李 鋒，陳海霞，朱杰堂

(鄭州航空工業(yè)管理學院 經(jīng)貿(mào)學院，河南 鄭州 450015)

區(qū)域經(jīng)濟一體化之根本前提：區(qū)域政府合作

李 鋒，陳海霞，朱杰堂

(鄭州航空工業(yè)管理學院 經(jīng)貿(mào)學院，河南 鄭州 450015)

2012年12月初，國務院正式發(fā)布《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，這是繼國家出臺指導意見后，推進中原經(jīng)濟區(qū)建設的又一重大舉措，中原經(jīng)濟區(qū)建設進入了一個新的歷史階段。區(qū)域政府合作是區(qū)域經(jīng)濟一體化的理性選擇，文章借鑒國內(nèi)外跨域政府合作代表歐盟、溫哥華都會區(qū)、長江三角洲經(jīng)濟圈、長株潭一體化的實踐經(jīng)驗，結(jié)合《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》實施保障要求，指出區(qū)域政府合作是現(xiàn)有體制下實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的根本前提。

區(qū)域一體化；區(qū)域政府合作；中原經(jīng)濟區(qū)；區(qū)域經(jīng)濟

近些年來，經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化日益深入，已成為世界經(jīng)濟發(fā)展的兩大顯著趨勢，且正在加快推動人類文明的前進步伐，深刻改變著人類的生產(chǎn)方式、生活方式、組織形式以及思維模式，加深國家、地區(qū)間的相互依存。全球區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界上一百八十多個國家中，有80%左右的國家參加了不同的區(qū)域經(jīng)濟組織，區(qū)域一體化已成為世界經(jīng)濟格局變化的主要趨勢。國家間的區(qū)域合作代表有北美自由貿(mào)易區(qū)、歐盟[1]、東盟、亞太經(jīng)濟合作組織等。一個國家的發(fā)展也需要區(qū)域協(xié)調(diào)，國家賴以發(fā)展所需的資源具有稀缺性和分布的不均衡性，這決定了國家全面、平衡發(fā)展是不可能的，因此，在主權(quán)國家范圍之內(nèi)，空間上臨近且具有廣泛經(jīng)濟往來的地區(qū)，打破行政界限和市場分割，建立統(tǒng)一的市場，促進生產(chǎn)要素的自由流動，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化是可行和必要的。成功的區(qū)域一體化實踐，如加拿大的溫哥華都會區(qū)[2]，國內(nèi)的長三角[3]、珠三角、環(huán)渤海經(jīng)濟圈以及京津冀都市圈，中原經(jīng)濟區(qū)[4]建設也進入了嶄新的發(fā)展階段。在一省(市)范圍內(nèi)，地方政府不斷尋求合作，城市間的一體化又成為區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的新熱點。如湖南的長株潭一體化[5,6]、新疆的烏昌一體化等。

黨的“十八大”報告[7]提出“繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)先推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是解決制約我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展以調(diào)整結(jié)構(gòu)性問題的重要抓手。國家發(fā)改委發(fā)布的《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》[8]正是國家促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的又一重大規(guī)劃，這是繼國家出臺指導意見后，推進中原經(jīng)濟區(qū)建設的又一重大舉措，體現(xiàn)了中原經(jīng)濟區(qū)在全國改革發(fā)展大局中的重要戰(zhàn)略地位[9]。

區(qū)域政府合作治理是指“若干個地方政府基于共同面臨的公共事務問題和經(jīng)濟發(fā)展難題，依據(jù)一定的協(xié)議章程或合同，將資源在地區(qū)之間重新分配組合，以便獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益的活動。”[10]也即區(qū)域政府以跨區(qū)域公共事務管理和協(xié)作為基礎，以跨區(qū)域功能性項目為手段，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)雙贏或多贏，針對發(fā)展難題開展的持續(xù)合作。本文將分別以國家間區(qū)域合作代表歐盟，國外省際區(qū)域一體化代表溫哥華都會區(qū)，國內(nèi)省際區(qū)域一體化實踐代表長江三角洲經(jīng)濟區(qū)，省內(nèi)經(jīng)濟一體化區(qū)域代表長株潭為例，闡述區(qū)域一體化過程中區(qū)域政府合作的形式以及對經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。結(jié)合《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》的實施保障意見，進而得出區(qū)域政府合作是現(xiàn)有體制下實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的前提條件，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理性選擇。

一、國外典型區(qū)域一體化政府合作案例

1.歐盟區(qū)域政府合作機制

歐盟是一個集政治實體和經(jīng)濟實體于一身、在世界上具有重要影響的區(qū)域一體化組織，有27個會員國(即將迎來第28個會員國克羅地亞)，會員國主要位于歐洲。歐盟的宗旨是“通過建立無內(nèi)部邊界的空間，加強經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和建立最終實行統(tǒng)一貨幣的經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟，促進成員國經(jīng)濟和社會的均衡發(fā)展”，“通過實行共同外交和安全政策，在國際舞臺上弘揚聯(lián)盟的個性”。

2008年，歐盟GDP 14萬億美元，經(jīng)濟總量已經(jīng)超過美國，居世界第一。且隨著歐盟的擴大，新加入國家起飛階段的經(jīng)濟使其擁有更大的市場規(guī)模和容量， 歐盟的經(jīng)濟實力將進一步加強。作為世界上最大的資本輸出、商品與服務出口的國家集團，以及相對寬容的對外技術(shù)交流與發(fā)展合作政策，歐盟對世界其他地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展特別是包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家至關重要。但經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化使得各國經(jīng)濟發(fā)展相互依存，2009年末，發(fā)端于希臘的歐債危機也使得單一的主權(quán)危機逐漸演變?yōu)闅W元區(qū)的債務危機，進而影響歐洲乃至全球的經(jīng)濟增長。

歐盟的主要機構(gòu)有歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院、歐洲理事會等。歐盟理事會是其最高決策機構(gòu)，由成員國國家或政府首腦、執(zhí)委會主席及自己的主席組成。歐盟委員會是歐盟的執(zhí)行部門，政治上獨立，由歐盟成員國各派一名代表，經(jīng)歐洲議會同意后組成，代表并維護歐盟的整體利益；其主要職責是實施歐盟有關條約、法規(guī)以及議會和歐盟理事會作出的決定， 向歐盟理事會和歐洲議會提出立法提案、政策實施報告、行動計劃，處理歐盟日常事務，代表歐盟進行對外聯(lián)系和貿(mào)易等方面的談判等。 歐洲議會擁有立法權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)及歐盟預算的決定權(quán)； 歐洲法院是歐盟的最高法院，其職責在于確保歐盟法律得到認真貫徹和執(zhí)行，條約得到正確解釋和運用，使歐盟一體化納入法制軌道。

歐盟為了保證其區(qū)域政策有效落實，在其重要機構(gòu)及各成員國政府中都設置了專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)， 如歐盟委員會內(nèi)設“區(qū)域政策事務部”， 歐盟理事會內(nèi)設區(qū)域政策委員會，歐洲議會內(nèi)設區(qū)域政策委員會、環(huán)境和公共衛(wèi)生與消費者保護委員會、交通與旅游委員會等， 形成了超國家、跨境，國家、地方等多層次、網(wǎng)絡狀的區(qū)域協(xié)調(diào)體系， 實現(xiàn)了各個層次的權(quán)利平衡和利益協(xié)調(diào)機制的暢通。

2.溫哥華都會區(qū)政府合作機制

溫哥華都會區(qū)是加拿大卑詩省的一個區(qū)域局，包括21個市鎮(zhèn)，一個非建制區(qū)和17個自治的原住民村落。溫哥華都會區(qū)的歷史可追溯到分別成立于1914年和1926年的大溫污水處理局和大溫水務局，它們?yōu)槎紩^(qū)內(nèi)各市鎮(zhèn)的合作奠定了先基。

溫哥華都會區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)——溫哥華都會區(qū)委員會，其前身是大溫區(qū)域局(成立于1967年)。溫哥華都會區(qū)委員會在省的立法框架下工作，主要職能是服務遞送、規(guī)劃和政治領導。在服務遞送方面，它主要提供各自治區(qū)市民普遍需要的服務，如飲用水、污水處理、排水系統(tǒng)、固體垃圾管理、地區(qū)公園、房屋以及危機管理等，這些服務往往需要跨越自治市的行政邊界。在規(guī)劃職能方面，溫哥華都會區(qū)委員會主要承擔區(qū)域發(fā)展、廢棄物管理和空氣質(zhì)量管理三個領域的責任，推動整個溫哥華都會區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。溫哥華都會區(qū)理事會則通過立法制定了一系列共同遵守的法案，完善區(qū)域法制環(huán)境，為區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律保障。

溫哥華都會區(qū)過去三十多年的運作非常成功。溫哥華在各類“最適合居住城市”排名中一直處于前列。在2005年英國《經(jīng)濟學家》評出的“全球最適合生活城市”排行榜中，溫哥華更是榮登榜首。正如張利華[2]所述，溫哥華都會區(qū)的成功，關鍵在于通過具有權(quán)威性和代表性的溫哥華都會區(qū)委員會理事會，實現(xiàn)了區(qū)域整體性與多樣性的統(tǒng)一。都會區(qū)在以其理事會為核心構(gòu)建起來的跨城市的公共服務和管理體系的同時，保持了各個市鎮(zhèn)原有的獨立地位；而以各成員市鎮(zhèn)人口比例為基礎確定理事和投票權(quán)數(shù)量的機制，保證了各市鎮(zhèn)在區(qū)域一體化過程中的平等參與，有助于形成具有普遍約束力的政策和方案。

二、國內(nèi)區(qū)域一體化政府合作典型案例

1.長三角經(jīng)濟區(qū)政府合作機制

長江三角洲北起通揚運河，南抵杭州灣，西至鎮(zhèn)江，東到海邊，包括上海市、江蘇省南部、浙江省北部以及鄰近海域，以滬杭、滬寧高速公路以及多條鐵路為紐帶，形成一個有機的整體。2010年國務院正式批準《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》[11]，明確長三角區(qū)域為“上海市、江蘇省、浙江省”，區(qū)域面積21．07萬平方公里；把長三角建成“亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)中心、具有較強國際競爭力的世界級城市群”作為其發(fā)展的戰(zhàn)略定位。

《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》介紹道“長江三角洲地區(qū)區(qū)位條件優(yōu)越，自然稟賦優(yōu)良，經(jīng)濟基礎雄厚，體制比較完善，城鎮(zhèn)體系完整，科教文化發(fā)達，已成為全國發(fā)展基礎最好、體制環(huán)境最優(yōu)、整體競爭力最強的地區(qū)之一，在中國社會主義現(xiàn)代化建設全局中具有十分重要的戰(zhàn)略地位”。歷經(jīng)新中國成立以來多個歷史階段的發(fā)展，長三角以全國2．1%的陸地面積、11%的人口，創(chuàng)造了全國21．7%的國內(nèi)生產(chǎn)總值、24．5%的財政收入、47．2%的進出口總額，已成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平最高、綜合實力最強、城鎮(zhèn)體系較為完備的區(qū)域。

20世紀90年代以后，長三角一體化的關系協(xié)調(diào)走向地方政府首腦自主協(xié)商的柔性協(xié)調(diào)機制。20世紀90年代先后成立長江三角洲14個城市協(xié)作辦(委)主任聯(lián)席會、長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會。協(xié)調(diào)會每兩年召開一次會議，2006年開始改為每年召開一次會議，且設常務主席和執(zhí)行主席。常務主席由上海市擔任，定期協(xié)調(diào)長三角城市間經(jīng)濟合作的重大事宜；執(zhí)行主席由除上海市外的其他成員市輪流擔任。協(xié)調(diào)會在常務主席方設聯(lián)絡處作為常設辦事機構(gòu)，負責日常工作。各成員市的協(xié)作辦(委)作為協(xié)調(diào)會具體的聯(lián)絡、辦事部門。協(xié)調(diào)會的主要功能是執(zhí)行省市領導確定的方針和協(xié)議，確定推進合作與發(fā)展各領域的具體任務的實施方案，籌劃、組織推進合作的具體工作，協(xié)商、協(xié)調(diào)城市之間的重要問題，必要情況下還可簽署雙邊或多邊協(xié)議。

這種地方政府首腦參加的以協(xié)調(diào)會或座談會為代表的柔性協(xié)商機制，在不改變長三角三省市行政區(qū)劃的條件下，為長三角經(jīng)濟一體化提供了平等溝通的平臺。以此為基礎，長三角地區(qū)相繼在工商、人事、旅游、農(nóng)產(chǎn)品標準、科技創(chuàng)新、固體污染物管理、太湖流域治理、近海環(huán)境綜合治理與生態(tài)修復等領域簽署了一系列合作協(xié)議，組建了包括海洋立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督在內(nèi)的長三角統(tǒng)一的海洋執(zhí)法機構(gòu)[12]，有效地促進了長三角區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.長株潭城市群政府合作機制

長沙、株洲、湘潭位于湘中偏東，三市地緣接近，地理區(qū)位優(yōu)越，自然資源豐富，工農(nóng)業(yè)發(fā)達，是湖南省的經(jīng)濟、政治、科教、文化、商業(yè)、金融的核心區(qū)域，被稱為湖南的“金三角”。

長株潭城市群動議頗早。早在20世紀50年代，曾有專家提出合并三市為“毛澤東城”的構(gòu)想，20世紀80年代初長株潭經(jīng)濟區(qū)由構(gòu)想開始轉(zhuǎn)入理論探索。1997年，湖南省委、省政府作出了推進長株潭經(jīng)濟一體化的戰(zhàn)略決策，成立湖南省長株潭經(jīng)濟一體化辦公室，制定長株潭年度經(jīng)濟一體化工作目標。1998年，成立以省長為組長的長株潭經(jīng)濟一體化協(xié)調(diào)領導小組及辦公室，編制實施“交通同環(huán)、電力同網(wǎng)、金融同城、信息同享、環(huán)境同治”五個網(wǎng)絡規(guī)劃。2005年7月，湖南省政府頒布實施《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》。2006年，湖南省對長株潭城市群擴容，提出“3+5”城市群戰(zhàn)略，以長株潭為中心、一個半小時車程為半徑，包括岳陽、常德、益陽、婁底、衡陽5個省轄市在內(nèi)的城市聚集區(qū)。在“原五同”的基礎上形成“新五同”：交通同網(wǎng)、能源同體、信息同享、生態(tài)同建、環(huán)境同治。

2007年12月14日，國家批準長株潭城市群成為“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)”，一輪新的發(fā)展空間由此打開。2009年，長株潭三市長途區(qū)號統(tǒng)一為0731，成為全國唯一統(tǒng)一區(qū)號的城市群；由省領導掛帥的湖南省長株潭“兩型”協(xié)調(diào)委成立，開始制度的頂層設計；舉行了8市規(guī)劃局長聯(lián)席會議。2010年3月，長株潭城際快速通道——芙蓉大道和紅易大道建成通車，三市實現(xiàn)20分鐘通達。湘江治理及生態(tài)修復初見成效。長株潭區(qū)域一體化建設、經(jīng)濟社會發(fā)展取得顯著成效。

盡管長三角區(qū)域經(jīng)濟、長株潭區(qū)域一體化取得了巨大成就，但由于長三角分屬兩省一市，長株潭分屬三市，這種行政上的隸屬關系，在經(jīng)濟上不可避免受到地方政府行為的影響，再加上區(qū)域內(nèi)各城市目前發(fā)展存在一些不足，導致長三角區(qū)域經(jīng)濟合作還存在地方壁壘、基礎設施建設缺乏整合(港口之爭、機場建設)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問題。這些問題并不是孤立存在的，造成這些問題的原因也是相互交織。在政府層面，各級地方政府首先要明確區(qū)域合作的必要性，在思想上跳出行政區(qū)的框架；其次應有中央政府對該地區(qū)進行系統(tǒng)、可協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；改革現(xiàn)有的地方政府績效評價，破除地方政府保護行為產(chǎn)生的動機；完善區(qū)域內(nèi)法律法規(guī)，通過法律強制手段保證區(qū)域合作有效規(guī)范開展。

三、中原經(jīng)濟區(qū)區(qū)域政府合作

中原經(jīng)濟區(qū)是以全國主體功能區(qū)規(guī)劃明確的重點開發(fā)區(qū)域為基礎、中原城市群為支撐，涵蓋河南全省、延及周邊地區(qū)的經(jīng)濟區(qū)域，地理位置重要，糧食優(yōu)勢突出，市場潛力巨大，文化底蘊深厚。中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃范圍包括河南省全部及山東省、河北省、山西省、安徽省部分地區(qū)，覆蓋30個市和3個縣區(qū)，總?cè)丝?.8億，生產(chǎn)總值超過4.5萬億元人民幣，分別占全國總?cè)丝诘?3%和全國生產(chǎn)總值的9%以上；鐵路營業(yè)里程、高速公路通車里程分別占全國的7%和10%，糧食、畜禽產(chǎn)量分別占全國的18%和15%，在中國改革發(fā)展大局中戰(zhàn)略地位極為重要，是中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點和極具發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域。

《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》提出，中原經(jīng)濟區(qū)必須大膽探索，創(chuàng)新體制機制，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，強化新型城鎮(zhèn)化引領作用、新型工業(yè)化主導作用、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎作用，努力開創(chuàng)“三化”協(xié)調(diào)科學發(fā)展新局面。同時，進一步明確了中原經(jīng)濟區(qū)的五大戰(zhàn)略定位：國家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地、全國“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、全國重要的經(jīng)濟增長板塊、全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點和重要的現(xiàn)代綜合交通樞紐、華夏歷史文明傳承創(chuàng)新區(qū)。

為保障《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》實施，規(guī)劃要求區(qū)域政府加強組織協(xié)調(diào)，建立中原經(jīng)濟區(qū)五省政府高層協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重大問題。建立市長聯(lián)席會議制度，強化在促進區(qū)域合作中的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導和服務功能?！昂幽鲜?、河北省、山西省、安徽省、山東省人民政府要切實加強組織領導，細化實施方案，明確分工，落實責任，完善機制，推動規(guī)劃實施。國務院有關部門要按照職能分工，密切配合，支持中原經(jīng)濟區(qū)加快發(fā)展，在政策實施、項目建設、資金投入、體制創(chuàng)新等方面給予積極指導和支持。”

四、結(jié) 論

歐盟、溫哥華都會區(qū)、長三角經(jīng)濟區(qū)、長株潭城市群的區(qū)域經(jīng)濟一體化實踐，以及《中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》實施保障，充分表明區(qū)域政府合作是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化的前提條件，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理性選擇。為促進中原經(jīng)濟區(qū)建設的快速健康發(fā)展，在國務院《指導意見》的推動下，應借鑒國內(nèi)外的成熟經(jīng)驗，加強五省區(qū)域政府間的組織協(xié)調(diào)，盡快建立中原經(jīng)濟區(qū)建設協(xié)調(diào)委員會、協(xié)調(diào)管理機構(gòu)和日常工作機構(gòu)；逐步建立完善的區(qū)域合作規(guī)則，構(gòu)建地方政府自愿遵守的激勵和約束機制(區(qū)域利益分享和補償機制)；構(gòu)建科學的地方政府官員績效評價體系。

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責任編校：田 旭，馬軍英

2013-05-02

河南省哲學社會科學規(guī)劃項目(2012BJJ029)；河南省教育廳重點研究項目(13A790393)

作者簡介：李 鋒，男，河南鄭州人，博士，研究方向為統(tǒng)計學。

F127

A

1007-9734(2013)03-0049-04