段素玲,薛智勝

（天津工業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)院，天津300387）

2004年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出了立法后評估的概念。立法后評估，也被稱為立法實施評價，是指法律法規(guī)實施一段時間以后，由相關(guān)的部門或者專門的評估機構(gòu)，采用多種方式對法律法規(guī)的實施效果進行全面的定性、定量分析，對法律法規(guī)的制度設(shè)計進行評價，并針對法律法規(guī)自身的缺陷加以矯正和修改。由此可見，立法實施評價屬于立法中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，其功能就是使法律法規(guī)趨于完善。同時《全面推進依法行政實施綱要》還明確提出，通過10年左右的努力，基本實現(xiàn)建成法治政府的目標。由此可見，要實現(xiàn)法治政府的目標就離不開法制的建設(shè)與完善，地方立法的立法質(zhì)量直接關(guān)系得到社會主義法制建設(shè)的完善與發(fā)展，而地方行政立法實施評價制度就是檢驗和提高地方立法質(zhì)量的重要手段，不可或缺。

自2006年以來，河北、安徽、濟南、長沙等省市相繼啟動了地方政府規(guī)章的立法實施評價活動，但由于行政立法實施評價還屬于一個新生事物，相關(guān)的配套的制度與措施還處于相對“空白”階段，因此各地的立法實施評價仍處于積極探索階段。

2007年第十屆全國人大常委會第31次會議修訂通過了《中華人民共和國科技進步法》，將新時期國家科技發(fā)展的目標、方針、戰(zhàn)略上升為法律。落實科學(xué)發(fā)展觀，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等都離不開科學(xué)技術(shù)的進步。因此完善科技法律體系，成為社會經(jīng)濟發(fā)展中最具有實踐意義的戰(zhàn)略任務(wù)?；趯嵤﹪摇犊萍歼M步法》、建設(shè)創(chuàng)新型城市和地方科技法制建設(shè)的迫切需要，天津市第十五屆人大常委會第29次會議于2011年12月29日通過了《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》。

一、地方科技立法實施評價的總體目標與原則

（一）地方科技立法實施評價的總體目標

科技法是調(diào)整科技社會關(guān)系的法律規(guī)范，它反映的是社會某一特定時期的科技社會關(guān)系對法律的要求。從宏觀上講，科技法律法規(guī)的最總目標是促進科技進步、防止科技誤用和懲治科技濫用[1]。

地方科技立法是否準確、及時反映了科技社會關(guān)系對法律的要求，就是地方科技法律法規(guī)實施評價的最高宗旨。具體而言，我國地方科技法律法規(guī)實施效果的總體評價標準：是否有利于科技進步、科技體制改革的推進和科技創(chuàng)新體系的構(gòu)建與運行；是否有利于科技與經(jīng)濟、社會、自然協(xié)調(diào)發(fā)展和科技在經(jīng)濟競爭中效能的提高；是否有利于維護科技活動主體的合法權(quán)益、各主體間的利益平衡、保障國家科技調(diào)控與管理權(quán)力的正當(dāng)行使[2]。

（二）地方科技立法實施評價的原則

1.客觀性。本著實事求是是地方立法實施評估所依據(jù)的宗旨，故客觀性原則是立法后評價的首要原則。首先，地方科技立法實施評價的標準中應(yīng)當(dāng)遵循客觀性原則，即所制定的評價標準能夠符合法律法規(guī)發(fā)展的客觀實際，不能好高騖遠，不切實際。其次，評估中所依據(jù)的數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)真實有效，不能隨意臆造，否則地方科技立法實施評價就失去了意義。最后，得出的評估結(jié)論應(yīng)當(dāng)客觀。

2.科學(xué)性[3]。評價內(nèi)容、評價標準的設(shè)計應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理、實事求是，避免顧此失彼。評價標準是地方科技立法實施評價制度中的核心要素，決定著實施評價的優(yōu)劣成敗，沒有科學(xué)性的評價標準，地方科技立法實施評價就會因流于形式而失去了應(yīng)有的意義。評價標準科學(xué)合理關(guān)乎能否正確反映立法的效果和效益，引導(dǎo)立法工作的良性發(fā)展，否則就會誤導(dǎo)對制度與規(guī)范的選擇。

3.公開透明性。公開透明性包括評價程序公開與評價結(jié)果的公開。立法也要接受社會監(jiān)督，這是保障立法公正的必要條件。首先，評價程序的公開透明，這也是客觀性的體現(xiàn)。允許社會各界參與到實施評價中來，征求他們的意見并對此認真加以總結(jié)，使立法形成與社會的一種良性互動，目的是不斷地修正實施評價程序，使之更加科學(xué)合理。其次，評價結(jié)果的公開透明，即將實施評級結(jié)果置于全社會的廣泛監(jiān)督之下，允許有來自社會各方面的不同聲音，因為地方立法實施評價結(jié)果直接關(guān)系到地方立法的修改與完善，故堅持公開透明的原則是促進地方科技立法良性發(fā)展的需要。

4.實效性。實效性是指法律法規(guī)實施后的法律效益和社會效益的實現(xiàn)程度。首先，法律效益的實現(xiàn)程度，即地方科技立法與社會科技法律關(guān)系相適應(yīng)的程度，如果評價標準能夠滿足社會科技法律關(guān)系發(fā)展的需要，并真正起到了保護與促進的作用，那么地方科技立法實施評價中的法律效益就得到了實現(xiàn)。其次，社會效益的實現(xiàn)程度，包括地方科技法律法規(guī)實施后所取得的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展以及人們對地方科技法律法規(guī)的認可、遵守程度。如果地方科技法律法規(guī)不能滿足這些要求，那么地方科技立法就失敗了。

5.特色性。按照我國憲法和立法法的規(guī)定，地方立法必須遵循上位法，不得與上位法相抵觸，地方科技立法在遵循國家憲法以及上位法的基礎(chǔ)上，還必須以地方科技立法實施評價的總體目標為核心，結(jié)合各地方的科技發(fā)展戰(zhàn)略、工作重心、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及地方科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新、應(yīng)用、轉(zhuǎn)化等，以凸顯地方科技立法的地方特色。

二、地方科技立法實施評價的標準

地方科技立法實施評價標準在評價制度中起著十分重要的作用，它決定著實施評價的優(yōu)劣成敗，是地方科技立法實施評價制度中的核心要素。但是我國關(guān)于地方科技立法實施評價標準并未形成統(tǒng)一的標準，因此在借鑒其他行政法律法規(guī)實施評價的基礎(chǔ)上，并充分結(jié)合地方科技立法的重要性與特色性，地方科技立法實施評價標準大致概括為以下幾個方面。

1.合法性標準。合法性審查與評價標準是《憲法》、《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《行政規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)賦予行政立法實施評價機關(guān)進行立法實施評價的重要職責(zé)之一。在行政法律法規(guī)的制定過程中雖然有一系列的立法監(jiān)控措施，如批準、備案、撤銷、修改等對其合法性進行監(jiān)督，但是隨著客觀情況的變化特別是在其適用中會出現(xiàn)許多預(yù)想不到的新情況及相應(yīng)的上位法的立、改、廢，這會使其合法性遭受新的質(zhì)疑。而通過立法后評價的合法性審查與評價就可以彌補其事后合法性監(jiān)督的不足[4]。

合法性標準是立法實施評價中要遵循的首要標準，也是法制統(tǒng)一原則對法律法規(guī)的基本要求，該標準主要評價地方科技立法的立法權(quán)限以及立法中制度設(shè)計是否符合法治原則的要求等。

2.合理性標準。合理性原則是行政法治的基本原則，這是由行政權(quán)力的屬性所決定的，因而合理性標準也是對行政立法活動進行立法實施評價的基本標準。合理性標準是衡量地方科技立法的目的是否科學(xué)、合理以及在其實施過程中是否達到了立法本身的目的?？茖W(xué)、正確的合理性標準可以彌補合法性標準的不足。立法實施評價的合理性標準應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為：要求地方科技立法要符合公平、體現(xiàn)社會正義與理性、設(shè)定的自由裁量權(quán)的幅度與范圍符合比例原則等。

3.可操作性標準。法律法規(guī)的可操作性標準是指法律關(guān)系中的主體清晰、內(nèi)容確定、目標直接和責(zé)任明確等。就地方科技立法而言，其實施評價的可操作性標準具體包括以下內(nèi)容，首先，地方科技立法是否與當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，超前與落后均不能客觀地反映其地方科技立法的科學(xué)性，當(dāng)然也會使地方科技立法的可操作性大打折扣。其次，地方科技立法在社會上實施一段時間后是否達到了立法之初所預(yù)料的效果，是否將地方科技立法中所確定的科技法律關(guān)系落到了實處，科技法律關(guān)系中設(shè)定的權(quán)利義務(wù)是否積極、公平等。

4.效益性標準。法律的效益是指法律法規(guī)實施后實現(xiàn)其預(yù)期目標的程度。法律本身也是一種資源，地方科技立法也不例外，也需要對權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、法律信息、法律程序等予以最佳配置，在最佳配置的時候必須堅持效率優(yōu)先，這樣才能促使法律法規(guī)的效益最大化。當(dāng)今世界各國一般也都將效益性標準作為對國家立法行為和執(zhí)法行為進行評價的重要指標。那么我國的地方科技立法的實施評價自然也比例外。所以地方科技立法實施評價中的效益性標準也就成了一項不可或缺的重要標準。

效益性評價標準主要包括以下內(nèi)容，首先是經(jīng)濟效益，即地方科技立法實施后在促進社會經(jīng)濟發(fā)展方面所取得效果，其次社會效益，地方科技立法在社會上實施后，人們對其的認可與遵守程度，以及地方科技立法對人們思想認識、價值觀念的積極影響。最后是環(huán)境效益，主要考核地方科技立法對社會環(huán)境資源的有效利用以及對再生環(huán)境資源的保護性利用的問題，如果地方科技立法的實施是以破壞、犧牲環(huán)境資源為代價的，這將是對地方科技立法的徹底性否定，同時也使地方科技立法悖離了它的初衷。

5.立法技術(shù)性標準。立法技術(shù)性標準是指地方科技立法技術(shù)是否規(guī)范，邏輯結(jié)構(gòu)是否嚴密，語言表述是否準確，是否影響到法律法規(guī)的正確、有效實施等。

6.協(xié)調(diào)性標準。該實施評價標準主要是評價地方科技立法與同位階的法律、法規(guī)、規(guī)章之間是否存在沖突；與配套的規(guī)范性文件以及國家政策之間存在沖突；以及地方科技立法規(guī)定的配套制度之間是否完備、相互銜接等。

三、《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》立法實施評價指標體系的構(gòu)建

（一）指導(dǎo)思想

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，依靠科學(xué)技術(shù)促進經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展已經(jīng)成為了各行各業(yè)的共同事業(yè)?！短旖蚴锌茖W(xué)技術(shù)進步促進條例》肩負著作為天津市實施科教興市和發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的重要依據(jù)與法律保障的作用?！短旖蚴锌茖W(xué)技術(shù)進步促進條例》開宗明義，點明了制定本法的目的是“為了促進科學(xué)技術(shù)進步，構(gòu)筑自主創(chuàng)新高地，建設(shè)創(chuàng)新型城市，推動科學(xué)技術(shù)為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)”，該法第2條又明確規(guī)定：本市科學(xué)技術(shù)工作，應(yīng)當(dāng)貫徹落實“自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來”的指導(dǎo)方針，實現(xiàn)科學(xué)技術(shù)的跨越式發(fā)展，支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。這完全符合地方科技立法實施評價的總體目標，因此將其作為構(gòu)建《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》實施評價指標體系的指導(dǎo)思想。

（二）《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》實施評價指標體系的構(gòu)建

1.采納地方科技立法實施評價標準。如前所述，合法性標準、合理性標準、協(xié)調(diào)性標準、立法技術(shù)性標準、可操作性標準及效益性標準等是地方科技立法實施評價的必備標準，是評價地方科技立法質(zhì)量的重要標準，其關(guān)系到實施評價的優(yōu)劣成敗。因此，在構(gòu)建天津市地方科技立法實施評價指標體系時也應(yīng)當(dāng)積極采納并借鑒這些標準。

但是我們必須看到這些評價標準的局限性。首先，這些評價標準僅僅具有的普適性，即這些標準可以用來對任何一部地方性立法進行實施評價，無法體現(xiàn)出或衡量出某一地方科技立法的質(zhì)量高低與優(yōu)劣。其次，在這些評價標準中，與地方科技立法實施效果密切聯(lián)系的評價標準并不多。因此這些實施評價標準僅僅構(gòu)成天津市地方科技立法后實施評價標準的一部分而已。

2.特殊性標準的落實。立法實施評價的特殊性標準也被稱為個性標準，是某一部門法律法規(guī)實施績效的衡量尺度[5]。立法實施評價的特殊標準是由該法律法規(guī)的具體目標、任務(wù)所決定的。因此對于一項具體的法律法規(guī)而言，因其立法目的的不同、總體評價目標的不同，使得對其立法實施評價的衡量標準也就不一樣。目前很多國家在設(shè)定立法實施評價標準時都將維持社會公平的功能作為一項指標。因此地方科技立法實施評價的特殊性標準是對其進行實施評價的標準中不能或缺的。

該特殊性標準包括效能標準與公平標準。效能標準主要用于衡量立法資源投入后取得的成果，即地方科技立法實施后所取得的社會效益，包括對社會秩序、人們行為與觀念的影響以及執(zhí)行效果的充分性。公平標準即地方科技立法實施后所導(dǎo)致的與該法律法規(guī)有關(guān)的社會資源、利益及成本公平分配的程度。只有當(dāng)法律法規(guī)既實現(xiàn)了整體的社會利益又實現(xiàn)了公平，才能真正地被長期貫徹執(zhí)行下去。

因此，在《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》實施評價指標體系的構(gòu)建中，將科技進步、創(chuàng)新的效益性標準作為了一級指標，涵蓋了經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、社會效益及可持續(xù)發(fā)展等4個二級評價指標和19個三級評價指標。

3.凸顯地方特色性。天津市地方科技立法在遵循國家憲法以及上位法的基礎(chǔ)上，還必須以天津市地方科技立法實施評價的總體目標為核心，結(jié)合天津市的科技發(fā)展戰(zhàn)略、工作重心、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新、應(yīng)用、轉(zhuǎn)化等，凸顯天津市地方科技立法的地方特色。因此在評價指標的構(gòu)建時，圍繞科技進步、創(chuàng)新的管理、保護、服務(wù)、運用及效益等6個一級指標設(shè)立了17個二級評價指標與59個三級評價指標，并突出天津市地方科技立法在促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新人才工程、科技信息平臺建設(shè)等科技發(fā)展的地方特色。

（三）《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》實施評價指標體系

1.立法性評價指標。該評價指標包括4個二級評價指標與11個三級評價指標：（1）合法性評價指標，這是地方科技立法實施評價的首要標準，包括是否與上位法相抵觸、是否超越立法權(quán)限與制度設(shè)計是否符合法治原則3個三級評價指標。（2）合理性評價指標，包括是否符合公平、體現(xiàn)社會正義與理性與設(shè)定的自由裁量權(quán)的幅度與范圍是否符合比例原則2個三級評價指標。（3）協(xié)調(diào)性評價指標，包括與同位階的法律規(guī)范之間是否存在沖突、與配套的規(guī)范性文件以及國家政策之間存在沖突及規(guī)定的配套制度之間是否完備、相互銜接共3個三級評價指標。（4）立法技術(shù)性評價指標，包括立法技術(shù)是否規(guī)范、邏輯結(jié)構(gòu)是否嚴密及語言表述是否準確等3個三級評價指標。

2.科技進步、創(chuàng)新的管理評價指標。該評價指標包括4個二級評價指標與10個三級評價指標：（1）組織建設(shè)評價指標，包括市、區(qū)（縣）、企三級科技管理與服務(wù)機構(gòu)建制和三級科技管理與服務(wù)的運行效率等2個三級評價指標。（2）政策法規(guī)體系評價指標，包括法律規(guī)范體系建設(shè)情況和法律規(guī)范體系完善情況等2個三級評價指標。（3）專項工作評價指標，包括科技龍頭企業(yè)科技進步與創(chuàng)新工程、中小企業(yè)科技進步與創(chuàng)新工程及自主知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢企業(yè)推進工程3個三級評價指標。（4）特色管理評價指標，包括法律規(guī)范政策的特色情況、戰(zhàn)略實施舉措的創(chuàng)新情況及科技創(chuàng)新人才工程3個三級評價指標。

3.科技進步、創(chuàng)新與運用評價指標。該評價指標共包括3個二級評價指標16個三級評價指標：（1）科技創(chuàng)新的投入評價指標，包括科技創(chuàng)新投入占G DP的比重、每萬人專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量、工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費占產(chǎn)品銷售收入的比重和工業(yè)企業(yè)科技研發(fā)團隊的經(jīng)費投入等4個三級評價指標。（2）科技創(chuàng)新的產(chǎn)出評價指標，包括每萬人專利申請量、每萬人專利授權(quán)量、每萬人發(fā)明專利申請量、每萬人發(fā)明專利授權(quán)量、企業(yè)專利申請量占全國總量的比重、平均年專利申請增長率、平均年專利申請占主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)所占比例、發(fā)明專利在企業(yè)生產(chǎn)中的有效利用率和授權(quán)發(fā)明專利的維持率等9個三級評價指標。（3）運用成效評價指標，包括科技成果轉(zhuǎn)化激勵機制完善情況、知識產(chǎn)權(quán)實施許可備案情況和知識產(chǎn)權(quán)專利轉(zhuǎn)讓情況等3個三級評價指標。

4.科技進步、創(chuàng)新的保護評價指標。該評價指標中包括2個二級評價指標和5個三級評價指標：（1）行政保護評價指標，包括科技創(chuàng)新行政保護體系的建設(shè)和科技創(chuàng)新保護體系的運行情況共2個三級評價指標。（2）司法保護評價指標，包括科技創(chuàng)新司法保護體系建設(shè)、司法保護案件的結(jié)案率和案件平均結(jié)案周期等3個三級評價指標。

5.科技進步、創(chuàng)新的服務(wù)評價指標。該評價指標中包括3個二級評價指標和8個三級評價指標：（1）信息平臺建設(shè)評價指標，包括政府科技進步與創(chuàng)新信息平臺建設(shè)、企業(yè)科技進步與創(chuàng)新信息平臺建設(shè)與科技進步與創(chuàng)新更新機制等3個三級評價指標。（2）人才工程建設(shè)評價指標，包括科技進步與創(chuàng)新教育培訓(xùn)情況、人才基地建設(shè)情況與人才庫的建設(shè)、管理情況共計3個三級評價指標。（3）服務(wù)機構(gòu)與人員評價指標，包括服務(wù)機構(gòu)從業(yè)人員和服務(wù)體系建設(shè)情況共2個三級評價指標。

6.科技進步、創(chuàng)新的效益評價指標。該評價指標中包括5個二級評價指標20個三級評價指標：（1）經(jīng)濟效益評價指標，包括G DP的增長率、科技對G DP的貢獻率、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占工業(yè)增加值的比重、工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品銷售收入占主營業(yè)收入的比重和年度省級科技計劃項目的專利申請增長率等共5個三級評價指標。（2）社會效益評價指標，包括獲國家科技獎的數(shù)量、年度全國創(chuàng)新能力綜合排名、公眾認知程度、科學(xué)技術(shù)獎和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等5個三級評價指標。（3）環(huán)境效益評價指標，包括環(huán)境工程的改造情況、環(huán)境工程的建設(shè)情況、環(huán)境工程的研發(fā)情況和環(huán)境效益的改善情況等4個評價指標。（4）可持續(xù)發(fā)展評價指標，包括社會資源可持續(xù)性發(fā)展情況、環(huán)境資源可持續(xù)性發(fā)展情況和科技人員服務(wù)企業(yè)、農(nóng)村的長效機制共3個三級評價指標。（5）可操作性評價指標，包括制度與措施的制定是否科學(xué)合理、制度與措施是否超前或落后和制度與措施是否達到了預(yù)期的效果等3個三級評價指標。

上述一級評價指標6個，二級評價指標21個，三級評價指標70個，比較全面涵蓋《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》主要內(nèi)容，可以作為對其實施效果進行評價的指標，同時要對各項指標的權(quán)重進行合理設(shè)計。關(guān)于立法性評價指標其權(quán)重為20，因為該項指標是對《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》立法內(nèi)容的科學(xué)性、合理性與合法性的反映，是界別“惡法”與“良法”的標準，是該條例能夠能否得到貫徹實施的前提基礎(chǔ)，因此其權(quán)重較大。關(guān)于科技進步、創(chuàng)新的效益指標是一項對實施《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》狀況的綜合反映指標，是實施該條例的立法宗旨的具體體現(xiàn)，是該條例實施效果的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)的全面放映，因此，該項指標其權(quán)重也為20。至于科技進步、創(chuàng)新的管理；科技進步、創(chuàng)新與運用；科技進步、創(chuàng)新的保護和科技進步、創(chuàng)新的服務(wù)等4項指標是貫徹實施《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》具體保障措施，是條例得以貫徹和落實的“抓手”，是連接第一項立法性評價與最后一項科技進步、指標創(chuàng)新的效益指標的中介與橋梁，是科技進步、指標創(chuàng)新的效益指標得以實現(xiàn)的保障，因此，上述4項指標的權(quán)重各為15%，6項一級指標的權(quán)重共計100。至于二級和三級指標的權(quán)重可結(jié)合相關(guān)實際，對其相應(yīng)指標的權(quán)重進行相應(yīng)的分解，以求客觀全面的反映該條例實施狀況，為進一步完善《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》提供依據(jù)。

終上所述，以《天津市科學(xué)技術(shù)進步促進條例》的實施評價制度的構(gòu)建為視角，密切結(jié)合地方科技立法的宗旨積極探索地方科技立法實施評價的原則與標準，強調(diào)凸顯的地方科技立法的特色并將其納入實施評價指標體系，這些都是以提高地方科技立法質(zhì)量和完善社會主義法制建設(shè)為最高宗旨，以期加強地方科技立法在社會主義法治建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，也期望能對地方科技立法實施評價制度的完善有所裨益。

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