● 馬謝林

黨的十八大對(duì)全面建成小康社會(huì)提出了新的要求、作出了新的部署。在廣大人民群眾最為關(guān)切的社會(huì)建設(shè)部分，十八大報(bào)告將社會(huì)管理與民生并列為社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，提出必須從維護(hù)廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。這標(biāo)志著黨對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。進(jìn)一步做好這項(xiàng)工作，對(duì)于深入貫徹落實(shí)十八大精神，推進(jìn)行政體制改革，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。

一、政府社會(huì)管理服務(wù)職能的發(fā)展和體制改革進(jìn)展

十六大以來，隨著市場(chǎng)化、信息化、工業(yè)化和國際化的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，很多發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的問題，在我國發(fā)展的新階段集中凸顯。2003年的“非典”，最重要的啟示是必須統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的問題。面對(duì)著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略思想和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，行政體制改革以強(qiáng)化政府社會(huì)管理服務(wù)職能為重點(diǎn)，作出了一系列戰(zhàn)略部署。2003年、2008年機(jī)構(gòu)改革著力保障和改善民生，在社會(huì)管理和公共服務(wù)上加大了力度，特別是在食品安全、安全生產(chǎn)、社會(huì)保障、住房等涉及群眾切身利益的領(lǐng)域，重點(diǎn)理順部門關(guān)系，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制改革邁出重要步伐。衛(wèi)生、教育、文化、科技等領(lǐng)域的行業(yè)改革全面啟動(dòng)，重點(diǎn)解決一系列關(guān)系群眾切身利益的民生問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革開局，為構(gòu)建服務(wù)型政府、推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)提供保障。

黨的十八大報(bào)告提出了“兩個(gè)必須”：必須以保障和改善民生為重點(diǎn)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革。與十七大報(bào)告提出的“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”相比，將加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理明確納入社會(huì)建設(shè)范疇，與十六屆四中全會(huì)提出的“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”相比，增加了“法制保障”，系統(tǒng)闡明了社會(huì)體制改革“四個(gè)加快”的要求：一是加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制；二是加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系；三是加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制；四是加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制。這些新認(rèn)識(shí)新論斷，強(qiáng)化了政府社會(huì)建設(shè)的責(zé)任，也對(duì)過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的管理思路、管理格局、管理方式作出了調(diào)整和完善，為政府更好地履行社會(huì)管理服務(wù)職能提供了明確的指導(dǎo)。

二、政府履行社會(huì)管理服務(wù)職能尚需要解決的問題

隨著改革日益進(jìn)入“深水區(qū)”和攻堅(jiān)階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)形態(tài)和利益格局已經(jīng)發(fā)生了深刻變革，政府在履行社會(huì)管理服務(wù)職能方面仍存在一些迫切需要解決的問題：

1.政府履行社會(huì)管理服務(wù)職能還不到位。一是公共服務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃職能還比較薄弱。教育、醫(yī)療、住房保障、文化等領(lǐng)域服務(wù)均等化和可及性需要進(jìn)一步推進(jìn)。二是政事不分、管辦不分問題依然存在。一些部門對(duì)學(xué)校、醫(yī)院具體事務(wù)干預(yù)過多，行業(yè)監(jiān)管職能發(fā)揮不夠，越位、缺位問題同時(shí)存在。三是對(duì)社會(huì)組織的培育和監(jiān)管職能有待加強(qiáng)。許多社會(huì)組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位無法登記，一些已登記的社會(huì)組織由于政府管得過多過死，缺乏培育引導(dǎo)，行政化傾向嚴(yán)重，管理服務(wù)水平和社會(huì)信用度較低。四是一些部門社會(huì)管理服務(wù)手段單一，履行職能方式僵化，存在“重管理、輕服務(wù)”、“重審批、輕監(jiān)管”、“重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)”的現(xiàn)象。

2.縱向各層級(jí)政府之間職責(zé)劃分不明確、不盡合理。一是有些方面中央部門與地方政府事權(quán)界限不清，存在多頭管理、重復(fù)審批的問題，責(zé)任難以落實(shí)。二是各層級(jí)政府間職責(zé)劃分不盡合理。許多社會(huì)管理服務(wù)問題暴露在基層，而基層政府往往沒有直接處理權(quán)限，承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的上級(jí)部門又很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。三是上下層級(jí)之間權(quán)責(zé)不對(duì)等，一些領(lǐng)域“上級(jí)政府有權(quán)無責(zé)、下級(jí)政府有責(zé)無權(quán)”。承擔(dān)一線工作的基層政府普遍反映在社會(huì)管理方面權(quán)力小、責(zé)任大，財(cái)權(quán)小、事權(quán)大。

3.社會(huì)管理服務(wù)部門間職責(zé)關(guān)系尚未完全理順。一是職能分散、職責(zé)交叉問題仍然存在。分割的管理體制，不利于統(tǒng)一規(guī)劃和政策銜接，增加了管理和運(yùn)行成本。二是部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制有待完善。部分領(lǐng)域缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以形成合力，組織協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全。

4.相關(guān)法律法規(guī)和配套制度還不健全。一是一些事關(guān)社會(huì)管理和公共服務(wù)全局的基礎(chǔ)性法律制度還不健全；有的領(lǐng)域基本法律已經(jīng)制定，但配套法規(guī)沒有及時(shí)跟上；有些法規(guī)之間銜接不暢，甚至存在相互矛盾的問題；有些法律制度需要根據(jù)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)際進(jìn)一步修改完善。二是社會(huì)管理服務(wù)法律制度貫徹執(zhí)行不力。個(gè)別地方和部門忽視法律程序，隨意性大，一些嚴(yán)重危害人民群眾合法權(quán)益的違法行為得不到及時(shí)糾正和查處。三是部門利益法定化傾向。一些部門通過立法固化微觀管理職能特別是行政審批項(xiàng)目。此外，在推進(jìn)社會(huì)協(xié)同、社會(huì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)與危機(jī)預(yù)警、群眾利益訴求表達(dá)和矛盾調(diào)處、政府績(jī)效考核、行政問責(zé)等方面有關(guān)配套措施還不完善，影響了社會(huì)管理工作的整體推進(jìn)。

三、進(jìn)一步強(qiáng)化政府社會(huì)管理服務(wù)職能的初步構(gòu)想

新形勢(shì)下，應(yīng)全面貫徹落實(shí)十八大報(bào)告提出的“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”的總體要求，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先，社會(huì)協(xié)同、源頭治理。

一是堅(jiān)持以人為本。社會(huì)管理服務(wù)說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)。健全基本公共服務(wù)體系和加強(qiáng)創(chuàng)新社會(huì)管理，必須站在維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，人民群眾滿意不滿意是強(qiáng)化政府社會(huì)管理服務(wù)職能的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，必須堅(jiān)持“以人為本、執(zhí)政為民”的原則，把工作精力和注意力更多地放到回應(yīng)、滿足群眾的意愿和需求上，根據(jù)群眾的實(shí)際需要提供針對(duì)性的管理和服務(wù)。

二是堅(jiān)持服務(wù)為先。強(qiáng)化政府管理服務(wù)職能，最重要的是理念思路的創(chuàng)新。要在管理中體現(xiàn)服務(wù)，通過強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)提高社會(huì)管理實(shí)效。因此，必須牢固樹立“服務(wù)為先、寓管理于服務(wù)”的理念，堅(jiān)持管理與服務(wù)并重。

三是堅(jiān)持社會(huì)協(xié)同。社會(huì)建設(shè)需要全社會(huì)共同參與。十八大報(bào)告要求“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，并指出“社會(huì)和諧人人有責(zé)，和諧社會(huì)人人共享”，因此，“社會(huì)管理”不等于“管理社會(huì)”，公共服務(wù)主體也并非只是政府。必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控機(jī)制同社會(huì)協(xié)商機(jī)制互聯(lián)，政府行政功能同社會(huì)自治功能互補(bǔ)。

四是堅(jiān)持源頭治理。十八大報(bào)告再次重申社會(huì)管理要注重源頭治理，只有實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，只有這樣老百姓才能安居樂業(yè)，社會(huì)矛盾才能從源頭上預(yù)防、化解和減少。因此，要繼續(xù)推動(dòng)社會(huì)管理向“疏堵結(jié)合，以疏為主”轉(zhuǎn)變。

在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，強(qiáng)化政府社會(huì)管理服務(wù)職能應(yīng)著重做好以下幾方面工作：

1.加快推進(jìn)政府社會(huì)管理服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。一是健全政府職責(zé)體系，切實(shí)履行好社會(huì)管理服務(wù)職能。對(duì)于應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)的社會(huì)管理和公共服務(wù)，要做到人員到位、投入到位、工作到位、責(zé)任到位，真正把政府的主導(dǎo)作用發(fā)揮好。二是繼續(xù)推進(jìn)政事分開，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，對(duì)學(xué)校、醫(yī)院等面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，推動(dòng)行政主管部門轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新管理方式，減少微觀管理和直接管理，強(qiáng)化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。三是推進(jìn)政府與社會(huì)組織分開，強(qiáng)化政府的培育和規(guī)范職能。將一些教育培訓(xùn)、科技研發(fā)、評(píng)比表彰、工作評(píng)估等事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。同時(shí)，改革和完善社會(huì)組織管理體制，健全綜合監(jiān)管體系，通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、購買服務(wù)等方式支持社會(huì)組織依法自主參與社會(huì)管理。

2.進(jìn)一步明確各層級(jí)政府社會(huì)管理服務(wù)責(zé)權(quán)劃分。中央政府側(cè)重社會(huì)管理戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定，通過制定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行的法律法規(guī)、政策措施和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)地方開展社會(huì)管理服務(wù)工作進(jìn)行支持、引導(dǎo)和監(jiān)督。地方政府按照中央總體規(guī)劃和宏觀政策，根據(jù)不同層級(jí)管理能力和地方實(shí)際，履行相應(yīng)的社會(huì)管理服務(wù)職能。省級(jí)政府主要發(fā)揮承上啟下作用，運(yùn)用本級(jí)規(guī)劃、財(cái)政、價(jià)格等手段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，指導(dǎo)監(jiān)督市、縣開展工作，同時(shí)直接管理本區(qū)域內(nèi)重大社會(huì)事務(wù)。市、縣政府主要是貫徹落實(shí)上級(jí)政府的方針政策，直接承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)具體事務(wù)，提供屬地化公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道做好直接面向群眾的一線管理服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)政府管理與基層群眾自治的有效銜接、良性互動(dòng)。

3.科學(xué)界定各部門職能任務(wù)，繼續(xù)健全社會(huì)管理服務(wù)職責(zé)分工與協(xié)調(diào)配合機(jī)制。一是合理劃分政府各部門職責(zé)權(quán)限。穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)管理和公共服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域大部門制改革，完善社會(huì)管理服務(wù)部門職能配置。堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，減少職責(zé)交叉，理順職責(zé)關(guān)系。二是強(qiáng)化部門主體責(zé)任，整合議事協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)確有必要保留的，要明確和強(qiáng)化牽頭部門的主管職責(zé)，分清主辦與協(xié)辦的關(guān)系。三是進(jìn)一步建立健全社會(huì)管理和公共服務(wù)政策制定與實(shí)施層面的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。對(duì)社會(huì)組織培育發(fā)展、應(yīng)急資源保障、虛擬社會(huì)管理等缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的社會(huì)管理服務(wù)事項(xiàng)，建立健全信息通報(bào)和會(huì)商機(jī)制，提升依法、規(guī)范、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)管理的能力和水平。

4.強(qiáng)化相關(guān)配套措施。一是加強(qiáng)法制保障。立法項(xiàng)目進(jìn)一步向社會(huì)管理服務(wù)領(lǐng)域傾斜，適時(shí)修訂有關(guān)法律法規(guī)和政策文件。健全行政執(zhí)法體制和執(zhí)法程序，完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度。二是強(qiáng)化社會(huì)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。在嚴(yán)格控制編制總量的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量，將機(jī)構(gòu)編制資源向基層社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)傾斜。按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級(jí)政府財(cái)力，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，增強(qiáng)政府開展社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力。三是完善相關(guān)配套制度。健全政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，加大社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的指標(biāo)比重。完善考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化行政問責(zé)制度。推進(jìn)政務(wù)公開，建立健全向社會(huì)公布政府信息和公開征求意見機(jī)制。改進(jìn)社會(huì)管理服務(wù)開展方式，在一些非基本的社會(huì)管理服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭刑卦S經(jīng)營(yíng)、資金補(bǔ)助等制度，加大政府購買服務(wù)力度。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量以多種方式參與社會(huì)管理和公共服務(wù)事業(yè)。