推進(jìn)珠江黃金水道建設(shè)。

仲裁。仲裁是最為接近訴訟的一種ADR機制的運行模式，在形式與結(jié)果上與庭審程序最為相似。仲裁的開始必須以自愿為前提，雙方當(dāng)事人需達(dá)成共識并簽署仲裁協(xié)議，雙方當(dāng)事人需要向仲裁員作出正式的陳述，包括開場陳述、證人證言、實物證據(jù)以及其他相關(guān)證據(jù)，進(jìn)而查明案件事實，化解糾紛。與調(diào)解不同的是，調(diào)解是基于雙方當(dāng)事人的合意得出結(jié)果，而在仲裁程序中，仲裁員享有案件結(jié)果的最終決定權(quán)。仲裁以規(guī)范的程序更好的約束雙方當(dāng)事人，可以為缺乏糾紛化解經(jīng)驗的當(dāng)事人更好的幫助。經(jīng)過周密、規(guī)范的仲裁程序，在查明案件事實的基礎(chǔ)上，仲裁員依據(jù)案件性質(zhì)，既可以作出具有約束力的仲裁裁決，也可以作出不具有約束力的建議，進(jìn)而起到化解糾紛的作用。

早期中立評估。是指雙方當(dāng)事人在訴訟前將各自針對案件的書面概要（summary）提交給評估人（evaluator），由評估人提供針對案件采取具有非強制性評估的活動。早期中立評估作為聯(lián)邦法院的一次嘗試，源自1985年加利福尼亞州北區(qū)法院（the Northern District of California）。程序以雙方當(dāng)事人向評估人提交書面協(xié)議為標(biāo)志啟動，雙方當(dāng)事人分別與評估人會面，并向評估人進(jìn)行15至30分鐘左右的陳述，此環(huán)節(jié)一般不涉及證人與證據(jù)，評估人基于概要與陳述，針對案件作出類似處理結(jié)果的評估。評估涉及各方當(dāng)事人“優(yōu)勝”的可能性分析以及糾紛采取案件調(diào)查、訴前程序、訴訟等各種方式的可能成本，供當(dāng)事人選擇?；诖?，當(dāng)事人可以退出早期中立評估而選擇其他糾紛化解程序，反之評估人則以調(diào)解人的身份協(xié)助當(dāng)事人化解糾紛[13]。

機械電氣一體化技術(shù)具有較強的復(fù)合功能，能夠最大限度滿足用戶的需求，可應(yīng)用到多個領(lǐng)域之中，應(yīng)用范圍更廣[2]。

三、價值的融入：合理借鑒喚醒行政復(fù)議制度的活力

ADR機制作為化解糾紛的平臺，以中立的程序給予當(dāng)事人平等的話語權(quán)，在充分表達(dá)利益訴求的基礎(chǔ)上，在平和的氣氛中將糾紛化解于無形。將當(dāng)事人的“對抗”關(guān)系轉(zhuǎn)為“合作”關(guān)系，以靈活的方式引導(dǎo)當(dāng)事人共同尋找化解糾紛的最佳方式。同時，ADR機制具備完善的司法保障體系，與司法程序具有良好的銜接，形成一套完整的糾紛化解模式，盡最大可能起到實質(zhì)化解各類糾紛的作用。可見，實質(zhì)化解糾紛是ADR機制的其立意所在，這一理念深值我國行政復(fù)議制度借鑒，在相同理念的指引下，ADR機制的理念與制度可以喚醒行政復(fù)議制度的內(nèi)在活力，在彌補行政復(fù)議制度缺陷的同時，根本上重塑其功能定位，實現(xiàn)行政復(fù)議對實質(zhì)化解糾紛功能定位的回歸。

為此，行政復(fù)議制度應(yīng)適當(dāng)脫離現(xiàn)有行政體系的制約，將監(jiān)督的功能置于行政復(fù)議制度功能定位的次要位置。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)有行政復(fù)議的運行模式，建立類似行政復(fù)議委員會的專門機關(guān)處理行政復(fù)議案件，在體現(xiàn)專業(yè)性的同時確保行政復(fù)議機關(guān)的獨立性。取消各級人民政府和各類職能部門均設(shè)立復(fù)議機構(gòu)的做法，以縣級以上人民政府為基本單位設(shè)立行政復(fù)議委員會[16]。省級的行政復(fù)議委員會筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)打破行政區(qū)劃的限制，按照東、西、南、北、中的地理位置實現(xiàn)各省之間行政復(fù)議制度的融合，建構(gòu)五大省級行政復(fù)議委員會。所有的行政復(fù)議委員會的事務(wù)、財政與人事皆不受同級人民政府的干預(yù)，其僅對上一級行政復(fù)議委員會負(fù)責(zé)，這樣做從根本上保證了行政復(fù)議機關(guān)的獨立性與專業(yè)化建構(gòu)。獨立的行政復(fù)議機關(guān)擺脫以往“層級監(jiān)督”的困境，在法治框架下將實質(zhì)化解糾紛作為主要工作，重塑行政復(fù)議制度的功能定位。

（一）賦予行政機關(guān)與行政相對人平等的話語空間

調(diào)解。作為ADR機制中最為常用的方法，由富有經(jīng)驗的處于中立地位調(diào)解人作為第三方主體參與糾紛化解的程序。調(diào)解主要有以下八個步驟組成：（1）程序開始；（2）介紹各方，設(shè)置基本原則；（3）各方陳述；（4）單方會談；（5）討論解決方案；（6）轉(zhuǎn)達(dá)各方提議；（7）處理僵局；（8）達(dá)成結(jié)果[12]。調(diào)解人控制整個調(diào)解過程，不僅可以召集雙方當(dāng)事人開展調(diào)解會議，而且可以私下接觸雙方當(dāng)事人聽取各方意見。調(diào)解人雖然不具有強制力，但憑借其豐富的調(diào)解經(jīng)驗與溝通技巧，調(diào)解人中立地聽取雙方當(dāng)事人的意見，在分歧中總結(jié)爭議焦點并提出化解糾紛的具體建議，“動之以情，曉之以理”協(xié)助雙方當(dāng)事人進(jìn)行有效、充分的溝通，促進(jìn)糾紛的實質(zhì)化解。

其次，現(xiàn)有行政復(fù)議范圍受限且程序繁瑣。1999年頒布的《行政復(fù)議法》較之1990年的《行政復(fù)議條例》，在復(fù)議范圍已經(jīng)有了明顯的進(jìn)步。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政機關(guān)的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為這些行為違法或者不當(dāng)，侵犯了自己的合法權(quán)益，都可以依法申請復(fù)議[2]。但是伴隨著社會生活的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新的情況，有些界限需要進(jìn)一步明確，特別是有些熱點、難點問題，如有的行政裁決、對歷史遺留問題和信訪案件的處理等[3]。與此同時，部分抽象行政行為只能連同具體行政行為一同申請復(fù)議而不能單獨提起。鑒于上述情況，行政復(fù)議的范圍仍然存有局限性，行政相對人的權(quán)益得不到全面保護(hù)。此外，行政復(fù)議程序過于“行政化”，導(dǎo)致其程序繁瑣、效率低下。在某些地方，一個普通的行政復(fù)議文書一般要經(jīng)過法制局長→縣政府辦公室分管主任→主任→分管縣長→常務(wù)副縣長→縣長等多個步驟[4]。如此繁瑣的程序無疑加重了行政相對人申請行政復(fù)議的時間成本，極易超出相關(guān)法律規(guī)定的時限，而且這種將行政復(fù)議視為公務(wù)活動的做法，使行政復(fù)議喪失高效、便民的功效。

（二）打破層級制度賦予復(fù)議機關(guān)以獨立法律地位

滲瀝液產(chǎn)生量受地表降水、地下水以及垃圾自身降解特性的影響，地表水對滲瀝液產(chǎn)生量的影響可以通過雨污分流措施加以控制，而地下水的影響則可以通過防滲襯墊系統(tǒng)加以隔離，但在沒有防滲處理措施的填埋場中，地下水和滲瀝液的影響是相互作用的。對簡易垃圾場的滲瀝液遷移問題，必須首先掌握場區(qū)地下水滲流場分布情況，其次分析滲瀝液的擴(kuò)散路徑與范圍，最終確定柔性垂直防滲墻的合理阻隔位置［3］。

ADR機制之所以可以發(fā)揮實效，得到社會的廣泛認(rèn)可，其中很重要的因素都要歸功于ADR機制的自身獨立性。根據(jù)糾紛解決主體（機構(gòu)或者組織者）進(jìn)行的劃分，ADR可以劃分為司法、行政性和民間性ADR[15]。無論是何種性質(zhì)的ADR機制，其糾紛解決主體都有獨立于其他機構(gòu)的能動地位。獨立地位并不意味著為所欲為，在法治框架下的獨立不僅可以避免其他因素的干擾，同時可以免除當(dāng)事人的擔(dān)憂，為后續(xù)的平等對話奠定基礎(chǔ)。因此，行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)有的層級制度，賦予行政復(fù)議機關(guān)獨立的法律地位，激發(fā)行政復(fù)議的本質(zhì)功能。

筆者在此有針對性的選擇上述三種ADR機制的運行模式進(jìn)行簡析，一方面是因為調(diào)解與仲裁早已深深扎根我國本土，成為我國法律體系中不可缺少的環(huán)節(jié)，這已然排除其日后引入行政復(fù)議制度的障礙，起到豐富行政復(fù)議程序的作用；另一方面，早期中立評估雖為“舶來品”，但其以“前置性”的特點，在預(yù)先分析案件利弊的基礎(chǔ)上，讓當(dāng)事人做到“心中有數(shù)”，利于糾紛在日后得到實質(zhì)化解，在行政復(fù)議制度中可以合理借鑒。

智慧城市的建設(shè)除了需要政府投資之外，還需要引入大量社會(電信運營企業(yè)和高新科技)企業(yè)進(jìn)行投資建設(shè)。這些企業(yè)通過智慧城市建設(shè)項目，獲得了利潤新的增長。通過政府與企業(yè)之間所形成的一種迭代上升式的發(fā)展形態(tài)，保障智慧城市建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(3) 做好地質(zhì)勘測，了解地下水分布和軟弱地層分布，減少漿液流失和地下水滲漏。保證盾構(gòu)施工的連續(xù)性，減少暫停作業(yè)期間的地表沉降，提高開挖施工的速度，減少土體損失的時間，及時采取支護(hù)措施對地表變形控制有積極作用[13]。

（三）多元化的復(fù)議程序促進(jìn)行政糾紛的實質(zhì)化解

當(dāng)前我國行政復(fù)議的方式以書面審查為主，這種單一且略顯死板的復(fù)議方式既剝奪了行政相對人的話語權(quán)，也使行政復(fù)議自身極易陷入“行政化”的泥淖，極其不利于行政糾紛的化解，行政相對人的合法權(quán)益也得不到根本保障。單一的糾紛化解形式無法適應(yīng)社會的多元發(fā)展，因此行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)逐漸弱化書面審查方式，將其他糾紛化解的運行模式納入行政復(fù)議制度之中，以多元化的方式實質(zhì)化解行政糾紛。

ADR機制憑借多元的運行模式，給予具有處分權(quán)的當(dāng)事人選擇權(quán)，雙方以最佳的方式、最短的時間達(dá)成最好的結(jié)果。我國行政復(fù)議制度在“去行政化”過程中，應(yīng)當(dāng)引入必要的糾紛化解程序完善行政復(fù)議制度，使其充分發(fā)揮“準(zhǔn)司法性”化解糾紛的作用，為此需建構(gòu)必要的復(fù)議程序，實現(xiàn)在復(fù)議機關(guān)的主持下，通過行政機關(guān)與行政相對人共同合作，充分表達(dá)利益訴求，在合意的基礎(chǔ)上化解行政糾紛的目標(biāo)。正如上文所述，我國行政復(fù)議制度雖已在調(diào)解方面做出了突破，但僅僅限于原則性規(guī)定，對于調(diào)解何時開展、以何種方式開展等細(xì)節(jié)并未進(jìn)行規(guī)定，復(fù)議機關(guān)缺乏必要的指導(dǎo)會給行政機關(guān)與行政相對人之間的調(diào)解造成障礙。為此，在結(jié)合我國現(xiàn)有制度設(shè)計，ADR機制的多元運行模式可以為行政復(fù)議程序的建構(gòu)提供有益參考，賦予行政復(fù)議制度化解糾紛的原動力。因此，將調(diào)解與仲裁引入行政復(fù)議，就必須將公共利益納入考量范圍，行政復(fù)議程序中的調(diào)解與仲裁以不得損害公共利益與信賴?yán)鏋榍疤幔@是與民事糾紛解決過程中的最大區(qū)別。此外，可以借鑒早期中立評估程序的優(yōu)勢，建構(gòu)行政復(fù)議機制的“前置程序”或“預(yù)決程序”，在正式復(fù)議程序開始之前，復(fù)議雙方通過明確自身優(yōu)勢與劣勢，可以選擇自行和解、繼續(xù)復(fù)議以及行政訴訟等方式對糾紛進(jìn)行處理，同樣發(fā)揮了行政復(fù)議制度的能動功能，也更加體現(xiàn)一種人文關(guān)懷。

四、結(jié) 語

單一模式的行政復(fù)議制度已經(jīng)無法應(yīng)對當(dāng)前行政糾紛高發(fā)的社會現(xiàn)實，過分“行政化”的行政復(fù)議制度在喪失了其實質(zhì)化解糾紛的功能。因此，行政復(fù)議制度的改革應(yīng)當(dāng)以重塑其功能定位入手，將實質(zhì)化解糾紛、保障行政相對人合法權(quán)益為首要任務(wù)。而對于化解糾紛具有強大作用的ADR機制，其先進(jìn)理念與制度設(shè)計為我國行政復(fù)議制度功能定位的重塑提供可以參考的范本，結(jié)合現(xiàn)實我國的行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)以實質(zhì)化解糾紛為第一要務(wù)，以多元的手段發(fā)揮行政復(fù)議“準(zhǔn)司法性”的功能，使行政復(fù)議制度真正成為化解行政糾紛的主要渠道，在減輕司法壓力的同時，為“和諧行政法律秩序”以及法治社會的建構(gòu)發(fā)揮最大效用。

注 釋：

由這月刊我想慢慢得發(fā)表幾篇比較有自信的，比較堅實的作品。同時想慢慢地吐露一些我的和我們的文藝觀，社會觀?！瑫r南國這集團(tuán)底力底總量與方向也將由這月刊顯示。它在文學(xué)、繪畫、音樂、戲劇、影畫，諸方面的努力都可由這月刊慢慢地看出。[28]1-2

①主要包括以下兩種情形：1.公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的；2.當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。

②即“和諧行政法”，是統(tǒng)一在“和諧”政治理念下，建立在我國公共行政發(fā)展歷史和現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，符合我國社會結(jié)構(gòu)的行政法，是使行政法及行政法學(xué)具有主體意識，具有主體性的理論。和諧行政法新理念，可以完善行政法學(xué)理論體系和研究領(lǐng)域，有助于解決公共行政變革所引發(fā)的新問題，重新認(rèn)識行政權(quán)和公民權(quán)、行政機關(guān)和公民之間的地位和關(guān)系。其核心是讓行政法學(xué)具有自我意識。參見王學(xué)輝：《和諧行政法律秩序的建構(gòu)——基于“5.12地震”展現(xiàn)的行政法治化路徑》，載《行政法學(xué)研究》2008年第4期。

③行政性ADR的建構(gòu)在域外已成趨勢，倚靠行政程序中對行政性ADR介入的時間、方式、救濟(jì)等問題的明確規(guī)定，發(fā)揮其化解行政糾紛的實際效用。但由于我國行政程序相關(guān)規(guī)定的缺失，行政復(fù)議、行政訴訟與信訪等其他救濟(jì)渠道的關(guān)系尚待厘清，因此我國尚未具備建構(gòu)行政性ADR的基礎(chǔ)。

④混合程序即綜合兩種或多種ADR運行模式，以調(diào)解- 仲裁（Med-Arb）和仲裁-調(diào)解（Arb-Med）為代表。

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