沃賽朕

（太原鐵路局 企業(yè)管理和法律事務處，山西 太原 030013）

按照鐵道部關于新建合資鐵路委托運輸管理的指導意見，近年開通運營的合資鐵路普遍實行委托鐵路局進行運輸管理的模式。該模式對合資鐵路的建設、經營和發(fā)展起到積極的推動作用，但是其應用仍需要進一步完善，因此有必要從市場機制的角度對委托運輸管理的基本性質進行分析。

1 委托運輸管理的基本特征

合資鐵路委托運輸管理，是由合資鐵路公司作為合資鐵路籌資建設、經營管理和債務償還的項目法人主體，通過與合資鐵路公司與鐵路局簽訂委托運輸管理協(xié)議，將合資鐵路的運輸組織管理、運輸設施管理、運輸移動設備管理、運輸安全管理、運輸收入管理，以及鐵路用地管理等全面委托給鐵路局。合資鐵路委托運輸管理的基本特征如下。

（1）合資鐵路經營主體為合資鐵路公司。合資鐵路公司擁有合資鐵路的基礎設施、移動設備及相關資產，享有運輸收入和其他合法收入，獨立承擔相關民事責任。

（2）運輸管理實施主體為合資鐵路公司委托的鐵路局。合資鐵路的運輸生產與委托鐵路局密切關聯(lián)和銜接，由鐵路局實施委托運輸管理。

（3）合資鐵路公司與鐵路局經濟關系明確，屬于市場行為。雙方通過委托運輸管理協(xié)議，以及相應的委托運輸管理費用協(xié)議、委托運輸管理專項管理細則等，對各自的權利義務予以約定。

（4）鐵路局全面介入合資鐵路運輸生產，進行實質管理。鐵路局對合資鐵路的設施設備、運輸組織、安全生產等進行全方位、實質性管理，合資鐵路公司根據(jù)情況進行程序決策及安排資金投入。

（5）合資鐵路納入全國路網，實行運輸集中統(tǒng)一指揮。合資鐵路的運輸組織由鐵路局編制列車運行圖、列車開行方案和運輸計劃，并進行調度指揮；運輸收入納入鐵路運輸清算系統(tǒng)。

（6）鐵路局負責合資鐵路運輸安全生產確保合資鐵路運輸暢通，承擔安全生產管理的責任。

2 委托運輸管理存在的問題

合資鐵路委托運輸管理的實行，有利于實現(xiàn)合資鐵路公司資產優(yōu)勢與鐵路局管理優(yōu)勢的有機結合，有利于合資鐵路公司在合資鐵路開通的最短時間內投入運輸經營并取得投資回報，有利于貫徹落實運輸生產各項規(guī)章制度并確保安全，也有利于通過集中統(tǒng)一指揮提高運輸設施設備利用率和運輸生產作業(yè)效率。但從市場的角度看，委托運輸管理也存在著不容忽視的問題。

（1）運輸市場主體問題。由于合資鐵路統(tǒng)一納入國家鐵路網，合資鐵路沿線鐵路局在合資鐵路公司持有股份，因而委托運輸管理成為合資鐵路開通運營的普遍選擇，由委托鐵路局對合資鐵路實施運輸管理。因此，委托鐵路局是合資鐵路的運輸管理主體，主導著合資鐵路的運輸經營；而合資鐵路公司在一定程度上只是合資鐵路資產的提供者，沒有形成獨立的運輸市場主體。在這樣的情況下，合資鐵路難以形成可選擇的市場供求關系。

（2）權利與責任問題。鐵路局擁有對合資鐵路運輸生產進行組織的權利，但對運輸生產的績效并沒有明確的責任，合資鐵路公司也無從進行考核。合資鐵路公司負責運輸安全生產的投入，但掌握運輸生產實際情況存在缺口。

（3）市場行為問題。委托鐵路局與合資鐵路公司建立的是市場關系，在很多情況下委托鐵路局需要完成合資鐵路運營相關的許多事項并承擔費用。有關鐵路局與合資鐵路公司簽訂委托運輸管理費用協(xié)議，在現(xiàn)行的地區(qū)交叉補貼、客貨交叉補貼背景下，采用針對國有鐵路運輸企業(yè)所制定的財務清算辦法等規(guī)則，難以證明其適用性。因此，在一定程度上按市場原則難以達成一致。

3 按照市場機制完善委托運輸管理

合資鐵路委托運輸管理屬于企業(yè)間的市場行為，市場行為的問題應通過完善市場機制加以解決。市場機制作為一種通過市場進行資源配置的方式，以市場主體的自主交易、市場行為的經濟理性、市場競爭的風險激勵、市場秩序的公平合理，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化、經濟效益和效率的提高。

3.1 構建委托運輸管理的市場平臺

（1）充分合理發(fā)揮政府職能。按照公平、合理、務實的原則，研究制定合資鐵路有關市場準入、財務清算、運輸管理、項目審批、接軌許可、公益運輸負擔等方面的政策措施，并改變對現(xiàn)行鐵路局規(guī)則的簡單延伸適用，建設在平等自愿、互利合作基礎上委托運輸管理的市場秩序。

（2）準確定位調度指揮的公共職能屬性。在保持路網結構完整、實施運輸集中統(tǒng)一指揮、提高運輸效率的前提下，合理區(qū)分調度指揮在鐵路局內部的生產職能與對不同鐵路運輸企業(yè)的公共職能，規(guī)范鐵路局對區(qū)域調度指揮權的行使，維護合資鐵路公司開行列車應有的通路權。

3.2 建立委托運輸管理的市場供求關系

（1）確立合資鐵路公司的市場主體地位。合資鐵路是國家路網的有機組成，不是國家路網的附屬；合資鐵路公司是獨立的鐵路運輸企業(yè)，不是國鐵的從屬。合資鐵路公司作為市場主體自主開展市場經營、鐵路局按照委托進行運輸管理。持有合資鐵路公司股權的鐵路局應當依法行使股東權利。

（2）尊重合資鐵路公司的自愿選擇。合資鐵路公司可以自愿選擇實行委托運輸管理、自主經營或聯(lián)合運輸?shù)炔煌Ｊ?，形成委托運輸管理的市場供求關系。鐵路局的委托運輸管理應當真正成為有競爭力的合資鐵路運營模式，產生對合資鐵路公司有吸引力的經濟效益，實現(xiàn)該模式的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 規(guī)范委托運輸管理的權利義務

（1）委托運輸管理服務于合資鐵路經營。鐵路局的運輸管理服務于合資鐵路公司的經營目標。在執(zhí)行鐵道部有關標準、管理規(guī)程等的基礎上，圍繞合資鐵路公司經營目標的實現(xiàn)進行運輸管理，改變合資鐵路公司對運輸經營結果的被動接受。鐵路局可以對合資鐵路運輸經營的有關事項提出建議，但需要由合資鐵路公司按程序決策確定。

（2）合資鐵路公司的過程參與?？捎珊腺Y鐵路公司制定或與鐵路局共同確定為完成公司經營目標而采取的主要措施，同時制定對鐵路局執(zhí)行相關措施情況的檢查評價辦法，定期或就重大項目進行委托運輸管理的過程督導。對委托運輸管理中的具體事項，合資鐵路公司對鐵路局提出的方案、意見和建議按照雙方約定及公司程序，進行事前審查論證、事中監(jiān)督檢查、事后績效評價。

（3）完善委托運輸管理費用的項目和標準。分類細化委托運輸管理的具體工作項目，按照以成本及稅金為基礎、合理考慮鐵路局利潤與合資鐵路公司效益的原則，充分發(fā)揮鐵路局與合資鐵路公司的主體性，由雙方協(xié)商確定具體項目的費用標準。

3.4 實行委托運輸管理的風險激勵

委托運輸管理費用的項目和標準一經確定，對雙方均有約束力。特別是雙方協(xié)商確定的定額費用，在協(xié)議期內，不能輕易更改，應承擔一定的市場風險。雙方也可以約定，根據(jù)委托運輸管理的績效，由合資鐵路公司對鐵路局予以適當激勵，形成鐵路局強化運輸管理的動力。

3.5 建立行政行為與市場行為的良好對接

（1）慎用鐵路局行政管理手段。充分考慮委托運輸管理的市場行為性質，盡可能通過雙方企業(yè)間的協(xié)議約定解決具體問題，慎用行政管理手段，避免用強制性規(guī)定代替指導性要求，防止因過于采用行政方式管理而造成不合理的負擔。

（2）鐵路局行政管理與行業(yè)管理職能的區(qū)分。鐵路局依法行使部分行政職能，并按鐵道部規(guī)定行使行業(yè)管理職能，所行使的主體名義、范圍、程序、權利救濟等均應與委托運輸管理的市場行為相區(qū)分，不能混同。