□羅 明

土地儲備制度的建立對解決城市中閑置、廢棄、低效土地的利用，防止城市建設(shè)無序向外擴(kuò)張，節(jié)約集約利用土地資源發(fā)揮了重要的作用。對比研究中美土地儲備制度，探索土地儲備發(fā)展規(guī)律，對進(jìn)一步加強(qiáng)土地參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，保障快速城市化所需建設(shè)用地，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

中美土地儲備制度對比

土地儲備目的提高土地效率與增強(qiáng)土地調(diào)控

美國的土地儲備是指對城市閑置、廢棄和低效利用的土地，進(jìn)行收購、整理、儲備，以備未來高效利用的行為。

早在上世紀(jì)60年代初期，美國就建立了現(xiàn)代意義上的土地儲備銀行。當(dāng)時主要是為防止城市建設(shè)的無序向外擴(kuò)張,調(diào)節(jié)土地市場價格，以及實(shí)現(xiàn)大規(guī)模愿景的宏觀調(diào)控。土地儲備銀行作為實(shí)施城市土地利用規(guī)劃的重要工具，有的還被賦予征地的權(quán)力。但這種由土地銀行享有的，以公共利益名義征地，儲備后又出售給私人的征地權(quán)，在美國曾飽受爭議。

近年來，美國很多城市中心區(qū)衰落、工業(yè)與商業(yè)地產(chǎn)不景氣，尤其金融危機(jī)以來，很多不動產(chǎn)因欠稅而廢棄。為振興城市舊城區(qū)，美國很多城市紛紛建立土地儲備銀行，截至2012年，大約有200多個城市建立了土地儲備銀行。土地儲備銀行的目標(biāo)也逐漸變窄，由原來通過儲備土地控制土地市場的供應(yīng)與需求，變成為專注使閑置、廢棄和拖欠稅款土地變成高效利用的土地。如消除由于閑置、廢棄和拖欠稅款對不動產(chǎn)造成的危害，排除重新利用這些不動產(chǎn)的障礙尤其是各種權(quán)利障礙，將不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給新的高效利用者，儲備土地為未來之用等。

我國的土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場，促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)，儲存以備供應(yīng)土地的行為。

我國最早的土地儲備機(jī)構(gòu)為1996年成立的上海市土地發(fā)展中心。2001年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》明確提出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋?，金融部門要依法提供信貸支持。之后，土地儲備機(jī)構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，2003年底，土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)展到1623家。

2007年，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布了《土地儲備管理辦法》。

2012年四部委下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》，對儲備機(jī)構(gòu)實(shí)行名錄管理。目前，全國已有2000多家土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)入名錄。

我國土地儲備的目的主要在于：增強(qiáng)政府調(diào)控土地市場的能力，調(diào)控了土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時序；盤活存量土地，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用；顯化土地資產(chǎn)價值，支持了國有企業(yè)改革；保證規(guī)劃的實(shí)施，促進(jìn)了城市土地利用、布局和功能合理調(diào)整；提高土地價值，增加了政府土地收益；實(shí)行凈地出讓，助推了招拍掛出讓制度，促進(jìn)了土地市場的發(fā)育。

儲備土地范圍城市存量土地與增量土地

美國儲備土地范圍主要是城市存量的閑置土地。以杰納西土地儲備銀行為例，儲備范圍包括：欠稅的不動產(chǎn)；政府或非營利機(jī)構(gòu)需要利用和重新開發(fā)的不動產(chǎn)；不需要大幅整理即可入住的住宅類不動產(chǎn)；符合改善性拆遷標(biāo)準(zhǔn)的舊城區(qū)的不動產(chǎn)；閑置地產(chǎn)；社區(qū)革新和穩(wěn)定發(fā)展計劃區(qū)域的不動產(chǎn)；土地集中開發(fā)計劃區(qū)域內(nèi)不動產(chǎn)；通過在開放的市場上購買或租賃獲得土地。

根據(jù)《土地儲備管理辦法》，我國土地儲備包括：無償收回的土地。市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權(quán)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后，納入土地儲備。舊城改造用地。因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)。對政府有償收回的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后，納入土地儲備。收購國有土地。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同，收購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)。完成收購程序后的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。優(yōu)先購買權(quán)的土地。政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。征地。已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。

可見，我國土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)際上主要儲備的是增量土地。

儲備土地的整理與維護(hù)重利用與重前期開發(fā)

美國地方法規(guī)規(guī)定，土地儲備銀行應(yīng)對儲備土地進(jìn)行保護(hù)、列單、分類和整理。如亞特蘭大土地儲備銀行可以經(jīng)營、維護(hù)、保護(hù)、出租、租賃、維修、保險、改變儲備的土地。美國土地儲備銀行通常自己不對儲備土地進(jìn)行整理，而是雇用第三方公司對儲備土地進(jìn)行整治，以達(dá)到可供高效利用狀態(tài)。

美國土地儲備銀行在維護(hù)上還創(chuàng)新了很多模式，如近年來興起的城市農(nóng)業(yè)、城市園藝、領(lǐng)養(yǎng)管護(hù)等方式，提高了儲備土地的利用率。

我國土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織開展對儲備土地的前期開發(fā)，為政府供應(yīng)“凈地”提供有效保障。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通信、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，通過公開招標(biāo)方式選擇工程設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位，不得自己或通過下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程建設(shè)。前期開發(fā)工程施工期間，土地儲備機(jī)構(gòu)要予以監(jiān)督管理，工程完成后，土地儲備機(jī)構(gòu)要組織開展驗(yàn)收，驗(yàn)收工作參照相關(guān)工程驗(yàn)收有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

在儲備土地供應(yīng)前，土地儲備機(jī)構(gòu)可以對納入儲備的土地采取自行管護(hù)、委托管護(hù)、臨時利用等方式進(jìn)行管護(hù)。土地儲備機(jī)構(gòu)，經(jīng)同級人民政府國土資源主管部門、財政部門同意，有權(quán)對儲備土地進(jìn)行臨時利用：可將儲備土地或連同地上建筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。臨時利用儲備土地的期限不得超過二年，且不得轉(zhuǎn)包。臨時使用儲備土地取得的收入，全部繳入同級國庫，納入公共預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。

儲備土地的供應(yīng)土地銀行自主權(quán)與地方政府行政權(quán)

美國對公共土地轉(zhuǎn)移限制較多，尤其城市中心區(qū)內(nèi)因欠稅而閑置廢棄的地產(chǎn)，多數(shù)是沒有需求或流動性差的地產(chǎn)。土地儲備銀行可以消除這些地產(chǎn)上權(quán)利和實(shí)物上的障礙，增加不動產(chǎn)的流動性，成為政府的有力工具。如杰納西土地儲備銀行在土地轉(zhuǎn)讓中被賦予很大的自由裁量權(quán)，可以全權(quán)設(shè)立轉(zhuǎn)讓土地的條款和條件，但所有轉(zhuǎn)讓要按公平的市場價格進(jìn)行。

我國儲備土地供應(yīng)主體是市、縣國土資源管理部門。但市、縣國土資源部門根據(jù)需要，將儲備土地供應(yīng)的前期工作，如出讓文件的準(zhǔn)備、公告等事務(wù)性工作委托儲備機(jī)構(gòu)或土地市場交易機(jī)構(gòu)辦理。儲備土地進(jìn)入實(shí)質(zhì)性供應(yīng)階段，則由市、縣國土資源管理部門依法實(shí)施供應(yīng)土地的職能。儲備土地應(yīng)優(yōu)先用于保障性安居工程及其他公益性事業(yè)。儲備土地供應(yīng)取得的收入首先繳入地方財政部門，后由財政部門將其中用于土地開發(fā)、補(bǔ)償?shù)瘸杀拘再M(fèi)用支付給土地儲備機(jī)構(gòu)。

未來，中國的土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)成為土地儲備的主體。

土地儲備資金來源來源多樣化與銀行貸款

美國目前土地儲備資金主要來源有：社會基金資助。土地儲備的政府機(jī)構(gòu)地位使其很容易拿到基金的資助。政府的專項補(bǔ)助資金。美國聯(lián)邦政府的社區(qū)穩(wěn)定計劃，住宅基金等都是重要來源。土地出售收入。美國土地儲備銀行通?？梢酝ㄟ^各種行政權(quán)力獲取低價土地，如欠稅土地等，使其得到很高的回報。特殊稅的征收。開發(fā)費(fèi)的獲取。在美國如果土地儲備銀行參與社區(qū)房地產(chǎn)項目的開發(fā)，土地儲備銀行可以獲取項目總成本的7%～20%的開發(fā)費(fèi)。租金收入。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不景氣的形勢下，由于房地產(chǎn)融資難，提供穩(wěn)定、高質(zhì)量的房地產(chǎn)對穩(wěn)定房地產(chǎn)市場發(fā)揮了重要作用，也成為土地儲備銀行的重要使命。銀行貸款。

我國土地儲備的資金依據(jù)《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》主要有：財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；土地儲備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款；經(jīng)財政部門批準(zhǔn)可用于土地儲備的其他資金；上述資金產(chǎn)生的利息收入。

目前，我國土地儲備機(jī)構(gòu)資金的60%～80%來自銀行貸款。

對我國土地儲備制度發(fā)展的建議

通過中美兩國土地儲備機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程、背景及收儲程序的比較，筆者提出以下幾項建議：

進(jìn)一步明確土地儲備的目標(biāo)和作用。美國的土地儲備機(jī)構(gòu)早期作為實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃的手段，也被賦予了很多角色。但其幾十年的實(shí)踐證明，角色越多，政策支持越模糊，越容易失敗。儲備機(jī)構(gòu)一定要“有所為，有所不為”，制定“量體裁衣”式的支持政策，才能實(shí)現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)。

專注儲備城市閑置低效用地。

近年來，美國土地儲備銀行縮窄其目標(biāo)，專注于城市閑置、低效利用土地，存量土地儲備占其總量的95%以上，而我國土地儲備機(jī)構(gòu)存量土地不到30%。作為城市土地利用的重要工具，應(yīng)更加專注城市內(nèi)部低效利用的土地，推動土地的節(jié)約集約利用。

嚴(yán)控資金風(fēng)險。美國土地儲備銀行資金主要來源于各級政府機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體的基金支持以及經(jīng)營與出售不動產(chǎn)的收入，而我國土地儲備機(jī)構(gòu)銀行貸款比例較高，風(fēng)險較大。

加強(qiáng)信息與數(shù)據(jù)共享。美國土地儲備銀行對儲備土地潛力進(jìn)行調(diào)查、列單、分類、評估，建立了以宗地為基礎(chǔ)的土地儲備信息系統(tǒng),并及時與政府、社區(qū)、銀行等進(jìn)行共享。我國要加快土地儲備信息系統(tǒng)建設(shè)，盡量實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與信息的共享，以實(shí)現(xiàn)土地儲備的最大效益。