邵戰(zhàn)林,朱道林,李瀚鵬
(1.中國農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院,北京 100193;2.新疆農(nóng)業(yè)大學管理學院,新疆 烏魯木齊 830052)
農(nóng)牧交錯帶屬于相對獨立的自然—社會—經(jīng)濟復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)類型,既是中國主要大江大河的水源涵養(yǎng)地,也是遏制荒漠化、沙漠化的生態(tài)屏障,蘊含著巨大的生產(chǎn)潛力,是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重點地區(qū),在中國社會、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。該區(qū)域森林、草原、農(nóng)田相互侵占與競爭,農(nóng)牧矛盾、林牧矛盾、農(nóng)林矛盾相互交織在一起,是國內(nèi)外學者比較關(guān)注的研究熱點之一。國外研究主要集中于農(nóng)林牧用地矛盾和各種非建設(shè)用地之間的矛盾[1-3]。國內(nèi)學者從土地利用分類體系、多部門管理、農(nóng)林牧用地變化等角度對農(nóng)林牧用地矛盾問題進行了研究[4-9]。呼倫貝爾市土地利用在空間上呈現(xiàn)出明顯的地帶性分布規(guī)律,從東向西呈現(xiàn)出農(nóng)區(qū)耕地利用類型—農(nóng)林(牧)區(qū)耕地、林地(牧草地)利用類型—林牧(農(nóng))區(qū)林地、草地(耕地)利用類型—牧區(qū)草地利用類型,縱貫全市中部的大興安嶺山地是一條十分重要的農(nóng)、林、牧分界線。這種土地利用上的帶狀結(jié)構(gòu),與呼倫貝爾市的自然條件、人類社會經(jīng)濟活動密切相關(guān)。本文以呼倫貝爾市為例,從土地調(diào)查和統(tǒng)計制度、法律法規(guī)、部門管理和政策效應(yīng)等視角出發(fā),力求深入研究農(nóng)林牧用地管理的關(guān)系和矛盾,探究農(nóng)牧交錯帶農(nóng)林牧用地協(xié)調(diào)管理的機制,提出相關(guān)政策建議。
呼倫貝爾市農(nóng)林牧用地的產(chǎn)權(quán)比較復(fù)雜,根據(jù)最新土地調(diào)查初步結(jié)果,全市94.63%的林地、69.56%的耕地、26.34%的牧草地屬于國有土地,5.37%的林地、30.44%的耕地、73.66%的牧草地屬于集體土地。林地和耕地以國有為主,牧草地以農(nóng)民集體所有為主。這種產(chǎn)權(quán)的分配格局,既是呼倫貝爾土地利用的歷史沿革所形成,又影響了呼倫貝爾農(nóng)林牧用地矛盾的解決過程。由于受諸多條件限制,確權(quán)工作開展不到位,很多林地、草地的確權(quán)精度較低,甚至僅登記四至范圍和面積,使得初期粗放式的農(nóng)林牧用地開發(fā)和利用形成的糾紛沒有得到有效解決,遺留至今,增加了用地矛盾的復(fù)雜性[10]。
2.2.1 不同法律法規(guī)在地類認定方面存在差異 《土地管理法》雖然沒有直接指出耕地、林地、牧草地等土地利用類型的定義,但是表明了通過土地利用規(guī)劃來確定各類用地的含義?!锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》國家標準對各類用地的含義進行了明確界定[11]。對于林業(yè)用地的認定,《森林法》沒有在條文中解釋,但是在《森林法實施條例》第二條中指出“林地,包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地”。對于牧草地的認定,《草原法》第二條規(guī)定“草原是指天然草原和人工草地”,第七十四條規(guī)定“本法第二條第二款中所稱的天然草原包括草地、草山和草坡,人工草地包括改良草地和退耕還草地,不包括城鎮(zhèn)草地”。
通過對比各法律法規(guī)條文可以發(fā)現(xiàn),耕地、林地、牧草地等地類并未在相關(guān)法律法規(guī)中做出十分明確和精準的定義,實際地類認定中各地類的內(nèi)涵主要以相關(guān)部門的土地利用分類為標準。雖然從法律法規(guī)層面上,農(nóng)林牧各地類之間的認定方式并不存在明顯矛盾,但是在各部門的地類認定標準之間,有一定的重疊和矛盾。
2.2.2 不同法律法規(guī)在權(quán)屬登記方面的規(guī)定不同 關(guān)于農(nóng)林牧用地的確權(quán)登記,《土地管理法》第十一條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認所有權(quán)……確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán),確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán),分別依照《森林法》、《草原法》的有關(guān)規(guī)定辦理”。關(guān)于林業(yè)用地的確權(quán)登記,《森林法》第三條規(guī)定“國家所有的和集體所有的森林、林木和林地,個人所有的林木和使用的林地,由縣級以上地方人民政府登記造冊,發(fā)放證書,確認所有權(quán)或者使用權(quán)。國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門,對國務(wù)院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊,發(fā)放證書,并通知有關(guān)地方人民政府”。對于林權(quán)證和土地證之間的關(guān)系規(guī)定也有差別。1989年全國人大常委會法制工作委員會對林權(quán)證是否是林地所有權(quán)或使用權(quán)的法律憑證問題做出了明確答復(fù):“縣級以上地方人民政府依照森林法的有關(guān)規(guī)定核發(fā)的確認林地所有權(quán)或者使用權(quán)的證書”[12]?!掇r(nóng)村土地承包法》與《森林法》的有關(guān)條款有互相銜接的內(nèi)容,其中確認了林權(quán)證的法律地位,規(guī)定對承包林地及其流轉(zhuǎn)權(quán)屬發(fā)放“林權(quán)證書”。對于牧草地的確權(quán)登記,《草原法》第十一條規(guī)定,“依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟組織等使用的國家所有的草原,由縣級以上人民政府登記,核發(fā)使用權(quán)證,確認草原使用權(quán)。未確定使用權(quán)的國家所有的草原,由縣級以上人民政府登記造冊,并負責保護管理。集體所有的草原,由縣級人民政府登記,核發(fā)所有權(quán)證,確認草原所有權(quán)”。
各農(nóng)林牧用地的專門法律法規(guī)在確權(quán)方面均作了詳細的、操作性較強的規(guī)定,其特點主要是各部門對各自主管的土地類型進行分頭登記,由所在地人民政府進行發(fā)證,或者由主管的國家或省級林業(yè)部門進行發(fā)證。耕地、牧草地、集體所有的林地、非重點林區(qū)的國有林地的所有權(quán)和使用權(quán)證書,以及國有林地的使用權(quán)證書是由地方人民政府發(fā)證,而國家重點林區(qū)的國有林地則是由國家林業(yè)局發(fā)證。在實際操作中,雖然同一個行政區(qū)內(nèi)的兩塊土地彼此相鄰,但是兩塊土地的權(quán)屬證書的發(fā)放單位有可能完全不同,可能是縣人民政府、市人民政府、省人民政府或者國家林業(yè)局等;發(fā)放手續(xù)的部門也可能完全不同,諸如國土資源部門、農(nóng)牧業(yè)部門或者林業(yè)部門等,證書發(fā)放單位行政級別高的,權(quán)屬證書的權(quán)威性也似乎更大一些。
農(nóng)林牧用地的所有權(quán)、使用權(quán)均屬于物權(quán)中的不動產(chǎn)范疇,因此在適用各專門法的情況下,應(yīng)該服從《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定。雖然《物權(quán)法》原則上對不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記進行了規(guī)定,但是由于《物權(quán)法》是2007年10月1日才開始施行,晚于《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等農(nóng)林牧相關(guān)法律的實施時間,并且配套的法律法規(guī)條例并未制定,因此實際登記操作中還是以《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等農(nóng)林牧法規(guī)為具體依據(jù)。
由于各法律法規(guī)在制定時的依據(jù)主要以本部門管理方式和經(jīng)驗為主,因此農(nóng)林牧用地的登記管理也呈現(xiàn)出不同地類、不同部門主管的現(xiàn)象,這種體制雖然有利于提高土地權(quán)屬登記的效率,但是也存在著弊端。例如,耕地的所有權(quán)需要國土資源部門認定,承包權(quán)由農(nóng)業(yè)部門管理,開墾需要農(nóng)業(yè)部門、土地部門的批文,而林地確權(quán)登記則主要由林業(yè)局操作,草原證的發(fā)放則由農(nóng)牧業(yè)部門管理。重復(fù)登記的情況較多,矛盾也較尖銳,特別是一些直屬于國家林業(yè)局、由國家林業(yè)局直接發(fā)放林權(quán)證的林業(yè)局、林場與由地方政府發(fā)放草原證、開墾批文的農(nóng)村集體或農(nóng)牧民之間的矛盾,往往持續(xù)多年得不到妥善解決。
2.2.3 不同法律法規(guī)對土地用途管制的要求不同 各農(nóng)林牧用地法律法規(guī)均以保護森林、草原資源為原則,禁止毀林開荒、開墾草原,并提供了退耕還林、退耕還草的法律依據(jù)。涉及到改變土地利用方式的退耕還林還草、宜林地植樹造林、防沙治沙等項目均要符合土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)目前的管理體制,農(nóng)林牧用地之間的轉(zhuǎn)變,往往涉及業(yè)務(wù)主管部門的轉(zhuǎn)變,土地利用總體規(guī)劃就成為依法協(xié)調(diào)管理農(nóng)林牧用地的重要工具。實踐中,土地利用總體規(guī)劃與林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、防沙治沙規(guī)劃等其他部門的規(guī)劃平行,由于缺乏與其他單位和社會公眾進行充分交流,致使一些土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容出現(xiàn)不符合實際、其他單位不認可的現(xiàn)象,大大削弱了土地利用總體規(guī)劃對未來農(nóng)林牧用地進行協(xié)調(diào)的權(quán)威性。
2.2.4 不同法律法規(guī)在土地爭議處理方面的做法差異明顯 有關(guān)農(nóng)林牧用地之間和內(nèi)部爭議矛盾的處理,《土地管理法》、《森林法》和《草原法》等都有具體規(guī)定。總體上看,在處理農(nóng)林牧用地爭議方面,各法律法規(guī)有以下兩個共同點:(1)首先由用地爭議單位協(xié)商解決,協(xié)商不成的,個人之間、個人與單位之間的爭議由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理,單位之間的爭議由縣級以上人民政府處理;當事人仍然對處理不服的,則可向人民法院起訴。(2)在爭議協(xié)調(diào)處理完之前,以保護土地利用現(xiàn)狀為原則,嚴禁砍伐爭議土地的林木、破壞草原。另外,針對內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)的林牧用地重復(fù)發(fā)證引起的爭議,則需要根據(jù)發(fā)證單位的行政級別進行爭議受理機關(guān)的選擇。如果一個牧民集體組織和一個國家林業(yè)局直管的林業(yè)局林場由于草原證、林權(quán)證確定的土地邊界存在重疊而發(fā)生了用地矛盾,即使是林場侵占了牧民的草地,那么牧民在爭議解決之前,也不能進入爭議土地放牧,而要等到國務(wù)院對該土地歸屬處理完之后,才能進行放牧,這個過程可能是比較長的,對抗風險能力較差的牧民很可能因此遭受損失。
2.3.1 林業(yè)管理部門組織分析 呼倫貝爾市境內(nèi)的林業(yè)部門有國家林業(yè)局大興安嶺林業(yè)公司、內(nèi)蒙古大興安嶺林業(yè)管理局、呼倫貝爾市各直屬林業(yè)局和各旗市林業(yè)局,其管理范圍互不重疊,市林業(yè)局無權(quán)對黑龍江大興安嶺地區(qū)以及內(nèi)蒙古大興安嶺林管局所屬的林地進行林政管理,特別是與加格達奇和松嶺的林業(yè)局交涉時,需要上升到內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江省政府或者國家林業(yè)局的層面上。各旗市區(qū)林業(yè)局不僅無權(quán)對以上兩個單位的林地進行管理,而且無權(quán)對市林業(yè)局的林地進行管理。因此,呼倫貝爾市實際上有4類級別不同、互不重疊的林業(yè)部門在管理林地,他們之間相互封閉,自成體系。大興安嶺林業(yè)集團和內(nèi)蒙古大興安嶺林管局均屬于國家林業(yè)局直屬廳級單位,級別比所在地的縣級政府還要高,林管局下屬的林業(yè)局也比旗縣政府的林業(yè)局級別高,林業(yè)部門的封閉體系和復(fù)雜結(jié)構(gòu),造成了一些農(nóng)林、林牧用地爭議難以解決[13]。
2.3.2 農(nóng)牧業(yè)管理部門組織分析 呼倫貝爾市的農(nóng)牧業(yè)管理部門主要是呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)局和各旗市的農(nóng)牧業(yè)局,海拉爾農(nóng)牧場管理局(海拉爾農(nóng)墾集團)和大興安嶺農(nóng)場管理局(大興安嶺農(nóng)墾集團)也是呼倫貝爾農(nóng)牧業(yè)用地管理的重要部門。這兩個農(nóng)墾集團在安排其內(nèi)部土地農(nóng)牧用途時有高度自主性,呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)局和各旗市農(nóng)牧業(yè)局主要是對農(nóng)牧民以及部分國有農(nóng)場和集體農(nóng)場的生產(chǎn)進行管理和指導,不對農(nóng)墾集團的土地有直接管理權(quán)。因此,呼倫貝爾市實際上有一個農(nóng)牧業(yè)局和兩個農(nóng)墾集團對農(nóng)牧業(yè)用途的土地生產(chǎn)進行管理。
2.3.3 國土資源管理部門組織分析 呼倫貝爾市國土資源局和各旗市的國土資源局,管理全市和各旗市范圍內(nèi)各類土地,負責土地的確權(quán)、登記、用途管制、變更登記,負責宜農(nóng)地開墾、宜林地劃定等涉及到農(nóng)林牧用地用途轉(zhuǎn)換和確權(quán)的工作,并編制和實施土地利用總體規(guī)劃和其他專項規(guī)劃,引導全市土地資源合理配置。
不同法律法規(guī)對農(nóng)林牧用地在地類認定、權(quán)屬登記、用途管制、爭議處理等方面存在不協(xié)調(diào),是導致各部門農(nóng)林牧用地數(shù)據(jù)差異,造成農(nóng)林牧用地矛盾的根源;農(nóng)林牧用地管理職能部門設(shè)置冗雜,部分職責相互重疊,致使這一矛盾長期得不到有效解決。
現(xiàn)行土地法律體系經(jīng)過人大立法的專門土地法規(guī)只有《土地管理法》,但該法仍然屬于以調(diào)整土地行政管理關(guān)系特征的公法范疇,強調(diào)的是國家的宏觀調(diào)控和政府行政主管部門的監(jiān)督管理,而對平等主體之間的土地民事法律關(guān)系的調(diào)整較少,缺乏對公民和法人土地財產(chǎn)權(quán)利保護,難以成為真正意義上的土地基本法,而且隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,其不適應(yīng)性越來越多地暴露出來。因此,有必要提高土地法規(guī)的立法規(guī)格,出臺一部完整統(tǒng)一的《土地法》,將森林、水利、農(nóng)業(yè)、海洋、礦產(chǎn)等國土資源各領(lǐng)域的法規(guī)整合起來,強調(diào)土地用途管制的立法核心,形成一個真正完整的國土資源法律體系,以規(guī)范國土資源勘察、開發(fā)、利用、治理和保護各個環(huán)節(jié)的運作,加強其權(quán)威性。同時,啟動《不動產(chǎn)登記法》制定程序,健全土地登記法律體系。加快推進《土地管理法》修訂進程,規(guī)范目前土地管理中的諸多矛盾。
改革和完善土地調(diào)查管理體制,從國家層面組建全國土地調(diào)查常設(shè)機構(gòu)——國家土地調(diào)查登記局,全面負責國家基礎(chǔ)性、公益性土地調(diào)查工作和全國土地調(diào)查標準化工作,承擔全國土地調(diào)查、評價、登記任務(wù)和土地調(diào)查的管理工作,并以法律的形式確立這一機構(gòu)的地位、職責和作用,擺脫各級國土資源管理部門在從事土地調(diào)查時受地方行政和政策因素的干擾,確保為國土資源科學管理和國家經(jīng)濟建設(shè)宏觀決策提供真實、準確和完備的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。建立穩(wěn)定的財政投入長效機制,制定簡潔科學的調(diào)查統(tǒng)計體系,建立土地變更調(diào)查的長效機制。
組建可承擔土地登記的國家土地登記機關(guān)——國家土地調(diào)查登記局,以第二次土地調(diào)查為契機,明晰土地利用類型和權(quán)屬界線,對林權(quán)證、草原證、開墾批件范圍認真核定,實現(xiàn)以土地權(quán)利為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一,把目前分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、耕地的登記工作集中起來,實行統(tǒng)一登記。
《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準的出臺,是中國土地資源管理的一次歷史性突破,是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及國家宏觀調(diào)控等對土地管理工作的必然要求,意味著土地利用現(xiàn)狀分類標準從過去的行業(yè)標準上升到了國家標準。土地利用現(xiàn)狀分類標準的統(tǒng)一,為解決土地調(diào)查統(tǒng)計重復(fù)、數(shù)出多門、口徑不一的問題提供了可靠的方法,避免了各部門因土地分類不一致引起的統(tǒng)計重復(fù)、數(shù)據(jù)矛盾、難以分析應(yīng)用等問題,對于科學劃分土地利用類型,掌握真實可靠的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù),實施全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理乃至國家宏觀管理和決策具有重大意義。實踐中要進一步加強《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準的執(zhí)行力度,為國土資源科學化管理奠定堅實的基礎(chǔ)。
加強地方政府和國家直屬林區(qū)林業(yè)管理部門的信息交流,共同協(xié)商劃定國家直屬林區(qū)的施業(yè)范圍。借助當前大小興安嶺轉(zhuǎn)型改革的時機,爭取將重點林區(qū)林權(quán)下放給地方政府,明確地方政府的行政和社會職能,明確國家直屬林區(qū)林業(yè)部門的事業(yè)企業(yè)職能,將國有林區(qū)經(jīng)營和林權(quán)管理分別劃分給主管經(jīng)營的國家直屬林業(yè)局(企事業(yè)單位)和地方政府的主管林政的林業(yè)局(行政機關(guān)),逐步實現(xiàn)地方政府對轄區(qū)內(nèi)土地的統(tǒng)一登記管理。嚴格區(qū)分林地和林權(quán)證,明確林權(quán)證的權(quán)屬認定意義而非地類認定意義,以土地利用現(xiàn)狀作為認定地類的標準。
進一步采取有效措施,因地制宜實施退耕還林還草工程。絕不能把退耕還林還草工程僅看作為生態(tài)工程,要與呼倫貝爾市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合,積極促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。保障農(nóng)戶利益,盡可能降低農(nóng)戶退耕后的各種風險,提高農(nóng)戶承擔退耕風險的能力,保證退耕還林還草政策實施的持續(xù)性和有效性。
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