靳相木,杜莖深
(浙江大學(xué)土地管理系,浙江 杭州 310029)
在當(dāng)前快速城市化、工業(yè)化的特定階段上,通過(guò)從中央到地方的嚴(yán)格的土地用途管制、劃定永久基本農(nóng)田、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批等剛性行政約束機(jī)制,實(shí)施耕地保護(hù),以確保土地資源和糧食安全,確有其現(xiàn)實(shí)必要性。但是,純粹的行政剛性約束機(jī)制在取得很大成效的同時(shí),也暴露出一系列弊端,總的效果遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)到政策設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)[1-2]。
據(jù)調(diào)查①唐健.耕地保護(hù)補(bǔ)償政策比較評(píng)價(jià)[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2010-04-16(5)。,成都市2008年率先開(kāi)展建立耕地保護(hù)基金試點(diǎn),對(duì)承擔(dān)保護(hù)耕地任務(wù)的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。佛山2009年開(kāi)始試行對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行補(bǔ)貼,補(bǔ)貼辦法于2010年4月1日起在全市實(shí)行。兩地耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖龇ㄓ兴煌涸谘a(bǔ)償對(duì)象上,成都的耕地保護(hù)基金補(bǔ)償對(duì)象為所有種植農(nóng)作物的土地,而佛山補(bǔ)貼對(duì)象僅限于基本農(nóng)田;在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,成都依據(jù)耕地質(zhì)量,對(duì)基本農(nóng)田和耕地分別按照每年每畝400元和300元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,而佛山則依據(jù)不同區(qū)域?qū)嵭胁煌臉?biāo)準(zhǔn),禪城、南海、順德經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的三區(qū)為每年每畝500元,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的三水、高明兩區(qū)每年每畝200元;在補(bǔ)償資金來(lái)源上,成都的補(bǔ)償資金來(lái)自于市、區(qū)縣兩級(jí)的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地出讓收入,佛山的資金則來(lái)自于區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)一般財(cái)政收入;在補(bǔ)償資金使用方向上,成都規(guī)定,除10%用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼外,其余90%主要用于承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼,直接劃入農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,明確提出保護(hù)基金“不能作為一種福利,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)戶中平均分配”,而佛山基本農(nóng)田補(bǔ)貼的20%由村集體留作農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)基金,其余80%由農(nóng)戶自主決定使用方向。
隨著先行試點(diǎn)地區(qū)的帶動(dòng)和示范,中國(guó)越來(lái)越多的地區(qū)開(kāi)始探索建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。探索耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,激發(fā)相關(guān)主體參與耕地保護(hù)的自主性和積極性,已成為當(dāng)前中國(guó)土地管理的重大實(shí)踐、政策和科學(xué)理論問(wèn)題之一。本文旨在對(duì)已有耕地保護(hù)補(bǔ)償研究文獻(xiàn)的技術(shù)路線和涉及的主要議題進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的總體把握??v觀國(guó)內(nèi)外學(xué)界關(guān)于耕地保護(hù)補(bǔ)償問(wèn)題研究的文獻(xiàn),總體上可用“三條路線,兩個(gè)層面”予以概括。“三條路線”是指從耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撨壿嬁?學(xué)界采取的技術(shù)路線主要有三條:基于外部性內(nèi)部化原理的補(bǔ)償研究、基于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理的補(bǔ)償研究和基于社會(huì)平均收益原理的補(bǔ)償研究。“兩個(gè)層面”是指從已有研究涉及議題的層次看,主要包括耕地的區(qū)域補(bǔ)償研究和面向農(nóng)戶的補(bǔ)償研究。
學(xué)界已充分認(rèn)識(shí)到,農(nóng)民利用耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),農(nóng)業(yè)不僅具有生產(chǎn)功能,還具有穩(wěn)定就業(yè)、社會(huì)保障、國(guó)家糧食安全等社會(huì)功能,以及調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境、維持生物多樣等生態(tài)功能,但農(nóng)民卻無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)以貨幣形式實(shí)現(xiàn)和獨(dú)占農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益,其他社會(huì)成員在免費(fèi)享受著農(nóng)業(yè)的社會(huì)、生態(tài)效益輸出[3-4]?;诟剞r(nóng)業(yè)利用產(chǎn)生的外部性,對(duì)農(nóng)民保有與保護(hù)耕地給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,已成學(xué)界共識(shí)。
Pigou明確界定了外部性的內(nèi)涵,并提出對(duì)正外部性予以補(bǔ)貼、對(duì)負(fù)外部性課稅的 “庇古方式”[5]。Coase則提出了運(yùn)用產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)的方法實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化[6]。在Pigou和Coase開(kāi)創(chuàng)性研究影響下,學(xué)界對(duì)耕地保護(hù)外部性補(bǔ)償研究大致有政府補(bǔ)貼和產(chǎn)權(quán)交易兩種思路。基于政府補(bǔ)貼思路的研究,大都著眼于耕地非市場(chǎng)價(jià)值評(píng)價(jià),即對(duì)農(nóng)民利用耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所創(chuàng)造的無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)、生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估,在此基礎(chǔ)上確定外部性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)耕地非市場(chǎng)價(jià)值評(píng)價(jià),國(guó)外起步較早,主流方法有成本分析法(CAM)、特征價(jià)值法(HPM)、條件價(jià)值法(CVM)、旅行成本法(TCM)等。Dorfman、Banzhaf等運(yùn)用CVM法對(duì)農(nóng)地保護(hù)中不同情形的非市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行了評(píng)估[7-8]。在美、英、法、加等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)地非市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估領(lǐng)域,CVM法有廣泛應(yīng)用。HPM法由Rosen創(chuàng)立,Nelson等運(yùn)用HPM法對(duì)交通噪音污染損失等非市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行了評(píng)估,Wilson運(yùn)用HPM法分析了地表水生態(tài)系統(tǒng)的非市場(chǎng)價(jià)值[9-11]。TCM法則主要適用于評(píng)估具有娛樂(lè)、游憩或者休閑功能的資源環(huán)境價(jià)值。
近年來(lái),國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始引進(jìn)和探索耕地非市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估的理論和方法,提出耕地資源價(jià)值包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值[12],并有學(xué)者運(yùn)用CVM法、綜合評(píng)價(jià)法等對(duì)中國(guó)耕地的非市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行了卓有成效的評(píng)估研究[13-16],深化和發(fā)展了耕地資源價(jià)值重建、評(píng)估及補(bǔ)償?shù)乃悸泛头椒ā;诋a(chǎn)權(quán)交易思路的研究,大部分學(xué)者認(rèn)識(shí)到在耕地保護(hù)外部性問(wèn)題上要求“誰(shuí)受益,誰(shuí)付費(fèi)”的困難,主張?jiān)鲈O(shè)耕地外部效益財(cái)產(chǎn)權(quán),并將這一權(quán)利賦予農(nóng)民,引入市場(chǎng)辦法,實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地保護(hù)的外部性補(bǔ)償。孫海兵等提出界定與保障耕地外部效益財(cái)產(chǎn)權(quán)是未來(lái)農(nóng)地保護(hù)政策改進(jìn)的選擇[17]。楊惠等認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)透過(guò)法律創(chuàng)設(shè)農(nóng)地外部效益財(cái)產(chǎn)權(quán),并對(duì)此財(cái)產(chǎn)權(quán)及農(nóng)地使用權(quán)給予明確界定與保障,由政府代理社會(huì)大眾進(jìn)行必要的財(cái)產(chǎn)權(quán)交易[18]。
在英美財(cái)產(chǎn)法的產(chǎn)權(quán)束概念中,土地發(fā)展權(quán)作為變更土地用途之權(quán)利,可從土地產(chǎn)權(quán)束中分離出來(lái)讓渡給他人,也可因分區(qū)管制受到限制,當(dāng)然也會(huì)隨著分區(qū)管制規(guī)則修訂或廢除而回歸土地所有者[19]。分區(qū)管制作為政府行使警察權(quán)的一種方式,不同于征收權(quán),通常情況下政府無(wú)須對(duì)因分區(qū)管制帶來(lái)的所有者不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值減損進(jìn)行補(bǔ)償[20]。這樣,分區(qū)管制對(duì)不同地塊發(fā)展權(quán)作出不同限制,就導(dǎo)致了“意外收益—意外損失”困境,即被規(guī)劃為開(kāi)發(fā)區(qū)塊的土地所有者獲得非個(gè)人努力帶來(lái)的收益,而其他所有者則面臨著潛在損失[21-22]。因此,在美國(guó),當(dāng)土地分區(qū)規(guī)劃用于保護(hù)農(nóng)地、生態(tài)脆弱區(qū)、開(kāi)敞空間等時(shí),會(huì)隨政治壓力和選舉影響而改變,通常5—10年就會(huì)修訂一次,難以實(shí)現(xiàn)永久保護(hù)[23]。
針對(duì)分區(qū)管制的“意外收益—意外損失”困境,規(guī)劃部門和學(xué)界不斷探索更具公平和彈性的分區(qū)管制實(shí)施政策,發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移便應(yīng)運(yùn)而生。在發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移探索中,受限制之發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移大都以項(xiàng)目方式進(jìn)行,既可由發(fā)送區(qū)所有人轉(zhuǎn)讓給接收區(qū)土地所有者行使,也可由政府或非政府組織贖買而消滅,前者稱為發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓(TDRs),而后者則稱為發(fā)展權(quán)購(gòu)買(PDRs)。無(wú)論是TDRs項(xiàng)目,還是PDRs項(xiàng)目,受限制的發(fā)展權(quán)均得到了補(bǔ)償。由于受補(bǔ)償之所有者永久失去了相應(yīng)發(fā)展權(quán),TDRs或PDRs項(xiàng)目下的農(nóng)地、生態(tài)脆弱區(qū)、開(kāi)敞空間等就得到了永久保護(hù)。但是,PDRs受制于作為購(gòu)買主體的政府或非政府組織財(cái)力而應(yīng)用受限,作為一種非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式,TDRs項(xiàng)目則大行其道。1968年,紐約市首次在地標(biāo)保護(hù)法案中引入密度轉(zhuǎn)讓機(jī)制[24]。20世紀(jì)80年代初,美國(guó)部分州開(kāi)始啟動(dòng)TDRs項(xiàng)目。到2007年,約有181個(gè)TDRs項(xiàng)目在33個(gè)州實(shí)施,受保護(hù)的農(nóng)地、自然保護(hù)區(qū)和開(kāi)敞空間等多達(dá)300000英畝[25]。追蹤發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐,自20世紀(jì)70年代起,學(xué)術(shù)界對(duì)TDRs、PDRs等研究不斷深入和發(fā)展,形成了大量研究成果[26-29]。
國(guó)外發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)務(wù)和理論研究成果,引起中國(guó)學(xué)者將國(guó)外土地發(fā)展權(quán)制度引進(jìn)到中國(guó)的濃厚興趣。從對(duì)發(fā)展權(quán)的認(rèn)知及主張看,中國(guó)學(xué)者這一類研究主要有三個(gè)思路:一是基于產(chǎn)權(quán)束理念,認(rèn)為發(fā)展權(quán)在國(guó)外是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,若需在中國(guó)“安家”,則理所當(dāng)然也應(yīng)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利植入中國(guó)財(cái)產(chǎn)法律體系,有學(xué)者明確主張將其作為用益物權(quán)在物權(quán)法中明文增列,以健全中國(guó)土地權(quán)利體系[30-32]。這一思路的邏輯起點(diǎn)是所有權(quán)權(quán)能的可分離性,認(rèn)為20世紀(jì)以來(lái)各國(guó)城市化加速推進(jìn)和土地的大規(guī)模立體開(kāi)發(fā)為發(fā)展權(quán)與所有權(quán)的分離奠定了社會(huì)條件,中國(guó)土地權(quán)利建設(shè)也應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)這一趨勢(shì),反映動(dòng)態(tài)性的土地權(quán)利變動(dòng),亟需設(shè)置發(fā)展權(quán)以規(guī)范空間維度的土地開(kāi)發(fā)關(guān)系。二是基于土地增值收益公平分享的理念,將土地發(fā)展權(quán)和“農(nóng)地非農(nóng)化增值收益”等同起來(lái),進(jìn)而提出土地發(fā)展權(quán)歸屬問(wèn)題,并進(jìn)一步將其轉(zhuǎn)化和歸結(jié)為對(duì)土地增值收益分配問(wèn)題的討論,提出了“漲價(jià)歸公”、“漲價(jià)歸私”、“私公兼顧”等不同主張[33-35]。這一思路的邏輯起點(diǎn)是將產(chǎn)權(quán)作為收益分配的依據(jù),提出發(fā)展權(quán)歸屬是解決農(nóng)地非農(nóng)化增值分配的關(guān)鍵。近年來(lái),中國(guó)地方政府將土地用途管制和土地征收“捆綁”實(shí)施,攫取了大部分農(nóng)地非農(nóng)化增值收益,引發(fā)了農(nóng)民各種形式抗?fàn)?。這一思路的土地發(fā)展權(quán)研究通常以解決農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配問(wèn)題為取向,認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)享有農(nóng)地發(fā)展權(quán),主張將發(fā)展權(quán)引入征地補(bǔ)償機(jī)制,提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以確保失地農(nóng)民“原有生活水平不降低,長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。三是將國(guó)外發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的理論和經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到中國(guó)土地規(guī)劃管理創(chuàng)新案例研究中,認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了本土的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易創(chuàng)新模式[36-42]。這一思路的邏輯起點(diǎn)是行政管制,認(rèn)為傳統(tǒng)的分區(qū)規(guī)劃與管制呈現(xiàn)“命令—控制”特征,缺乏對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下動(dòng)蕩復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)能力,需要將發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移作為規(guī)劃管理的一個(gè)市場(chǎng)性政策工具引進(jìn)到中國(guó)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度框架中,籍此實(shí)現(xiàn)中國(guó)土地用途管制、農(nóng)地非農(nóng)化管理和耕地保護(hù)制度的市場(chǎng)取向改進(jìn)。
社會(huì)平均收益原理是指農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)應(yīng)該得到社會(huì)平均工資,投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資本也應(yīng)得到平均利潤(rùn)。有相當(dāng)一部分耕地保護(hù)補(bǔ)償文獻(xiàn)多基于這一理論邏輯。胡靖提出糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其糧食生產(chǎn)所得,政府應(yīng)該依據(jù)對(duì)機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的內(nèi)在積極性,調(diào)控糧食種植面積和產(chǎn)量,以保障糧食安全[43]。陳美球等的調(diào)查研究顯示,“種地不合算”、“投入回報(bào)低”是農(nóng)民耕地保護(hù)積極性偏低、希望耕地被征用的主要原因,并據(jù)此提出關(guān)注種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度[44]。陳秧分等揭示多宜性耕地用途之間的邊際利潤(rùn)差異是誘使耕地非糧化與非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因,進(jìn)而提出通過(guò)設(shè)置耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償資金和改進(jìn)糧食直補(bǔ)機(jī)制等途徑校正農(nóng)民的行為方式[45]。沿著這一技術(shù)路線的研究,筆者認(rèn)為中國(guó)目前采取的糧食直補(bǔ)、良種和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直接補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,起到了促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的效果,但是現(xiàn)行補(bǔ)貼政策仍存在一些問(wèn)題,如補(bǔ)貼資金總量不足、補(bǔ)貼范圍小、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不盡合理、資金分散降低激勵(lì)效果等。
學(xué)界基于外部性和發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等不同理論邏輯,對(duì)耕地保護(hù)的區(qū)域補(bǔ)償作了大量研究?;谕獠啃匝a(bǔ)償?shù)难芯空J(rèn)為,耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立首先面臨的一個(gè)重要問(wèn)題,就是要區(qū)分耕地外部性價(jià)值的提供者和享受者,從而確定補(bǔ)償?shù)奶峁┓胶徒邮芊?明確區(qū)域補(bǔ)償關(guān)系。歐名豪等完成了國(guó)家自然基金資助項(xiàng)目“耕地保護(hù)的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制研究”,提出通過(guò)計(jì)算各地的耕地生產(chǎn)力和糧食消費(fèi)量,根據(jù)糧食自給率來(lái)劃分出耕地赤字/盈余地區(qū)的思路,主張國(guó)家通過(guò)建立補(bǔ)償專項(xiàng)基金,耕地赤字地區(qū)以年租形式把耕地補(bǔ)償?shù)馁Y金劃轉(zhuǎn)國(guó)家財(cái)政耕地補(bǔ)償基金,補(bǔ)償基金再以財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式把資金劃撥給耕地盈余區(qū)[45-48]。朱新華、曲福田將糧食的輸出/輸入情況以及糧食自給率作為衡量區(qū)域耕地資源外部性價(jià)值貢獻(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn),以糧食安全為取向?qū)⒏乇Wo(hù)外部性的補(bǔ)償界定為糧食主銷區(qū)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償,并從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償機(jī)制等方面較為系統(tǒng)探索,提出了開(kāi)征機(jī)會(huì)成本稅、GDP增長(zhǎng)提成和產(chǎn)銷區(qū)購(gòu)銷合作等補(bǔ)償方案[49]。
基于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理的區(qū)域補(bǔ)償研究[36-39],大都以建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)際交易創(chuàng)新案例為觀察對(duì)象。這方面研究認(rèn)為,現(xiàn)階段中國(guó)土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)由上到下在不同地區(qū)的分配,本質(zhì)上就是一種對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)進(jìn)行區(qū)際配置的行為。近年來(lái),浙江折抵建設(shè)用地指標(biāo)在不同地區(qū)之間的市場(chǎng)化調(diào)劑、基本農(nóng)田異地代保,以及國(guó)土資源部從 2006年開(kāi)始在全國(guó)開(kāi)展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)等,都可以視為政府主導(dǎo)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)在不同區(qū)域之間的交易和補(bǔ)償。
對(duì)保有保護(hù)耕地農(nóng)戶的補(bǔ)償研究所依據(jù)的理論邏輯,最主要的就是社會(huì)平均收益原理。此外,也有一些研究文獻(xiàn)基于發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移原理。譚淑豪等分析了不同類型農(nóng)戶的土地利用行為,發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶是理性經(jīng)濟(jì)人,在進(jìn)行農(nóng)業(yè)投入時(shí)與廠商一樣要進(jìn)行“投入—產(chǎn)出”分析[50]。陳美球等從國(guó)家耕地政策、耕地征用意愿、耕地保護(hù)責(zé)任認(rèn)識(shí)、耕地質(zhì)量保護(hù)投入等方面剖析了當(dāng)前農(nóng)戶的耕地保護(hù)積極性現(xiàn)狀[51],從勞動(dòng)力、耕地經(jīng)濟(jì)效益、耕地資源稟賦三方面對(duì)農(nóng)戶耕地保護(hù)性投入意愿的影響因素進(jìn)行系統(tǒng)研究[44],揭示了影響農(nóng)戶耕地保護(hù)性投入意愿的主要因素及行為機(jī)制。陳志剛等分析了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意愿及其影響機(jī)理,發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的要求明顯高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)[52]。上述研究,背后隱藏的理論邏輯即是社會(huì)平均收益原理。王守軍等針對(duì)重慶“地票”案例的研究,則是從發(fā)展權(quán)的角度研究農(nóng)戶耕地保護(hù)補(bǔ)償問(wèn)題[41-42],認(rèn)為重慶“地票”交易通過(guò)將農(nóng)村集體建設(shè)用地或宅基地復(fù)墾為耕地,并將復(fù)墾出的耕地以“地票”的形式出售給城鎮(zhèn),“地票”接受區(qū)就獲得比原來(lái)更高的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,而“地票”發(fā)送(出售)區(qū)則受到嚴(yán)格的開(kāi)發(fā)限制。農(nóng)村和農(nóng)民通過(guò)“地票”交易獲得收益,實(shí)現(xiàn)了對(duì)原建設(shè)用地復(fù)墾成本以及保有保護(hù)復(fù)墾耕地的補(bǔ)償。
本文旨在對(duì)已有耕地保護(hù)補(bǔ)償研究文獻(xiàn)的技術(shù)路線和涉及的主要議題進(jìn)行一個(gè)結(jié)構(gòu)性的總體把握,揭示該項(xiàng)研究的脈絡(luò)演變及趨勢(shì),以期為耕地保護(hù)補(bǔ)償研究在方法論和范式上的改進(jìn)提供線索。本文梳理大量文獻(xiàn)概括提煉出來(lái)的 “三條路線、兩個(gè)層面”的研究格局特征,這樣一種總體性、結(jié)構(gòu)性的把握和透視,難免會(huì)掛一漏萬(wàn),使一些有價(jià)值的文獻(xiàn)可能因?yàn)楸疚牡哪繕?biāo)所限而無(wú)法進(jìn)入視野。特別是就每個(gè)具體研究成果而言,學(xué)者有時(shí)并不追求理論邏輯和議題的純粹性、單一性,有的甚至傾向?qū)⒉煌睦碚撨壿?、不同層面的議題交織在一起。如陳會(huì)廣等總結(jié)了耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)摹巴獠啃岳碚摗?、“公共物品理論”、“可持續(xù)發(fā)展理論”和“生態(tài)服務(wù)功能理論”等4大理論基礎(chǔ),以及“公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與代際補(bǔ)償”和“土地開(kāi)發(fā)(發(fā)展)權(quán)轉(zhuǎn)移與交易”兩個(gè)補(bǔ)償機(jī)制[53]。姜廣輝等將“耕地多功能外溢”和“耕地保護(hù)的巨大機(jī)會(huì)成本”兩個(gè)方面結(jié)合在一起探索補(bǔ)償機(jī)制[54]。
總體上看,已有研究在如下方面取得了積極進(jìn)展:(1)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制已成共識(shí),已有研究對(duì)建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的必要性、緊迫性進(jìn)行了充分的論述;(2)學(xué)界已從多學(xué)科、多角度對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撨壿?、機(jī)制及相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來(lái)源、補(bǔ)償方式等進(jìn)行了廣泛探索,為本項(xiàng)研究的進(jìn)一步深入奠定了基礎(chǔ);(3)學(xué)界關(guān)于耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒?已經(jīng)在國(guó)家政策層面引起了反響。2011年7月20日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署加強(qiáng)土地管理的重點(diǎn)工作,提出開(kāi)展建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。
已有研究的薄弱之處主要表現(xiàn)為:(1)沒(méi)有對(duì)耕地保護(hù)涉及的損益關(guān)系進(jìn)行分類和定性,沒(méi)能清晰揭示不同類型損益關(guān)系的性質(zhì)、補(bǔ)償依據(jù)和補(bǔ)償機(jī)制之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系,如有的文獻(xiàn)把農(nóng)業(yè)多功能性和耕地多功能性交織在一起,把農(nóng)業(yè)保護(hù)和農(nóng)地保護(hù)交織在一起,把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和耕地保護(hù)補(bǔ)償交織在一起,從而所提出的補(bǔ)償方案和政策建議缺乏針對(duì)性和可操作性;(2)面向保有保護(hù)耕地農(nóng)戶的補(bǔ)償研究還很薄弱,尤其是對(duì)保有耕地農(nóng)戶發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償問(wèn)題基本上還沒(méi)有開(kāi)展充分的討論。
(1)細(xì)究耕地保護(hù)涉及的損益關(guān)系類型及性質(zhì)。耕地保護(hù)涉及的損益關(guān)系具有復(fù)雜性、多面性和異質(zhì)性。由外部性導(dǎo)致的耕地保護(hù)損益關(guān)系,突出特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者免費(fèi)為其他社會(huì)成員提供社會(huì)安全和生態(tài)產(chǎn)品,其根源在于耕地利用和農(nóng)業(yè)的自然屬性;基于社會(huì)平均收益訴求的耕地保護(hù)損益關(guān)系,突出特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者平均工資和農(nóng)業(yè)投資平均利潤(rùn)遠(yuǎn)低于社會(huì)平均收益水平,其根源在于農(nóng)業(yè)是一個(gè)傳統(tǒng)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè);由發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的耕地保護(hù)損益關(guān)系,突出特點(diǎn)是“意外收益—意外損失”,其根源在于土地用途分區(qū)管制。此外,在區(qū)域補(bǔ)償層面和面向農(nóng)戶補(bǔ)償層面,耕地保護(hù)涉及的損益關(guān)系也有很大差別。面對(duì)耕地保護(hù)涉及的不同性質(zhì)、不同層面的損益關(guān)系,不同目標(biāo)取向的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的理論邏輯也就不會(huì)相同,從而其補(bǔ)償主體、補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也就差異迥然。進(jìn)一步界定、細(xì)分耕地保護(hù)涉及的損益關(guān)系的性質(zhì)和類型,追究不同類型損益關(guān)系、不同層面損益關(guān)系發(fā)生的原因、機(jī)制和特點(diǎn),引進(jìn)耕地保護(hù)研究的新方法、新范式,是推動(dòng)耕地保護(hù)補(bǔ)償研究走向深入的重要一步。
(2)要將農(nóng)業(yè)保護(hù)(農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策)與耕地保護(hù)補(bǔ)償在研究范式上區(qū)隔開(kāi)來(lái)。對(duì)于外部性導(dǎo)致的耕地保護(hù)損益關(guān)系,由于無(wú)法甄別與受損者對(duì)應(yīng)的受益者及其受益量,若要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù),最終得由公共財(cái)政“埋單”;針對(duì)于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者工資和農(nóng)業(yè)投資利潤(rùn)低于社會(huì)平均收益水平問(wèn)題,國(guó)家應(yīng)基于確保糧食安全的戰(zhàn)略考量,對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者工資與社會(huì)平均工資、農(nóng)業(yè)投資利潤(rùn)與社會(huì)投資平均利潤(rùn)之間的差額進(jìn)行政策性補(bǔ)貼,最終也須由公共財(cái)政“埋單”。因此,基于外部性內(nèi)部化和社會(huì)平均收益原理的耕地保護(hù)補(bǔ)償研究,應(yīng)將其納入農(nóng)業(yè)保護(hù)與補(bǔ)貼政策研究的范疇。對(duì)于因土地用途管制而導(dǎo)致發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移,由于通??梢杂^察到明確、對(duì)應(yīng)的“受損者(區(qū))—收益者(區(qū))”,甚至“受損—收益”的價(jià)值流量在一定程度上也可以觀察和計(jì)量,從而迥異于外部性和社會(huì)平均收益訴求導(dǎo)致的耕地保護(hù)損益關(guān)系,可以實(shí)現(xiàn)由受益者(區(qū))對(duì)受損者(區(qū))的直接補(bǔ)償。因此,發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的損益關(guān)系才是耕地保護(hù)補(bǔ)償研究的真問(wèn)題。
(3)要強(qiáng)化面向保有保護(hù)耕地農(nóng)戶的補(bǔ)償研究。農(nóng)戶是其承包的每一塊耕地的直接使用者,在耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)中發(fā)揮著重要作用,尤其在耕地質(zhì)量的保護(hù)上,農(nóng)戶更是關(guān)鍵主體[44]。在快速工業(yè)化、城市化背景下,農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的利益驅(qū)動(dòng)對(duì)農(nóng)戶而言是巨大的。當(dāng)前中國(guó)土地管理制度還沒(méi)能建構(gòu)農(nóng)戶耕地保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制,無(wú)法遏止農(nóng)戶對(duì)耕地非糧化、非農(nóng)化的期望。因此,盡快探索和建立面向農(nóng)戶的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,是中國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)償研究的不可或缺的內(nèi)容。
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