● 許 勤

近年來(lái)，深圳進(jìn)一步深化行政管理體制改革，以“放權(quán)、簡(jiǎn)政、服務(wù)”為重點(diǎn)，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。通過(guò)轉(zhuǎn)移、減少、加強(qiáng)、優(yōu)化多項(xiàng)措施，積極探索推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效路徑和方法，促使政府逐步由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變、由微觀管理為主向宏觀管理為主轉(zhuǎn)變，由直接管理為主向間接管理為主轉(zhuǎn)變，為建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、有限政府和法治政府創(chuàng)造了良好的條件。

一、大力轉(zhuǎn)移政府職能，準(zhǔn)確把握職能定位

一是堅(jiān)持政企分開，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。在全國(guó)率先撤銷了專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門、推行企業(yè)無(wú)行政主管部門改革，探索國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，逐步將政府包攬的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能歸還給企業(yè)，進(jìn)一步理順了政企關(guān)系，使企業(yè)由過(guò)去的“官本位”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)本位”，政府管理企業(yè)由主要依靠行政手段轉(zhuǎn)向依靠經(jīng)濟(jì)手段，并由直接管理國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)向?qū)θ袠I(yè)的宏觀管理。同時(shí)，按事業(yè)單位的屬性，理順了事企關(guān)系，將市場(chǎng)能提供公共服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位予以撤銷或轉(zhuǎn)制。如2006年，全面開展事業(yè)單位分類改革，進(jìn)一步明確事業(yè)單位功能定位，將原從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的124家事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，并將上述轉(zhuǎn)企單位以及黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬264家企業(yè)一并劃歸國(guó)資委統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)事企分開。目前保留的260余家事業(yè)單位主要從事公益服務(wù)，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，政府及事業(yè)單位都不再直接承辦。

二是堅(jiān)持政事分開，發(fā)揮政府宏觀管理作用。2001年出臺(tái)《關(guān)于改革主管部門對(duì)事業(yè)單位管理方式的意見》，明確主管部門對(duì)事業(yè)單位的管理主要是政策引導(dǎo)、檢查監(jiān)督、管好領(lǐng)導(dǎo)班子（或法人代表）、監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)；合理界定主管部門與事業(yè)單位在業(yè)務(wù)、人員、資產(chǎn)管理上的分工，逐步規(guī)范主管部門對(duì)事業(yè)單位的權(quán)力和管理方式。2007年，進(jìn)一步推行建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，逐步實(shí)現(xiàn)政府對(duì)事業(yè)單位的管理由封閉向開放、直接向間接、單邊向多元、行政向法制的轉(zhuǎn)變。2012年，在公立醫(yī)院領(lǐng)域大力推行管辦分開改革，將“辦醫(yī)院”的職責(zé)交給新設(shè)立的公立醫(yī)院管理中心，由中心代表市政府統(tǒng)一履行公立醫(yī)院舉辦者和出資人職責(zé)，監(jiān)管公立醫(yī)院人、財(cái)、物等運(yùn)行，推進(jìn)公立醫(yī)院管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革創(chuàng)新；衛(wèi)生行政部門不再負(fù)責(zé)舉辦公立醫(yī)院，且其職責(zé)明確為“管醫(yī)院”，重點(diǎn)履行發(fā)展規(guī)劃、資格準(zhǔn)入、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)監(jiān)管等全行業(yè)管理職能。改革充分調(diào)動(dòng)各辦醫(yī)主體的積極性，初步形成多元化辦醫(yī)格局，增加社會(huì)醫(yī)療資源供給，促進(jìn)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)相互合作與有序競(jìng)爭(zhēng)，全面提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，滿足群眾不同層次醫(yī)療服務(wù)需求。

三是堅(jiān)持政社分開，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。2004年，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)民間化、市場(chǎng)化改革，通過(guò)全面實(shí)行“無(wú)行政級(jí)別、無(wú)行政事業(yè)編制、無(wú)行政業(yè)務(wù)主管”改革，切斷行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門的行政隸屬關(guān)系。2008年，大力推進(jìn)社會(huì)組織登記管理體制改革，在全國(guó)率先對(duì)工商經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)福利類、公益慈善類社會(huì)組織進(jìn)行直接登記管理，降低準(zhǔn)入門檻，并在人才培養(yǎng)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資助、辦公場(chǎng)地等方面大力予以扶持。在社會(huì)組織逐步發(fā)展壯大的過(guò)程中，有計(jì)劃地將原由政府承擔(dān)的事務(wù)性、專業(yè)性職責(zé)逐步轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承擔(dān)，尤其是在2009年大部門制改革中，在各部門“三定”規(guī)定中，明確將政府部門承擔(dān)的評(píng)比表彰、統(tǒng)計(jì)考核、宣傳培訓(xùn)、辦展辦會(huì)等80多項(xiàng)事務(wù)性職責(zé)向市場(chǎng)和社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，并出臺(tái)《推進(jìn)政府職能和工作事項(xiàng)轉(zhuǎn)移委托工作實(shí)施方案》等文件，細(xì)化職能轉(zhuǎn)移委托的具體步驟和要求。

二、大幅減少審批事項(xiàng)，增強(qiáng)市場(chǎng)社會(huì)活力

一是堅(jiān)決取消不該審批的事項(xiàng)，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。2009年，直接取消審批事項(xiàng)68項(xiàng)，將審批轉(zhuǎn)為一般服務(wù)的126項(xiàng)（轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管等非審批方式管理的事項(xiàng)），頒布了《深圳市市級(jí)行政審批事項(xiàng)調(diào)整目錄》，向社會(huì)公布行政審批事項(xiàng)的目錄明細(xì)。此外，為解決企業(yè)登記前置審批過(guò)多問(wèn)題，2011年7月發(fā)布了《深圳市企業(yè)登記前置行政審批事項(xiàng)目錄》，保留了69項(xiàng)企業(yè)登記前置審批事項(xiàng)，減幅達(dá)54%。目前，正加快推動(dòng)以備案制為主的企業(yè)投資管理體制改革；積極探索“寬入嚴(yán)管”的企業(yè)登記管理新體系，全面推進(jìn)商事登記制度改革，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化準(zhǔn)入手續(xù)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

二是堅(jiān)持優(yōu)化審批流程，規(guī)范行政審批行為。首先，力推公開透明制度。在政府網(wǎng)站上公開了審批的具體事項(xiàng)名稱、設(shè)立依據(jù)、內(nèi)容、申報(bào)材料、審批程序和辦理時(shí)限，實(shí)行服務(wù)承諾制、首問(wèn)責(zé)任制、限時(shí)辦結(jié)制、一次性告知制和責(zé)任追究制等。其次，大力推行集中受理、辦理。在市、區(qū)兩級(jí)政府分別建立行政服務(wù)大廳，充分利用資源集中的優(yōu)勢(shì)，為市民和企業(yè)集中提供審批服務(wù)，有的部門還實(shí)現(xiàn)了部門內(nèi)行政審批職能的適度集中和有機(jī)整合，并開展預(yù)約、延時(shí)和上門服務(wù)的新舉措。目前，市級(jí)行政服務(wù)大廳共有34個(gè)部門（含中央部門駐深機(jī)構(gòu)）進(jìn)駐，受理審批及服務(wù)事項(xiàng)605項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了“審批職能集中、審批事項(xiàng)集中、審批人員集中”。再次，優(yōu)化審批流程。對(duì)相關(guān)部門的審批環(huán)節(jié)進(jìn)行整合再造，推動(dòng)跨部門協(xié)同辦理的“并聯(lián)式”審批，提高審批效率。

三是堅(jiān)持提高審批效能，強(qiáng)化對(duì)行政審批責(zé)任的監(jiān)督。相繼建成行政審批、重大投資項(xiàng)目審批等11個(gè)電子監(jiān)察系統(tǒng)，利用電子監(jiān)察、視頻監(jiān)控技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)、街道聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察，對(duì)全市行政審批、重大投資項(xiàng)目審批等進(jìn)行實(shí)時(shí)電子監(jiān)督，并將監(jiān)督結(jié)果作為部門績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容。

三、扎實(shí)加強(qiáng)社會(huì)管理，健全完善公共服務(wù)

一是進(jìn)行改革頂層設(shè)計(jì)。出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》，以地方行政法規(guī)的形式，明確了加快保障和改善民生、加快社會(huì)管理創(chuàng)新、加快完善社區(qū)服務(wù)體系、加快培育發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織等“四個(gè)加快”的思路和措施，全面做好加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，將政府職能由過(guò)去注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理并重，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，政府的施政手段也從管理為主向管理服務(wù)并舉、側(cè)重服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。

二是加強(qiáng)社會(huì)管理職能。首先，不斷強(qiáng)化食品安全監(jiān)管職能。2009年，整合工商、質(zhì)監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等部門，組建市場(chǎng)監(jiān)管局，將食品生產(chǎn)、流通、餐飲三個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能劃入。2011年底，又將原農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)的食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管職責(zé)劃入市場(chǎng)監(jiān)管局。2012年上半年，將市食品安全委員會(huì)辦公室有關(guān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、信息發(fā)布、事故調(diào)查處置等職責(zé)劃入市場(chǎng)監(jiān)管局。同時(shí)，在市場(chǎng)監(jiān)管局內(nèi)設(shè)“深圳市食品安全監(jiān)督管理局”，為全國(guó)首家專司食品安全監(jiān)管工作的管理機(jī)構(gòu)。其次，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理職能，建立“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口和出租屋對(duì)應(yīng)的動(dòng)態(tài)服務(wù)管理。再次，加強(qiáng)行政執(zhí)法職能，推行城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革，全面實(shí)行街道綜合行政執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心下移，明確執(zhí)法范圍、嚴(yán)格執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為、完善監(jiān)督制度，引入社會(huì)力量參與協(xié)助執(zhí)法工作。第四，加強(qiáng)社會(huì)治安防控職能，大力開展動(dòng)態(tài)巡邏勤務(wù)工作，將主要警力布置在路面，促使公安機(jī)關(guān)的職能重點(diǎn)從“重打擊，輕服務(wù)管理”向“防范、打擊、管理、服務(wù)并重”轉(zhuǎn)變。第五，強(qiáng)化應(yīng)急處突職能，探索應(yīng)急指揮、防震減災(zāi)和國(guó)防動(dòng)員職能的融合，組建應(yīng)急管理辦公室（民防辦），完善四級(jí)應(yīng)急指揮體系，提高政府處理突發(fā)應(yīng)急事件的能力。第六，注重源頭治理，試點(diǎn)開展融“服務(wù)、管理、防控”為一體的“織網(wǎng)工程”，按照一定標(biāo)準(zhǔn)將每個(gè)街道細(xì)分為多個(gè)工作網(wǎng)格，整合管理服務(wù)力量，構(gòu)建管理到末端、責(zé)任到個(gè)人、聯(lián)動(dòng)到網(wǎng)格的基層管理模式；健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解聯(lián)動(dòng)的“大調(diào)解”工作機(jī)制，從源頭上有效化解矛盾，在基層處理好糾紛。

三是更加注重公共服務(wù)職能。首先，加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)。完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系，公共就業(yè)服務(wù)模式向標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化方向發(fā)展，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.2%的較低水平，新增勞動(dòng)力、失業(yè)人員、就業(yè)困難人員就業(yè)率均達(dá)85%以上，“零就業(yè)家庭”實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)歸零，就業(yè)困難人員、高校畢業(yè)生、外來(lái)勞務(wù)工等各類人員享受政策性就業(yè)補(bǔ)貼超過(guò)200萬(wàn)人次，全市就業(yè)專項(xiàng)資金支出超過(guò)9億元。其次，重點(diǎn)加強(qiáng)非深圳戶籍人員服務(wù)。探索推行“居住證+社?！钡膽艏贫雀母?，積分入戶擴(kuò)大到所有外來(lái)務(wù)工人員，大學(xué)畢業(yè)生和在職人才均可以個(gè)人身份直接申辦戶口調(diào)入。探索建立農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)民工只要每月繳納4元（單位繳納8元），即可享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)，基本實(shí)現(xiàn)“全民醫(yī)?！薄７€(wěn)步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，2012年度調(diào)整為1500元/月，全國(guó)居首。公共交通、公共文化體育設(shè)施使用、免費(fèi)殯葬基本服務(wù)等36個(gè)方面做到了“同城人、同待遇”，戶籍與非戶籍人口均可同等享受。再則，完善基層醫(yī)療服務(wù)體系，建成611家社區(qū)健康服務(wù)中心，年就診量達(dá)3230萬(wàn)人次，社區(qū)首診率提高到38%。同時(shí)，探索推進(jìn)取消公立醫(yī)院藥品加成和醫(yī)療服務(wù)支付制度改革，促進(jìn)醫(yī)院不斷提升醫(yī)療質(zhì)量、提升優(yōu)質(zhì)服務(wù)和醫(yī)療技術(shù)水平，減輕群眾醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)。第四，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體、特殊群體的服務(wù)。完善社會(huì)救助、最低生活保障、養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)機(jī)制，積極培育發(fā)展各類慈善組織，全面推進(jìn)社會(huì)工作，社工服務(wù)涵蓋社區(qū)服務(wù)、禁毒、教育、衛(wèi)生、婦兒、青少年、殘障康復(fù)等十多個(gè)服務(wù)領(lǐng)域，提升普惠型社會(huì)福利水平。第五，基本建成全覆蓋的公共文化服務(wù)體系，公益文化場(chǎng)館免費(fèi)開放。

四、不斷優(yōu)化履職方式，持續(xù)改善服務(wù)水平

一是科學(xué)劃分市、區(qū)政府職責(zé)。凡涉及全市發(fā)展的重要資源由市里集中統(tǒng)一管理，主要包括城市規(guī)劃、土地管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、重大項(xiàng)目投資等；對(duì)于涉及民生及基層管理的經(jīng)濟(jì)服務(wù)、教育、維穩(wěn)綜治、安全生產(chǎn)、就業(yè)服務(wù)等方面的事權(quán)，盡量下放給區(qū)及街道承擔(dān)；將城管、勞動(dòng)、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、安全生產(chǎn)等日常執(zhí)法下放或授權(quán)各區(qū)履行，明確市政綠化、市容環(huán)境整治、道路清掃保潔以及城市綠道管養(yǎng)等事務(wù)性管理和維護(hù)事權(quán)主要由區(qū)級(jí)承擔(dān)，不再由市、區(qū)兩級(jí)政府分別行使。同時(shí)，具體劃分市、區(qū)政府投資事權(quán)，推進(jìn)財(cái)政體制改革，市區(qū)兩級(jí)的財(cái)力格局由原來(lái)的6∶4調(diào)整為“十二五”期間的5∶5左右，區(qū)級(jí)財(cái)力顯著增強(qiáng)，保障財(cái)權(quán)與事權(quán)相互匹配，做到權(quán)責(zé)一致。

二是合理確定部門間職責(zé)關(guān)系。集中解決了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、人居環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、文化衛(wèi)生等領(lǐng)域84項(xiàng)職責(zé)交叉和關(guān)系不順問(wèn)題，整合了6項(xiàng)相近或相關(guān)的職能，明確了各部門的70多項(xiàng)責(zé)任，力求做到有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)等，確保政府部門高效協(xié)調(diào)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，充分發(fā)揮信息化技術(shù)的支撐作用，推進(jìn)政府部門間資源整合與信息共享、信息公開，促進(jìn)各部門協(xié)同合作，提升政府整體水平。如推進(jìn)國(guó)稅、地稅和市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)共用，實(shí)現(xiàn)三部門的全方位信息共享，通過(guò)數(shù)據(jù)的同步更新和傳送，實(shí)現(xiàn)三部門共用一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，有效避免了重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)分割，既提高了行政效率，也方便了行政相對(duì)人。

三是積極探索購(gòu)買公共服務(wù)。凡可通過(guò)適度競(jìng)爭(zhēng)實(shí)行購(gòu)買方式提供的公共服務(wù)，均采取政府“購(gòu)買服務(wù)”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的辦法，用市場(chǎng)化的方式組織生產(chǎn)，政府的角色由公共服務(wù)的直接“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”。對(duì)凡可以量化的公共服務(wù)事項(xiàng)逐步實(shí)行“以事定費(fèi)”、“以費(fèi)養(yǎng)事”，如對(duì)轉(zhuǎn)企的文化院團(tuán)、文體場(chǎng)館實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)，財(cái)政按照其提供的社會(huì)公共服務(wù)的場(chǎng)次和質(zhì)量撥付經(jīng)費(fèi)。2007年以來(lái)，按照“政府推動(dòng)、民間運(yùn)作”的思路，積極培育專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，共向58家專業(yè)社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，并由社工機(jī)構(gòu)承辦100多家社區(qū)綜合服務(wù)中心，直接為居民提供就近服務(wù)；為彌補(bǔ)基層醫(yī)療服務(wù)布點(diǎn)的不足，由民辦醫(yī)院作為舉辦主體舉辦46家社區(qū)健康服務(wù)中心，政府給予財(cái)政扶持。