□楊 颋

土地是不可再生資源，當(dāng)前四川城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求不斷擴(kuò)大。如何讓有限的土地資源創(chuàng)造出無(wú)限的價(jià)值？

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，建設(shè)用地需求剛性上升，我省土地資源嚴(yán)重不足的矛盾日益突出。能否破解土地資源瓶頸制約，直接關(guān)系我省經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)。

▍現(xiàn)狀：耕地和建設(shè)用地整體十分緊張

·宜居土地偏少

盡管全省幅員面積高達(dá)48.5萬(wàn)平方公里，但適宜人居的平原和丘陵只有8.81萬(wàn)平方公里，僅為整個(gè)幅員面積的18.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)40.6%的平均水平，加之我省人口眾多，宜居土地偏少，土地資源人均占有量偏低，使耕地和建設(shè)用地整體上十分緊張。

·耕地資源短缺

按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前我省耕地面積僅為8921.1萬(wàn)畝。由于耕地資源短缺，加上工程性缺水，我省糧食存在很大的供需缺口。為滿足釀酒、飼料和制藥等工業(yè)需求，每年要從省外凈調(diào)入數(shù)百億斤糧食。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人均占有耕地僅4.3畝，不僅遠(yuǎn)低于人均15畝的最低規(guī)模經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，也明顯低于人均6.5畝的全國(guó)平均水平。由于規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益。

·地域差異較大

我省地貌類型復(fù)雜多樣，山地、丘陵、平原和高原分別占全省幅員面積的77.1%、12.9%、5.3%和4.7%。林牧地集中分布于盆周山地和西部高山高原，占總土地面積的69.2%。全省85%的耕地分布于東部盆地和低山丘陵區(qū)，70%以上的園地分布于盆地丘陵和西南山地。交通用地、居民點(diǎn)及工礦用地，集中分布在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的平原區(qū)和丘陵區(qū)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源分布的地域差異較大，成都平原的土地供需矛盾最為突出。

·土地粗放利用

一是農(nóng)村居住用地粗放。農(nóng)村居民點(diǎn)用地總量偏大，布局分散，人均居住用地高達(dá)228平方米，相當(dāng)于城鎮(zhèn)人均居住用地20平方米的10倍以上。農(nóng)村人均居住用地高達(dá)85平方米左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家規(guī)定的居住用地標(biāo)準(zhǔn)35平方米。大批進(jìn)城農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間兩棲流動(dòng)，一方面導(dǎo)致農(nóng)村常住人口不斷減少，另一方面又導(dǎo)致農(nóng)村宅基地總面積不減反增，“空心村”造成農(nóng)村居住用地的極大浪費(fèi)。

二是城市建設(shè)用地粗放。全省18個(gè)大中城市，除攀枝花和內(nèi)江外，其余城市建成區(qū)面積都已達(dá)到或超過(guò)城市建設(shè)用地面積。許多地方節(jié)約利用土地觀念不強(qiáng)，在用地規(guī)劃上粗放浪費(fèi)，各地普遍出現(xiàn)新城、新區(qū)快速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)低密度、分散化擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)住宅中別墅和低層建筑的比例偏高，也導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)過(guò)大。按照每平方公里容納1萬(wàn)人的標(biāo)準(zhǔn)，我省18個(gè)大中城市，一半以上主城區(qū)人口密度都明顯偏低。不僅導(dǎo)致土地利用效率低下，也無(wú)法充分發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)。

三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地粗放。一些地方片面追求招商引資進(jìn)度，在招商引資中為爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目落戶本地，競(jìng)相壓低地價(jià)，導(dǎo)致工業(yè)用地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度普遍偏低。一些投資者鉆地方急于招商引資的空子，打著建設(shè)花園工廠的名義廉價(jià)圈占土地。一方面是建設(shè)用地總量出現(xiàn)“寅吃卯糧”，另一方面則是大量土地圈而不建，長(zhǎng)年閑置浪費(fèi)了有限的土地資源。目前，我省產(chǎn)業(yè)園區(qū)每畝土地的投資強(qiáng)度在100萬(wàn)元以下，不到東部沿海地區(qū)平均水平的一半。

▍破解途徑：開(kāi)源節(jié)流，提高土地利用效率

根據(jù)我省土地供需之間存在的主要問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)源與節(jié)流并舉，大力提高土地利用效率。

·挖掘農(nóng)村居住用地潛力

“農(nóng)民變市民”可人均騰出200平方米居住用地，農(nóng)民集中居住可人均騰出50平方米以上的居住用地。要通過(guò)按期退出承包土地、統(tǒng)一城鄉(xiāng)住宅市場(chǎng)和健全社會(huì)保障體系，破除戶籍制度障礙，鼓勵(lì)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙。要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，努力形成人口適度集中居住和節(jié)約用地的新型農(nóng)村社區(qū)。通過(guò)采取上述措施騰出的農(nóng)村居住用地，將成為補(bǔ)充農(nóng)村耕地和城市建設(shè)用地的主要來(lái)源。

·試點(diǎn)耕地異地占補(bǔ)平衡

現(xiàn)行政策之所以不允許耕地異地占補(bǔ)平衡，其主要目的是為了有效保護(hù)耕地。因?yàn)檎加玫母睾屯ㄟ^(guò)土地整理、宅基地復(fù)墾新增的耕地，在土地質(zhì)量及灌溉條件上差異較大。為此，應(yīng)考慮以大幅提高占補(bǔ)平衡比例為前提，開(kāi)展耕地異地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)。即通過(guò)宅基地復(fù)墾和土地整理，在落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和水利設(shè)施建設(shè)資金的前提下，每增加1.5-2畝耕地，允許在異地新增1畝建設(shè)用地，以迅速增加耕地?cái)?shù)量和努力提高耕地質(zhì)量為補(bǔ)償，促進(jìn)土地資源的合理流動(dòng)。

·提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地門(mén)檻

嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率和容積率等約束性指標(biāo)，提倡建造多層標(biāo)準(zhǔn)廠房和多層倉(cāng)庫(kù)，倡導(dǎo)生產(chǎn)建筑向空中發(fā)展。推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)?；Ｕ峡茖W(xué)發(fā)展用地需求，使每宗建設(shè)用地都最大限度地提高投入產(chǎn)出比。加強(qiáng)事前控制和事后調(diào)節(jié)。凡在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不到約束指標(biāo)的，應(yīng)按合同規(guī)定給予嚴(yán)厲處罰直至收回土地使用權(quán)。

·積極發(fā)展節(jié)地性住宅

城市建設(shè)要環(huán)境宜居與資源節(jié)約兼顧，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)立體式土地集約開(kāi)發(fā)模式，鼓勵(lì)支持城市建設(shè)由“攤大餅”轉(zhuǎn)為“搭積木”，合理提高城市建筑容積率，倡導(dǎo)多建高層公寓。在開(kāi)展房產(chǎn)稅試點(diǎn)中，建議按住房占地面積而不是建筑面積確定起征點(diǎn)和稅率，鼓勵(lì)居民購(gòu)買高層住宅。

·開(kāi)展城市上山試點(diǎn)

只要地理位置和地質(zhì)條件許可，就要積極利用丘陵的坡地發(fā)展城市建成區(qū)。通過(guò)減少耕地占用和改善城市景觀創(chuàng)造的價(jià)值，將顯著超過(guò)城市上山增加的建設(shè)費(fèi)用。（作者單位：省經(jīng)濟(jì)信息中心）（責(zé)編：李靜）