胡大偉

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008）

水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制構(gòu)建研究
——基于合意治理的思考

胡大偉

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院， 浙江 杭州 310008）

研究目的：反思和重構(gòu)中國(guó)水庫(kù)移民征地補(bǔ)償決策機(jī)制。研究方法：基于水庫(kù)移民征地補(bǔ)償問(wèn)題的實(shí)證分析，運(yùn)用規(guī)范分析方法對(duì)水庫(kù)移民征地補(bǔ)償合意困境及協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行深入探究。研究結(jié)果：孕育于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國(guó)水庫(kù)移民征地補(bǔ)償制度呈現(xiàn)出單向度的特征，這種制度設(shè)計(jì)致使水庫(kù)移民征地補(bǔ)償法律關(guān)系雙方缺乏合意的基礎(chǔ)，也成為矛盾和沖突頻發(fā)的誘因。研究結(jié)論：消解水庫(kù)移民征地補(bǔ)償矛盾，應(yīng)根據(jù)協(xié)商性行政興起的理論背景，構(gòu)建以協(xié)商議價(jià)為基礎(chǔ)的水庫(kù)移民征地補(bǔ)償決策機(jī)制。該機(jī)制設(shè)計(jì)的先決程序是“先移民、后工程”，基礎(chǔ)為建立參與和公開(kāi)的正當(dāng)程序規(guī)則，支撐條件為確權(quán)賦能，后續(xù)程序?yàn)闀惩ǖ纳暝V保障。

土地制度；水庫(kù)移民；征地補(bǔ)償；協(xié)商機(jī)制；合意

Key words:land institution; reservoir resettlement; land expropriation compensation; negotiation system; consensus

1 問(wèn)題的提出

相對(duì)于一些發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的水能資源利用程度還較低，對(duì)其進(jìn)行充分的開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)成為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的共識(shí)。水利水電工程的建設(shè)必將產(chǎn)生大量的水庫(kù)移民。雖然隨著國(guó)家實(shí)力的增強(qiáng)，移民法制的健全，水庫(kù)移民征地補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)等都得到了很大的改觀，但水庫(kù)移民與政府間的沖突和矛盾并沒(méi)有隨之而減少。2004年，在瀑布溝水電站建設(shè)中，圍繞征地補(bǔ)償問(wèn)題，曾爆發(fā)了震驚中外的漢源移民事件。該水電站開(kāi)工建設(shè)之初，當(dāng)?shù)鼐用癖惚磉_(dá)了對(duì)征地補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)烈不滿，其中關(guān)鍵的兩點(diǎn)成為日后群體性事件爆發(fā)的觸媒。其一，移民認(rèn)為按照十幾年前制定的依據(jù)給予補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。瀑布溝水電站征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)是《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，而該條例實(shí)施于1991年5月1日，距離2004年瀑布溝水電站開(kāi)工建設(shè)已有13年的時(shí)間。其二，移民認(rèn)為征地補(bǔ)償過(guò)程沒(méi)有充分聽(tīng)取民意，尤其是政府只聽(tīng)水電建設(shè)業(yè)主的一面之辭，把淹沒(méi)的良田認(rèn)定為高山峽谷。在移民通過(guò)各種渠道多次反映自己訴求而無(wú)法得到滿足后，最終升級(jí)為嚴(yán)重的群體性事件。該事件的發(fā)生導(dǎo)致瀑布溝水電站停工1年，在大幅度提高水庫(kù)移民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，水電站才得以復(fù)工。實(shí)際上瀑布溝水電站原來(lái)的移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅高于前期建設(shè)的寶珠寺和同期建設(shè)的紫蘭壩等移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且也高于三峽工程遷移到當(dāng)?shù)氐囊泼裱a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而遺憾地是，水庫(kù)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高，甚至已突破了法定標(biāo)準(zhǔn)之后，仍然有很多原住居民不肯按時(shí)搬遷，而且瀑布溝水電站移民事件進(jìn)一步強(qiáng)化了新老水庫(kù)移民非理性的群體信訪觀念，導(dǎo)致此后越來(lái)越多的水庫(kù)移民通過(guò)制造群體性事件來(lái)達(dá)到提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的目的。該案的發(fā)生折射出當(dāng)前中國(guó)水庫(kù)移民征地補(bǔ)償所面臨的困惑和矛盾，集中反映了政府和移民之間合意治理的困境。正如一位移民官員所言，“我們抱著補(bǔ)償歷史的欠賬和息事寧人的態(tài)度，采取加大后期扶持和提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后，中國(guó)目前的水庫(kù)移民的矛盾和沖突不僅沒(méi)有得到緩解，反倒比以前更普遍，更激烈”[1]。為什么在移民的纏訴下，很多地方政府甚至冒著突破法定“三原標(biāo)準(zhǔn)”的法律風(fēng)險(xiǎn)，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但矛盾依然沒(méi)能得到有效緩解呢？筆者試圖從行政過(guò)程論的視角反思當(dāng)前水庫(kù)移民征地補(bǔ)償決策機(jī)制，探尋紓解當(dāng)前水庫(kù)移民征地補(bǔ)償決策困境的制度路徑。

2 合意為何難以達(dá)成：制度障礙和理念制約

作為征地補(bǔ)償?shù)母鞣?，必然?huì)從自身的利益出發(fā)，天然地追求著自身利益的最大化。如果沒(méi)有“善治”理念的指導(dǎo)，并輔以良好、互動(dòng)的制度保障，移民始終會(huì)認(rèn)為沒(méi)有得到合理補(bǔ)償，而政府無(wú)論給付多少也會(huì)認(rèn)為自己已經(jīng)足夠慷慨。筆者以為，水庫(kù)移民征地補(bǔ)償矛盾涌動(dòng)、群體性事件多發(fā)的關(guān)鍵，不在于因水電建設(shè)而導(dǎo)致的征收行為本身，而在于當(dāng)前單向度的征地補(bǔ)償決策模式，這種單向度的制度及理念阻礙了利益相關(guān)方的充分博弈，最終嚴(yán)重影響了征地補(bǔ)償合意的達(dá)成。缺乏合意基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償過(guò)程及其結(jié)果必然會(huì)引發(fā)質(zhì)疑、爭(zhēng)議和不滿。

2.1 設(shè)計(jì)失衡的制度結(jié)構(gòu)

孕育于新中國(guó)成立初期、脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的水庫(kù)移民征地補(bǔ)償制度雖然經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮，已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。但總體來(lái)說(shuō)，目前由國(guó)家解決的移民補(bǔ)償問(wèn)題的方法帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，從移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成到移民補(bǔ)償資金兌現(xiàn)的全過(guò)程，沒(méi)有完全體現(xiàn)“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”的憲法原則[2]。這種征地補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制使政府與水庫(kù)移民在利益博弈的起點(diǎn)上處于制度化的失衡狀態(tài)。

2.1.1 單向行政化的制度設(shè)計(jì) 水庫(kù)移民是一個(gè)比較棘手的世界性難題，《土地管理法》對(duì)其征地補(bǔ)償做出了授權(quán)性的處理，國(guó)務(wù)院在此授權(quán)下先后制定了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》和《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》。這兩個(gè)條例對(duì)移民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式等做出了比較僵化的處理，此種處理表面上似乎可以起到限制權(quán)力濫用的目的，但實(shí)質(zhì)上卻無(wú)限放大了政府的主導(dǎo)意志，限制了移民參與補(bǔ)償議價(jià)的權(quán)利導(dǎo)致移民對(duì)征地補(bǔ)償決策過(guò)程失去關(guān)注和參與的動(dòng)力。首先，當(dāng)前水庫(kù)移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立有3種模式：一是移民管理機(jī)構(gòu)直接確立模式。《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》第7條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)三峽工程建設(shè)移民依法給予補(bǔ)償。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)移民管理機(jī)構(gòu)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組織測(cè)算、擬訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行?！倍切姓ㄒ?guī)直接確定模式。《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第22條規(guī)定：“大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的十六倍?！比鞘跈?quán)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定模式?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例第22條規(guī)定：“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照工程所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。被征收土地上的零星樹(shù)木、青苗等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照工程所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！逼鋵?shí)在水庫(kù)移民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立過(guò)程中，無(wú)論哪種模式，都在具體的規(guī)則制定和具體規(guī)則中把移民的參與主體地位排斥在外，政府始終是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的單方確立主體，而政府確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則是“原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或恢復(fù)原功能”。這種靜態(tài)化的補(bǔ)償模式，既不考慮土地生產(chǎn)能力的動(dòng)態(tài)發(fā)展性，又不考慮土地用途的發(fā)展變化性，一刀切地將收益價(jià)值的基點(diǎn)確立為“征收前”、“原用途”產(chǎn)值的“固定倍數(shù)”；其另一致命缺陷還在于完全不考慮權(quán)利喪失的補(bǔ)償[3]。其次，受制于有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，傳統(tǒng)水庫(kù)移民征地補(bǔ)償方式常采取一次補(bǔ)償，并強(qiáng)調(diào)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第13條規(guī)定：“對(duì)農(nóng)村移民安置進(jìn)行規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)生態(tài)的原則，合理規(guī)劃農(nóng)村移民安置點(diǎn)；有條件的地方，可以結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行?！边@種傳統(tǒng)簡(jiǎn)單的利益補(bǔ)償方式固然便于操作和管理，但卻忽視了水庫(kù)移民選擇的權(quán)利，難以滿足他們的多元化利益訴求。

2.1.2 缺乏正當(dāng)程序保障的參與規(guī)定設(shè)置 首先，“先征后補(bǔ)”是水庫(kù)移民征地補(bǔ)償程序設(shè)置的典型特征。一方面，這種程序設(shè)置模式導(dǎo)致水庫(kù)移民在征地補(bǔ)償過(guò)程處于先天性的博弈劣勢(shì)，極易淹沒(méi)移民的正當(dāng)參與權(quán)和表達(dá)權(quán)；另一方面，“先征后補(bǔ)”的程序設(shè)置極易引發(fā)水庫(kù)移民補(bǔ)償資金的短缺和縮水，進(jìn)而導(dǎo)致移民無(wú)法及時(shí)獲得全額補(bǔ)償。在中國(guó)，水庫(kù)移民補(bǔ)償費(fèi)被列入工程概算，但由于水電建設(shè)業(yè)主的自利性，加上水庫(kù)移民建設(shè)周期的漫長(zhǎng)性，這種概算往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于水庫(kù)移民補(bǔ)償?shù)恼?dāng)法律訴求。世界銀行的環(huán)境部回顧了192個(gè)由銀行資助的工程，其中包括1986—1993年期間以發(fā)展為導(dǎo)向的被動(dòng)遷移，結(jié)果表明，要遷居總?cè)藬?shù)比做評(píng)估時(shí)的預(yù)計(jì)人數(shù)高出47%，在準(zhǔn)備和評(píng)估時(shí)由買方所提供的數(shù)據(jù)通常低于實(shí)際受影響的人數(shù)[4]。其次，雖然根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償中，水庫(kù)移民被賦予了一定程度上的參與機(jī)會(huì)，但這種參與被限制在狹小的范圍內(nèi)。《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》僅規(guī)定在“必要時(shí)”編制移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃和水庫(kù)移民后期扶持規(guī)劃需經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，何為“必要時(shí)”的解釋權(quán)顯然被補(bǔ)償義務(wù)方掌控而且移民最關(guān)注的征地補(bǔ)償聽(tīng)證并沒(méi)有得到體現(xiàn)。在移民的狹小參與空間范圍內(nèi)，其參與也常被限制在“告知—評(píng)論”之象征性層面，在水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償實(shí)踐中，因?yàn)閰⑴c正當(dāng)保障程序的缺失，導(dǎo)致大量移民產(chǎn)生抱怨情緒。世界銀行認(rèn)為對(duì)非自愿移民來(lái)說(shuō)，其在一開(kāi)始有抵觸情緒是可以預(yù)料到的。參與是疏導(dǎo)、化解抱怨和沖突的有效方式，從實(shí)際效果來(lái)看，有效參與、不參與或參與不足導(dǎo)致兩種截然不同的實(shí)施效果，這在許多項(xiàng)目中得以驗(yàn)證[5]。

2.2 “重工程、輕移民”的征地補(bǔ)償理念

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的水利水電工程建設(shè)往往承載著巨大的政治使命，因此，某種意義上，水庫(kù)移民征地補(bǔ)償常被視為政治問(wèn)題，最直接調(diào)整水庫(kù)移民征地補(bǔ)償?shù)氖歉鞣N各樣政策和地方性知識(shí)，在利益考量過(guò)程中，地方政府和業(yè)主更多想到的是工程建設(shè)之后所帶來(lái)的巨大政治和經(jīng)濟(jì)效益，而常常忽略了移民的生存和發(fā)展權(quán)利。這種“重工程、輕移民”的思維理念，加劇了水庫(kù)移民征地補(bǔ)償模式的政府主導(dǎo)性，使得水庫(kù)移民補(bǔ)償法律關(guān)系的各方權(quán)利義務(wù)均衡狀態(tài)無(wú)法形成，權(quán)利義務(wù)失衡給各方帶來(lái)“超越法律”的遐想空間，也致使他們的自利性得到無(wú)限膨脹，在這種狀態(tài)下最低限度的共識(shí)理解永遠(yuǎn)都只能是“空中樓閣”。雖然，近年來(lái)國(guó)家提出了開(kāi)發(fā)性移民的政策，但由于受傳統(tǒng)征地補(bǔ)償理念的制約，政府并沒(méi)有把移民當(dāng)作平等伙伴，致使開(kāi)發(fā)性移民準(zhǔn)則在兩個(gè)方面變質(zhì)：一來(lái)自地方政府，他們經(jīng)常會(huì)把為移民提供發(fā)展機(jī)會(huì)當(dāng)作“善政”下政府對(duì)民眾的恩賜；二來(lái)自移民，他們則把盡量提高補(bǔ)償、補(bǔ)助等要求當(dāng)作要挾政府的有效手段。兩者沖撞便完全可能引發(fā)移民鬧事[6]。

2.3 單向度征地補(bǔ)償決策模式的合意困境

這種制度上的障礙和理念的制約，導(dǎo)致了水庫(kù)移民征地補(bǔ)償法律關(guān)系的雙方就像兩條平行線一直停留在“自唱自畫”的自我狀態(tài)中，雙方缺乏有效博弈，當(dāng)然也不可能形成共識(shí)。移民常放棄通過(guò)正當(dāng)合法的途徑去尋求自身利益的最大化，轉(zhuǎn)而通過(guò)其他“非道德性”、“灰色化”乃至“非法性”的手段爭(zhēng)取最大利益。這種運(yùn)作模式進(jìn)一步惡化了水庫(kù)移民征地補(bǔ)償法律關(guān)系，使法律關(guān)系雙方分別處于非博弈化的狀態(tài)。

2.3.1 水庫(kù)移民的高依賴性與權(quán)利剝奪感 在中國(guó)，水庫(kù)移民長(zhǎng)期被貼上了“政府政治行為”的標(biāo)簽，為了國(guó)家整體利益，一些公民被迫搬遷。補(bǔ)償多少、如何安置都由政府決定。當(dāng)然，為了消除移民搬遷的被動(dòng)性，現(xiàn)實(shí)中的常有做法是通過(guò)增加優(yōu)惠政策而提高搬遷的吸引力，或者在實(shí)際補(bǔ)償有限的情況下，通過(guò)對(duì)安置前景的宣傳，使移民對(duì)未來(lái)的期望值增高（但后者又可能帶來(lái)更頑固的指靠性）[7]。這種補(bǔ)償安置模式迫使移民放棄通過(guò)正式博弈獲取正當(dāng)補(bǔ)償要求，導(dǎo)致水庫(kù)移民產(chǎn)生權(quán)利剝奪感。同時(shí)，政府單方強(qiáng)勢(shì)性，也削弱了水庫(kù)移民自力更生的意志和能力，使他們對(duì)政府、業(yè)主等產(chǎn)生依賴性。由于政府事實(shí)上具有組織實(shí)施移民搬遷安置的獨(dú)立主體性和壟斷性，所以從“社會(huì)組織”角度來(lái)看，這種移民所具有的“高指靠性”造成了移民貧困化及其他諸多遺留問(wèn)題，已顯示出單由政府組織實(shí)施移民的失靈[8]。

2.3.2 補(bǔ)償義務(wù)方的恩惠意識(shí)和“扶貧”救世理念 水利水電工程建設(shè)大多位于邊遠(yuǎn)農(nóng)村，因此，近現(xiàn)代的水庫(kù)建設(shè)肩負(fù)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、幫助當(dāng)?shù)孛撠氈赂坏恼卫硐??！胺鲐殹币殉蔀樘?hào)召水庫(kù)移民主動(dòng)搬遷的宣傳口號(hào)。這種政治宣傳理念融合政府主導(dǎo)的移民征地補(bǔ)償理念，強(qiáng)化了補(bǔ)償義務(wù)方居高臨下的態(tài)勢(shì)。在補(bǔ)償義務(wù)方看來(lái)，工程建設(shè)本身對(duì)庫(kù)區(qū)發(fā)展已經(jīng)是一種恩惠，至于給予水庫(kù)移民補(bǔ)償?shù)臄?shù)目就具有很強(qiáng)的隨意性了。土地征收的政治行為實(shí)質(zhì)，不是以權(quán)力為本位而是以權(quán)利為本位，權(quán)力只是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的手段或工具而不是目的。如果行政機(jī)構(gòu)壟斷了征收決策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和爭(zhēng)議裁決的話語(yǔ)控制權(quán)，并扮演著征地者、定價(jià)者與裁決者的多重角色，這極易導(dǎo)致公權(quán)特性的過(guò)分強(qiáng)烈與張揚(yáng)，而忽視、輕視或無(wú)視被征收者應(yīng)有的參與、表達(dá)和申訴等憲法規(guī)定的基本權(quán)利[9]。

3 基于合意治理的反思——水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制的提出

在構(gòu)建和諧社會(huì)的21世紀(jì)，這種單向度的水庫(kù)移民征地補(bǔ)償制度及其引發(fā)的合意困境亟待改變。在合意已成為行政行為之正當(dāng)性基礎(chǔ)，協(xié)商民主日漸興盛的法治背景下，應(yīng)當(dāng)摒棄這種單向度的水庫(kù)移民征地補(bǔ)償制度，賦予水庫(kù)移民與政府（業(yè)主）協(xié)商議價(jià)的權(quán)利，通過(guò)完善的溝通、妥協(xié)機(jī)制促進(jìn)水庫(kù)移民征地補(bǔ)償合意的形成。

3.1 水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

3.1.1 水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商的制度生長(zhǎng)空間 現(xiàn)行的水庫(kù)移民制度補(bǔ)償制度雖然整體呈現(xiàn)出單向度的特征，但從有利于權(quán)利保護(hù)的解釋視角，也可以從中找到協(xié)商因子發(fā)展的空間。當(dāng)前的制度在通過(guò)用產(chǎn)值倍數(shù)法，把水庫(kù)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)限定在一個(gè)狹小的空間之時(shí)，也為補(bǔ)償費(fèi)用突破原則規(guī)定預(yù)留了通道?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第22條規(guī)定：“大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的十六倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門報(bào)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)。”《土地管理法第47條第6—7款規(guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。”由此可見(jiàn)，國(guó)家并沒(méi)有把水庫(kù)移民參與補(bǔ)償協(xié)商的途徑堵死，雖然這種意思表達(dá)很模糊，而且欠缺相關(guān)制度保障，但在新的時(shí)代背景下，都不能妨礙其成為水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商制度的生長(zhǎng)點(diǎn)。

3.1.2 水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商生長(zhǎng)的實(shí)踐土壤 雖然由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，現(xiàn)行水庫(kù)移民征地補(bǔ)償制度中的公民參與規(guī)定更具有形式意義，而實(shí)質(zhì)法律效力略顯不足，但隨著征地補(bǔ)償矛盾的不斷升級(jí)，很多地方開(kāi)始探索群眾路線在該領(lǐng)域的深化拓展問(wèn)題。這種地方化的創(chuàng)新實(shí)踐緩解了征地補(bǔ)償矛盾，而且也逐步得到中央政府的認(rèn)可。2011年1月21日頒布實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)現(xiàn)了國(guó)有土地上房屋所有權(quán)人協(xié)商參與征收補(bǔ)償?shù)钠票?，開(kāi)啟了中國(guó)征地補(bǔ)償協(xié)商決策機(jī)制全面構(gòu)建的希望之門。自此，官方和民間關(guān)注的焦點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向集體土地的征收補(bǔ)償，其中協(xié)商制度的構(gòu)建深受青睞?！凹w土地征收和國(guó)有土地征收一個(gè)重要的區(qū)別為，國(guó)有土地是經(jīng)過(guò)國(guó)家壟斷的土地一級(jí)市場(chǎng)通過(guò)招拍掛方式出讓，而集體土地不能進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)直接交易，從而帶來(lái)集體土地沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)的問(wèn)題，那么征收時(shí)如何補(bǔ)償？陳錫文認(rèn)為，公共利益征收補(bǔ)償，完全可以通過(guò)農(nóng)民和政府的協(xié)商、談判形成補(bǔ)償價(jià)格，從而形成一個(gè)‘事實(shí)上’的價(jià)格”[10]。這種官方和民間的互動(dòng)為水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商制度的構(gòu)建提供了先導(dǎo)性的實(shí)踐支撐。

3.2 水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商制度的法理基礎(chǔ)

3.2.1 合法性的自我證成 只有真正自下而上授予的權(quán)力，只有表達(dá)人民意志的權(quán)力，只有以某種得以表達(dá)的基本共識(shí)為基礎(chǔ)的權(quán)力，才是合法的權(quán)力[11]。在法治社會(huì)中，國(guó)家可以基于公共利益的需要，征收公民的土地以及其他財(cái)產(chǎn)，但必須基于正當(dāng)程序并給予“合理補(bǔ)償”。在水庫(kù)移民征收補(bǔ)償中，由于“合理補(bǔ)償”形成機(jī)制的缺陷，常常引發(fā)水庫(kù)移民對(duì)政府征地補(bǔ)償?shù)膶?duì)抗。這種對(duì)抗折射出中國(guó)水庫(kù)移民征收補(bǔ)償形成制度的合法性危機(jī)。在世界民主化潮流不可阻擋的背景下，謀求水庫(kù)移民參與征地補(bǔ)償協(xié)商，將成為化解征地補(bǔ)償合法性危機(jī)的不二選擇。在古典自由主義看來(lái)，協(xié)商是真正合法的程序。在所有程序中，協(xié)商產(chǎn)生的是彼此之間的同意或者大家共同的合意[12]。協(xié)商模式不僅通過(guò)結(jié)果的達(dá)成表現(xiàn)其實(shí)體價(jià)值，同時(shí)通過(guò)程序的控制完成其形式合法性的建構(gòu)和證明。憲法之下，公民們就集體事務(wù)在公共領(lǐng)域之內(nèi)展開(kāi)自由的討論，以形成主體間的共識(shí)，由此形成的共識(shí)體現(xiàn)的是一種實(shí)質(zhì)性的公共利益，其合法性來(lái)自于形成共識(shí)的過(guò)程本身的合法性[13]。

3.2.2 協(xié)商性行政的興起 在傳統(tǒng)警察行政時(shí)期，強(qiáng)制與服從是行政主體與行政相對(duì)人之間法律關(guān)系的基本寫照，也是社會(huì)秩序維系的基本流程?，F(xiàn)代社會(huì)中，這種單純的“強(qiáng)制服從”缺陷日趨明顯，如行政管理成本大幅度提高，行政機(jī)構(gòu)急劇擴(kuò)大，進(jìn)而公民稅賦加重等。一個(gè)比較有效的改善辦法是通過(guò)私法精神的導(dǎo)入，在行政主體和行政相對(duì)人之間展開(kāi)協(xié)商，緩和傳統(tǒng)公法下強(qiáng)制服從之間的張力[14]。協(xié)商、參與理念和實(shí)踐在公共行政管理領(lǐng)域興起，引發(fā)了行政法運(yùn)作模式的嬗變，導(dǎo)致公共行政由“命令行政”向“協(xié)商性行政”的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。與單向度的“命令行政”相對(duì)，“協(xié)商性行政”的核心理念是：在行政過(guò)程中，行政主體和與行政活動(dòng)具有各種利益關(guān)系的其他主體之間，可以通過(guò)信息交流、理性協(xié)商的方式，來(lái)理解彼此的關(guān)注和立場(chǎng)，并在這種相互傾聽(tīng)和交流的基礎(chǔ)上，調(diào)整各自訴求，以尋求共識(shí)和合意[15]。這種轉(zhuǎn)型消解了傳統(tǒng)的政府規(guī)制危機(jī)，提升了行政行為的正當(dāng)性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代行政法的發(fā)展由于受到公法私法化以及主體間性理論等多重因素的影響，相對(duì)方的主體地位得到強(qiáng)調(diào)，行政過(guò)程是否充分展示出主體間的協(xié)商和對(duì)話、行政決定是否經(jīng)過(guò)博弈的過(guò)程并基于合意而作出，通常成為衡量行政行為正當(dāng)性的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果這些條件得到滿足，即使是強(qiáng)制性行政行為也只不過(guò)是以強(qiáng)制的方式確認(rèn)雙方合意的結(jié)果，故而合意是本質(zhì)的，強(qiáng)制則是形式[16]。

4 凝集共識(shí)——水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商制度設(shè)計(jì)

4.1 “先補(bǔ)償、后移民”：水庫(kù)移民參與征地補(bǔ)償協(xié)商的先決程序

法律利益關(guān)系主體力量的相對(duì)均衡是參與協(xié)商機(jī)制建立的重要前提，但在水電工程建設(shè)公益征收中，相比強(qiáng)勢(shì)的政府和業(yè)主，水庫(kù)移民處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位。土地及其他財(cái)產(chǎn)的實(shí)際控制權(quán)是移民爭(zhēng)取補(bǔ)償利益最大化，保證參與協(xié)商意志實(shí)現(xiàn)的最大砝碼。因此，很多國(guó)家為了保證補(bǔ)償利益的真正落實(shí)，在法律上設(shè)置了補(bǔ)償先行程序。第二次世界大戰(zhàn)后，日本為了振興經(jīng)濟(jì)發(fā)展，修建了眾多大壩。由于日本政府、公共團(tuán)體堅(jiān)持補(bǔ)償協(xié)商現(xiàn)行的原則，絕大部分水利水電工程建設(shè)順利進(jìn)行，水庫(kù)移民生活水平得到較大提高。

4.2 健全以參與和公開(kāi)為內(nèi)核的正當(dāng)程序規(guī)則：水庫(kù)移民參與征地補(bǔ)償協(xié)商的基礎(chǔ)

首先，健全聽(tīng)證制度，完善公眾參與機(jī)制。為了營(yíng)造真誠(chéng)的協(xié)商情景，當(dāng)前亟待完善水電建設(shè)征地補(bǔ)償?shù)墓妳⑴c機(jī)制。其一，健全聽(tīng)證制度。當(dāng)前需要從制度上明確，凡對(duì)水庫(kù)移民征地補(bǔ)償利益產(chǎn)生重大影響的決策，必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，其中包括移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃、水庫(kù)移民后期扶持規(guī)劃的編制和征地補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式的確定。其二，建立非政府組織的參與機(jī)制。水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商過(guò)程，其實(shí)也是一個(gè)利益博弈過(guò)程，作為利益博弈的雙方，常會(huì)基于私利而做出情緒化的判斷。非政府組織作為旁觀者，往往能夠相對(duì)客觀的做出評(píng)價(jià)。因此構(gòu)建非政府組織參與機(jī)制不僅能夠能為水庫(kù)移民征地補(bǔ)償協(xié)商起到潤(rùn)滑作用，同時(shí)也能推動(dòng)水電建設(shè)征地補(bǔ)償中的信息公開(kāi)、幫助化解矛盾和糾紛。其三，建立獨(dú)立的專家評(píng)估和外部監(jiān)測(cè)機(jī)制。改變當(dāng)前由政府操控補(bǔ)償評(píng)估的運(yùn)行機(jī)制，考慮到水庫(kù)征地補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)性和專業(yè)性，應(yīng)該建立獨(dú)立的專家補(bǔ)償和外部監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)與水電建設(shè)征地補(bǔ)償法律關(guān)系主體不存在任何利益關(guān)系，僅憑借其專業(yè)技術(shù)參與移民征地補(bǔ)償全過(guò)程。

其次，健全信息公開(kāi)制度，實(shí)現(xiàn)主體“互知”。在水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償中，政府（業(yè)主）和移民之間的協(xié)商合作，依賴于雙方的“互相了解”。在信息和交流方面的不暢通會(huì)導(dǎo)致“負(fù)面參與”，即竭力反對(duì)搬、抵制開(kāi)發(fā)項(xiàng)目[17]。由于政府在水庫(kù)移民征地補(bǔ)償中的主導(dǎo)地位，行政信息公開(kāi)決定著征地補(bǔ)償協(xié)商的發(fā)展方向。調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民反映補(bǔ)償不公的同時(shí)，更多地提到農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中無(wú)法參與、被動(dòng)接受土地被征收、政府給予農(nóng)民補(bǔ)償?shù)男畔⒉煌该?、村干部與群眾的補(bǔ)償不一致等問(wèn)題。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，如果土地征收補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程是公開(kāi)、公平、公正的，可能農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)償金額的多少反而沒(méi)有太多不滿[18]。水庫(kù)移民征地補(bǔ)償?shù)男畔⒐_(kāi)，應(yīng)該貫穿于整個(gè)行動(dòng)過(guò)程，而不能僅停留在征地補(bǔ)償結(jié)果的告知層面。

4.3 確權(quán)賦能：水庫(kù)移民參與征收補(bǔ)償協(xié)商的支撐條件

首先明確移民水電資源開(kāi)發(fā)的主體地位。長(zhǎng)期以來(lái)，法律對(duì)中國(guó)農(nóng)民資源權(quán)屬表達(dá)的模糊性，導(dǎo)致水電建設(shè)中被征遷移民缺乏可以對(duì)抗的力量，也加劇他們對(duì)土地及其他財(cái)產(chǎn)非自愿流轉(zhuǎn)的“非自愿性”。在水電資源開(kāi)發(fā)工程建設(shè)中，當(dāng)?shù)鼐用癫荒芎?jiǎn)單被置于服從的地位，他們雖然是被征遷的對(duì)象，但同時(shí)也是土地、房屋等資源的產(chǎn)權(quán)主體，應(yīng)該獲得水電資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的收益。從制度上明確當(dāng)?shù)鼐用袼娰Y源的開(kāi)發(fā)主體地位，有利于緩解政府與移民的對(duì)抗性，有利于實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償協(xié)商主體的對(duì)等性。其次提升移民參與協(xié)商能力，培育移民利益訴求表達(dá)自治組織。協(xié)商機(jī)制的順利運(yùn)行，不僅需要參與正當(dāng)程序的規(guī)則保障，還受制于水庫(kù)移民的參與能力。水庫(kù)移民往往來(lái)自于相對(duì)閉塞、落后的地區(qū)，文化程度不高，權(quán)利意識(shí)比較薄弱，為了提高他們的參與能力，一方面需要開(kāi)展對(duì)水庫(kù)移民的政策法制培訓(xùn)，提高他們的權(quán)利義務(wù)意識(shí)；另一方面需要積極保障工程建設(shè)地居民成立一個(gè)或數(shù)個(gè)同政府和水電建設(shè)業(yè)主對(duì)話和協(xié)商的利益組織，便于水庫(kù)移民開(kāi)展組織化參與，提高移民參與征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商博弈能力。

4.4 暢通的申訴機(jī)制：水庫(kù)移民參與征地補(bǔ)償協(xié)商的后續(xù)保障

世界銀行的政策要求移民計(jì)劃的設(shè)計(jì)要包括一個(gè)全面的法律框架，且一旦發(fā)生爭(zhēng)議，如土地取得爭(zhēng)議，就必須有可利用的法律程序，包括上訴程序[19]。為了保障協(xié)商結(jié)果的公正性，化解爭(zhēng)議，可以借鑒境外土地裁判制度，建立中立的移民征地補(bǔ)償安置裁決委員會(huì)。該委員會(huì)在中央和省級(jí)兩級(jí)層面設(shè)立，委員會(huì)成員由各種專業(yè)人士組成，由他們通過(guò)評(píng)審?fù)镀钡姆绞綄?duì)征地補(bǔ)償決定的合法性及合理性進(jìn)行全面審查。

5 結(jié)語(yǔ)

為了公共利益，水庫(kù)移民被迫離開(kāi)家園，對(duì)此他們無(wú)法選擇，但他們應(yīng)該有權(quán)對(duì)公正補(bǔ)償做出自己的判斷和選擇。水庫(kù)移民征地補(bǔ)償不應(yīng)是政府單方自我決斷的過(guò)程，水庫(kù)移民不能僅是征地補(bǔ)償結(jié)果的接受客體，也應(yīng)該是參與補(bǔ)償協(xié)商的主體。當(dāng)然，水庫(kù)移民參與征地補(bǔ)償議價(jià)并不是否定政府的主導(dǎo)作用。雖然征收權(quán)是最高統(tǒng)治者不需要所有者同意而實(shí)施的權(quán)力，是政府與生俱來(lái)的權(quán)力，但是，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在產(chǎn)權(quán)至上的歷史潮流中，人們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所遵循的協(xié)商原則、公平原則應(yīng)該成為市場(chǎng)運(yùn)行和政府運(yùn)行共同的原則只不過(guò)在政府干預(yù)的某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，這些原則受到一定的“約束”[20]。

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Establishment of Negotiation System of Land Expropriation Compensationfor Reservoir Resettlement: On the Basis of Consensus Governance

HU Da-wei
（Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China）

The purpose of the paper is to reflect and ameliorate the decision-making mechanism of land expropriation compensation for reservoir resettlement. Methods employed are the combination of empirical and normative analysis. The result indicates that the system of land expropriation compensation for reservoir resettlement, which was formed during the planning-oriented economy era, presents partial dimensional feature. This kind of decision-making mechanism couldn’provide the basis of consensus on land expropriation compensation for reservoir resettlement. Furthermore, it is easily resulted in conflicts. It is concluded that we should establish a new negotiation system of land expropriation compensation for reservoir resettlement in order to solve the contradictions in the context of consultative administration. The prerequisite should follow the so-called principle of resettlement the first and project the second. The basis is the formal procedura rules on the public participation and the information transparency. The supporting condition is to return rights and forma registration. And lastly its implementation should supplemented by a formal channel for complaints and appeals.

F301.1

A

1001-8158（2013）04-0015-07

2012-04-10

2013-03-20

2012年度浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題（12JCSH01Z）。

胡大偉（1979-），男，河南信陽(yáng)人，博士研究生，副教授。主要研究方向?yàn)橥恋匦姓?、征地補(bǔ)償。E-mail: hudw2008@163.com