文│許小年 中歐國(guó)際工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)教授

資源與要素自由流動(dòng)

改革開(kāi)放初期，我們的城鎮(zhèn)化率不到20%，去年官方數(shù)字城鎮(zhèn)化已經(jīng)突破50%，即使扣除進(jìn)城不落戶的農(nóng)民工，城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了35%左右。政府并沒(méi)有為增加這城鎮(zhèn)化率出臺(tái)相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃和配套政策。城鎮(zhèn)化率突破50%的過(guò)程可以說(shuō)是無(wú)心插柳柳成蔭，更多的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，而不是原因。

對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)化的提高，有兩件事是至關(guān)重要的：農(nóng)村改革和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

農(nóng)村改革的意義不僅在于為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)提供低成本的勞動(dòng)力，而且還在于農(nóng)業(yè)剩余的大幅度增加。古往今來(lái)，世界上城市擴(kuò)張的制約因素都是農(nóng)業(yè)剩余，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)出減去維持農(nóng)村人口自身所需后的剩余。我國(guó)明、清時(shí)期的城市規(guī)模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率基本不變的情況下，可供城市人口消費(fèi)的糧食減少，導(dǎo)致城市規(guī)模的萎縮。建國(guó)后實(shí)行至今的戶籍制度，其初衷和在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)也是限制城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，緩解糧食供應(yīng)的壓力。

回顧過(guò)去的歷史，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化貢獻(xiàn)最大的，當(dāng)屬農(nóng)業(yè)改革和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。我們剛開(kāi)始改革開(kāi)放，打破了僵硬的計(jì)劃體制，長(zhǎng)期束縛在故鄉(xiāng)和故土上的寶貴生產(chǎn)要素勞動(dòng)力得以釋放且開(kāi)始自由流動(dòng)，帶來(lái)令人震驚的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的根本原因就在于以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源重新配置。在整個(gè)資源從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、從國(guó)有到民營(yíng)的重新配置過(guò)程中，既沒(méi)有政府規(guī)劃，也沒(méi)有政策扶持和指導(dǎo)。政府做的只是打破計(jì)劃體制，一只“看不見(jiàn)的手”市場(chǎng)無(wú)聲無(wú)息而又有效地組織和協(xié)調(diào)了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，價(jià)格信號(hào)指導(dǎo)了城鄉(xiāng)資源的流動(dòng)與組合。在價(jià)格信號(hào)的指導(dǎo)下，資源必然流向更有效的地方。企業(yè)追求資本回報(bào)最大化，力圖實(shí)現(xiàn)成本最小的投入品組合。這導(dǎo)致投入品的有效利用：追求收入最大化。農(nóng)民一定會(huì)尋找最適合自己的工作，這意味著勞動(dòng)力的有效使用。

自利的企業(yè)和個(gè)人無(wú)意中提高了社會(huì)資源配置的效率，也在無(wú)意中提高了城鎮(zhèn)化的程度?！盁o(wú)心插柳柳成蔭”，迄今為止的城鎮(zhèn)化是誰(shuí)也沒(méi)有、也不可能預(yù)料到的一個(gè)結(jié)果。政府過(guò)去做的和今后應(yīng)該做的是促進(jìn)資源的自由流動(dòng)，至少不要為資源的市場(chǎng)化配置制造障礙。

改革解放了資源和生產(chǎn)要素，資源與要素的自由流動(dòng)導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化水平的提高。隨著企業(yè)與人口集中到城鎮(zhèn)地區(qū)，聚集效應(yīng)越來(lái)越顯著，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的效率進(jìn)一步提高，而產(chǎn)生聚集效應(yīng)的，依然是那只看不見(jiàn)的手。

聚集效應(yīng)下的政府職能

當(dāng)前的“城鎮(zhèn)化熱”只關(guān)注房地產(chǎn)和需求，很少有人談實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和實(shí)現(xiàn)的前提。

城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)別在于聚集程度，人口的聚集首先會(huì)帶來(lái)亞當(dāng)·斯密揭示的社會(huì)分工與協(xié)作效應(yīng)。企業(yè)的總成本中有一部分是固定不變的，例如廠房、設(shè)備、辦公樓等。企業(yè)的產(chǎn)量越大，分?jǐn)偟絾挝划a(chǎn)出上的固定成本就越低，產(chǎn)品的平均成本也就越低。鋼鐵、汽車等資本密集型行業(yè)都有很強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。由于需要眾多的員工，大型企業(yè)不可能建在農(nóng)村，只能設(shè)在人口稠密的城鎮(zhèn)地區(qū)。城鎮(zhèn)因此具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

早在200多年前，亞當(dāng)·斯密就以現(xiàn)實(shí)中的縫針生產(chǎn)為例，說(shuō)明專業(yè)化分工可以大幅度提高生產(chǎn)效率。如果將縫針的生產(chǎn)過(guò)程分解為下料、成型、磨尖、鉆孔、拋光等幾道工序，和一個(gè)工人從事所有的加工相比，每人只負(fù)責(zé)一道工序，可增加產(chǎn)量數(shù)十倍。在長(zhǎng)期的專業(yè)化工作中，技工積累了知識(shí)，不斷改進(jìn)操作技巧，其效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)樣樣都干而無(wú)一精通的多面手。不僅如此，將復(fù)雜的生產(chǎn)過(guò)程分解為簡(jiǎn)單的工序有利于機(jī)器的應(yīng)用。制造能夠完成所有工序的機(jī)器，不僅設(shè)計(jì)難度大，而且成本也會(huì)很高，在單個(gè)操作工序上實(shí)現(xiàn)機(jī)械化就容易得多。如同企業(yè)內(nèi)部的分工，社會(huì)上企業(yè)之間的分工也可帶來(lái)效率的提高。

不言而喻，企業(yè)內(nèi)部分工以工人聚集在工廠為前提，而社會(huì)上的專業(yè)化分工則需要工廠在某一地區(qū)內(nèi)的聚集。人口的聚集還會(huì)帶來(lái)交易成本降低。人口和企業(yè)的聚集縮短了企業(yè)和消費(fèi)者之間、企業(yè)和企業(yè)之間的距離，降低了交通運(yùn)輸成本。人多了聚在一起，為思想的碰撞創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，在相互啟發(fā)和激發(fā)中產(chǎn)生新想法、新主意，產(chǎn)生創(chuàng)新的最初火花。創(chuàng)新的三要素為思想、研發(fā)和融資，分別對(duì)應(yīng)高校、企業(yè)和投資基金。這三個(gè)創(chuàng)新的主體也聚集在城市。三者之間的密切交流與頻繁互動(dòng)是創(chuàng)新成功的必要條件，城市因此成為了創(chuàng)新的基地和創(chuàng)新企業(yè)的搖籃。

我們?cè)俅螐?qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)聚集效應(yīng)的主體是企業(yè)和城鄉(xiāng)居民，而不是政府官員，因?yàn)楣賳T沒(méi)有積極性也不可能掌握這么詳盡的信息，他們不知道哪些企業(yè)具有規(guī)模效益，不知道企業(yè)之間應(yīng)該怎樣分工和協(xié)作，不知道哪些企業(yè)需要什么資源才能創(chuàng)新成功；他們也不知道農(nóng)民進(jìn)城后到哪里工作才能安居樂(lè)業(yè)。

需要指出的是，由于需求和技術(shù)的不斷變動(dòng)，今天的資源最優(yōu)組合和最佳聚集效應(yīng)到明天就可能是低效甚至無(wú)效的了。硬要規(guī)劃不可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，結(jié)果只能是空話和廢話。

政府的職責(zé)是：放松管制，減少干預(yù)，促進(jìn)資源的自由流動(dòng)；公正執(zhí)法，保障市場(chǎng)自愿交易的順利進(jìn)行；提供市場(chǎng)供應(yīng)不足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。圍繞這三項(xiàng)職能，我們簡(jiǎn)要討論幾個(gè)和城鎮(zhèn)化相關(guān)的改革問(wèn)題。

若干改革要點(diǎn)

如前所述，人口的聚集會(huì)產(chǎn)生諸多無(wú)形的效應(yīng)，但這還需要通過(guò)市場(chǎng)和資源的自由流動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，于是取消戶籍制度和改革土地制度最為緊迫。讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)。由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過(guò)財(cái)政改革解決，不能以地方財(cái)政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動(dòng)力的流動(dòng)。

在推進(jìn)土地制度改革方面，從確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利入手，允許集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，取消剝奪農(nóng)民的征地環(huán)節(jié)，廢除“18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個(gè)人、集體、法人和政府多方參與的土地一級(jí)市場(chǎng)。這項(xiàng)改革不僅可增加土地供應(yīng)，降低城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)，有助于城鎮(zhèn)職工安家，而且將土地增值的一部分收益從政府轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，使他們有可能在城里租房、買房，進(jìn)入并且真正融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)。

還需做到平衡各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。財(cái)政改革的重點(diǎn)不是中央和地方如何分錢，而是政府和民眾如何分錢，民眾如何監(jiān)督政府花錢。地方財(cái)政日益依賴土地收入，主要原因不是收入減少，而是支出膨脹乃至失控。90年代中期實(shí)行分稅制后，地方政府作為一個(gè)整體，收入并沒(méi)有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。大致而言，預(yù)算內(nèi)收入僅夠養(yǎng)人，投資主要靠賣地收入。若不削減開(kāi)支，強(qiáng)化對(duì)開(kāi)支的監(jiān)督和制衡，再開(kāi)發(fā)多少財(cái)源也不夠用，況且開(kāi)源勢(shì)必增加企業(yè)和民眾負(fù)擔(dān)。

在二次分配上，政府要有實(shí)質(zhì)性的減稅，提高居民收入在國(guó)民收入中的比重，降低政府收入的比重。要弱化政府的經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障功能。取消對(duì)資源自由流動(dòng)的行政性限制。一方面，放松對(duì)銀行和金融市場(chǎng)的管制，金融機(jī)構(gòu)可根據(jù)收益和風(fēng)險(xiǎn)平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府以利息補(bǔ)貼等方式適當(dāng)引導(dǎo)；另一方面，開(kāi)放服務(wù)業(yè)和國(guó)有壟斷行業(yè)，允許資源和生產(chǎn)要素自由流入。

弱化經(jīng)濟(jì)功能，就是要政府放棄它所控制的資源和市場(chǎng)以及因?yàn)榭刂茙?lái)的尋租機(jī)會(huì)，讓民間資金平等和自由地進(jìn)入。通過(guò)廣泛吸收各種民間資金，在政府的主持下，建設(shè)公共設(shè)施，提供公共服務(wù)，例如，低成本醫(yī)院、中小學(xué)校、城市街道和公交以及少量的廉租房。未來(lái)城鎮(zhèn)民眾的居住主要靠市場(chǎng)解決，而無(wú)法將希望寄托在政府大包大攬的保障房上。政府既無(wú)足夠的資金和管理能力，也不可能預(yù)見(jiàn)人口流動(dòng)的方向和聚集地點(diǎn)。

建議取消城市的行政級(jí)別，停止按行政級(jí)別分配公共資源，避免在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中出現(xiàn)超大城市。同時(shí)探索新型的城市治理方式和管理體制，新體制的核心是市民廣泛而積極的參與以及行政管理的公開(kāi)和透明。沒(méi)有民眾的監(jiān)督與制衡，地方財(cái)政預(yù)算難以平衡，官員腐敗和環(huán)境污染等社會(huì)公害就是不治之癥。在新型的城市治理機(jī)制下，政府的職能不再是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以提供公共設(shè)施和社會(huì)服務(wù)為主。

資源在市場(chǎng)上的自由流動(dòng)形成城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)在市場(chǎng)上得到實(shí)現(xiàn)，或許用“城市化”這個(gè)詞能夠比“城鎮(zhèn)化”更好地表達(dá)筆者想要傳遞的信息。城市由“城”和“市”組成，“市”為效率的源泉和增長(zhǎng)的動(dòng)力，“城”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果?！笆小钡闹鹘鞘瞧髽I(yè)和個(gè)人，政府僅僅是“城”的守夜人。只講“城”不講“市”，就抽掉了城鎮(zhèn)化的精髓。依靠沒(méi)有“市”的“城”維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那只是一個(gè)美好卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)的神話。