張 波

（江蘇師范大學(xué)法政學(xué)院，江蘇徐州221116）

在城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化的直接推動(dòng)下，進(jìn)城農(nóng)民特別是新生代農(nóng)民工的市民化趨勢(shì)強(qiáng)烈。但是，這些渴望城市生活的群體卻無法承受市民化的成本，其市民化的愿望無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí)，與傳統(tǒng)農(nóng)民不同，進(jìn)城農(nóng)民特別是新生代農(nóng)民工不留戀農(nóng)村土地，已視昔日的“命根子”為“雞肋”，他們的農(nóng)村集體土地權(quán)利的“雞肋”化現(xiàn)象越來越明顯。1筆者嘗試以集體土地權(quán)利的“雞肋”化現(xiàn)象為切入點(diǎn)，以進(jìn)城農(nóng)民市民化為背景，探尋當(dāng)下進(jìn)城農(nóng)民的土地失權(quán)問題和進(jìn)城農(nóng)民市民化問題的一體化解決對(duì)策。

一、農(nóng)村集體土地權(quán)利雞肋化的表現(xiàn)和成因

（一）農(nóng)村集體土地權(quán)利雞肋化的表現(xiàn)

“土地是農(nóng)民的命根子?！边@句話對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)民而言，是真理。對(duì)“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的進(jìn)城打工的農(nóng)民而言，也是真理。但是，對(duì)“離土又離鄉(xiāng)，進(jìn)廠又進(jìn)城”的進(jìn)城農(nóng)民特別是新生代農(nóng)民工而言，這句話卻失去了意義，他們已經(jīng)“視昔日珍貴的土地資源為‘雞肋’，‘食之無味，棄之可惜’”。2對(duì)這個(gè)群體而言，農(nóng)村集體土地權(quán)利已經(jīng)“雞肋”化，其主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

其一，耕地“雞肋”化：耕地拋荒與耕地維權(quán)。耕地拋荒是當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展過程中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又嚴(yán)峻的社會(huì)問題。據(jù)一些學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2005年，杭州市拋荒面積達(dá)4651畝，季節(jié)性拋荒25.58萬畝。3據(jù)河北省易縣農(nóng)業(yè)部門提供的數(shù)據(jù)，2012年秋季，該縣約有2萬畝土地季節(jié)性拋荒，大約占到全縣耕地面積的3%左右。4耕地拋荒與“離土又離鄉(xiāng)，進(jìn)廠又進(jìn)城”的進(jìn)城農(nóng)民具有直接聯(lián)系，這一群體雖然來自農(nóng)村，但他們自幼不習(xí)農(nóng)活，對(duì)土地沒有他們父輩那樣的感情；相反，這一群體對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感卻非常高。他們的承包地，通常由其父輩耕種，如果其父輩無力耕種，他們就會(huì)拋荒。有意思的是，雖然這一群體對(duì)耕地沒有感情，但他們又有一定的土地權(quán)利意識(shí)，不愿意真正放棄自己的承包土地，甚至?xí)驗(yàn)榇寮w組織單方收回他們的承包土地而去打官司維權(quán)。“食之無味，棄之可惜”，成為了他們對(duì)耕地使用權(quán)的態(tài)度。

其二，空置與維權(quán)：宅基地和房屋的“雞肋”化?！皵啾跉?jiān)⒒牟輩采?、大門緊閉、空無一人……這不是戈壁大漠邊緣的廢城，而是中國(guó)東中部農(nóng)村里真實(shí)的一幕。”5村莊“空心化”已成為與農(nóng)村耕地拋荒相連的另一個(gè)農(nóng)村社會(huì)問題。農(nóng)村的村莊“空心化”也與“離土又離鄉(xiāng)，進(jìn)廠又進(jìn)城”的進(jìn)城農(nóng)民有關(guān)，這些進(jìn)城農(nóng)民常年在城市生活，早已不習(xí)慣農(nóng)村的生活方式和居住環(huán)境，他們寧愿租住在城中村中，也不愿意回到農(nóng)村居住。但是，他們同樣不愿意放棄農(nóng)村的房屋與宅基地，因?yàn)檫@些不動(dòng)產(chǎn)雖然不值錢，但卻是他們的財(cái)產(chǎn)，放棄了又覺得可惜。他們對(duì)當(dāng)下農(nóng)村村莊“空心化”治理運(yùn)動(dòng)的反抗，就表明了他們的態(tài)度。為了治理農(nóng)村的“空心化”現(xiàn)象，一些地方政府開始撤并自然村，拆除進(jìn)城農(nóng)民的空置房屋，收回宅基地，這引起了他們的激烈反抗。宅基地的使用權(quán)是進(jìn)城農(nóng)民依法享有的一種用益物權(quán)，建立在宅基地上的房屋也是他們依法享有并受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。但對(duì)不愿意回到農(nóng)村的進(jìn)城農(nóng)民而言，這些所謂的“權(quán)”都無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的“利”，他們的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)正在“雞肋”化。

其三，農(nóng)地保障權(quán)的“雞肋”化。按照我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)的最初設(shè)計(jì)，農(nóng)地的一個(gè)重要功能是社會(huì)保障。政府將農(nóng)民完全地交給了農(nóng)地，農(nóng)民的生、老、死、葬都依賴他們的農(nóng)地。因此，農(nóng)村的承包地對(duì)農(nóng)民而言，具有生存性和保障性。農(nóng)村的宅基地作為農(nóng)村居民的住宅用地，具有無償性和保障性。6現(xiàn)在，隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度的逐步建立，農(nóng)地的社會(huì)保障功能正在弱化。農(nóng)地僅僅解決了農(nóng)村中純粹以農(nóng)地為生的村民的就業(yè)和溫飽問題。對(duì)渴望城市生活的進(jìn)城農(nóng)民而言，他們不以種地為生，也不愿意居住在農(nóng)村，農(nóng)地對(duì)他們而言，無所謂生存性或無償性。但是，和純粹的農(nóng)民一樣，他們也看到了農(nóng)地的保障功能，看到了農(nóng)村的承包地和宅基地作為他們的一種財(cái)富的保障價(jià)值。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)課題研究調(diào)查結(jié)論，“84%的農(nóng)民工希望進(jìn)城定居后能保留承包地，67%的農(nóng)民工希望能保留宅基地”。7對(duì)進(jìn)城農(nóng)民而言，盡管農(nóng)地保障作用已經(jīng)變?nèi)?，甚至沒有發(fā)揮保障作用，但是，他們?nèi)栽敢馐刂r(nóng)地不放。8農(nóng)地保障權(quán)的“雞肋”化正成為進(jìn)城農(nóng)民與他們的土地權(quán)利關(guān)系緊張的一個(gè)具體表現(xiàn)。

（二）農(nóng)村集體土地權(quán)利雞肋化的成因

農(nóng)村集體土地權(quán)利“雞肋”化與我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地法律制度的設(shè)置有關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地法律制度的設(shè)計(jì)是以農(nóng)村城市二元體制為基礎(chǔ)而建立的，其考慮了土地問題但更強(qiáng)調(diào)戶口管理、考慮了社會(huì)流動(dòng)但更強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定、考慮了農(nóng)民發(fā)展但更強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的生存。而在土地問題越來越突出、社會(huì)成員流動(dòng)越來越快、農(nóng)民自身發(fā)展需求越來越強(qiáng)烈的背景下，原初農(nóng)村集體土地法律制度設(shè)定的宗旨失去了應(yīng)有的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)需求，暴露出了兩個(gè)先天的制度缺陷，使得渴望中的進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村集體組織中享有的土地權(quán)利被“雞肋”化了。

第一，缺乏土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)交換機(jī)制，致使進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)利“雞肋”化。受二元性社會(huì)管理制度的影響，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)被排除出國(guó)家土地一級(jí)市場(chǎng)之外，這是農(nóng)村集體土地權(quán)利“雞肋”化的制度成因。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，只有國(guó)有土地可以進(jìn)入國(guó)家土地一級(jí)市場(chǎng)，而農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)則不得進(jìn)入。盡管現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定，進(jìn)城農(nóng)民可以將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和租賃，可以收取相應(yīng)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等。但是，由于他們所擁有的土地是集體土地，而集體土地被排除在國(guó)家土地一級(jí)市場(chǎng)之外，承包地流轉(zhuǎn)只能在本集體組織內(nèi)部進(jìn)行，這就意味著集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一般都是無價(jià)無市或有價(jià)無市。這種制度設(shè)計(jì)直接導(dǎo)致了進(jìn)城農(nóng)民所擁有的耕地、宅基地和建立在宅基地上的農(nóng)村房屋的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的“雞肋”化。

第二，缺乏以土地自身為根據(jù)而安排的土地有償退出制度設(shè)計(jì)，致使進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)利“雞肋”化。我國(guó)土地制度建構(gòu)的時(shí)候，就缺乏對(duì)土地退出的合理性制度設(shè)計(jì)。后來雖然允許退出，但制度設(shè)計(jì)仍不合理。就農(nóng)村的土地承包權(quán)而言，盡管現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。但該法同時(shí)也規(guī)定，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。現(xiàn)在很多地方政府也做出這樣的規(guī)定。例如重慶市2006年發(fā)布的《重慶市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市公安局關(guān)于解決進(jìn)城農(nóng)民工戶籍問題意見的通知》第五條規(guī)定：“在主城區(qū)入戶的農(nóng)民工，其配偶、子女未隨遷的，個(gè)人可不退回集體承包地；如全家隨遷入主城區(qū)（主城區(qū)內(nèi)小城鎮(zhèn)除外），登記為城鎮(zhèn)居民的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。”顯然，這是以戶口管理為根據(jù)而安排的土地退出制度，而不是以土地權(quán)利為根據(jù)而安排的土地退出制度，雖有退出而沒有補(bǔ)償。在這種制度影響下，進(jìn)城農(nóng)民不敢舉家遷出，因?yàn)椤耙贿w出就一無所有”。9

二、以農(nóng)村集體土地權(quán)利轉(zhuǎn)換解決進(jìn)城農(nóng)民市民化成本障礙的必要性與可行性

農(nóng)村集體土地權(quán)利轉(zhuǎn)換解決進(jìn)城農(nóng)民市民化成本障礙具有現(xiàn)實(shí)的必要性和可行性。

其一，這是城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。進(jìn)城農(nóng)民市民化的趨勢(shì)與中國(guó)城市化、農(nóng)村現(xiàn)代化密切相關(guān)。從城市化的發(fā)展來看，當(dāng)下中國(guó)正處在一個(gè)快速發(fā)展的城市化進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)提出的新型城鎮(zhèn)化政策更會(huì)加速中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使越來越多的農(nóng)民遷入城市。從農(nóng)村現(xiàn)代化的角度來看，農(nóng)村的現(xiàn)代化也要求農(nóng)村人口的城市化，即農(nóng)民人數(shù)大規(guī)模減少并實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。但是，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化都涉及農(nóng)民勞動(dòng)力和農(nóng)民土地權(quán)利問題。城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化不僅需要進(jìn)城農(nóng)民勞動(dòng)力的市民化，也需要農(nóng)村土地權(quán)利的轉(zhuǎn)化，二者是不能分開的。城鎮(zhèn)化的“核心是人的城鎮(zhèn)化”，10而人的城鎮(zhèn)化不僅指戶籍城鎮(zhèn)化、勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化，更強(qiáng)調(diào)進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)利的城鎮(zhèn)化，且關(guān)鍵是土地權(quán)利的城鎮(zhèn)化，因?yàn)橹挥型恋貦?quán)利城鎮(zhèn)化了，土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為進(jìn)城農(nóng)民的具體財(cái)富，進(jìn)城農(nóng)民才能真正成為城鎮(zhèn)居民。因此，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化都需要將進(jìn)城農(nóng)民的市民化及其土地權(quán)利的城鎮(zhèn)化相結(jié)合，一體予以解決。

其二，這是解決市民化成本障礙的需要。進(jìn)城農(nóng)民市民化的成本障礙問題是阻擋進(jìn)城農(nóng)民市民化的一個(gè)最棘手的問題。在中國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，進(jìn)城農(nóng)民市民化的成本相當(dāng)高。據(jù)有學(xué)者估算，“東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為10萬元與9萬元，內(nèi)陸地區(qū)的第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為6萬元與5萬元”。11《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010》稱：“中國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本（財(cái)政支出）在10萬元左右。”12國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心認(rèn)為：“農(nóng)民工市民化成本為8萬元?！?3人往城里去，錢從哪里來呢？進(jìn)城農(nóng)民的戶籍市民化容易，待遇市民化如何解決？怎么才能確保進(jìn)城農(nóng)民享有與當(dāng)?shù)厥忻衿降鹊拇瞿?？進(jìn)城農(nóng)民市民化的成本應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)？解決這些問題，不能僅靠政府，也要靠農(nóng)民自身，那就是要用農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行交換，而在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)中，“土地約占農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的80%”。14用土地權(quán)利交換社保、用農(nóng)村宅基地交換住房，已成為解決這個(gè)問題的必然選擇。

其三，這種轉(zhuǎn)換解決是一個(gè)雙贏策略。克服進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)利的“雞肋”化，需要?jiǎng)?chuàng)新法律制度，變“權(quán)”為“利”。而變“權(quán)”為“利”，既可以實(shí)現(xiàn)和變現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利，又可以解決進(jìn)城農(nóng)民市民化的成本約束問題。15如果通過法律制度的創(chuàng)新，為進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利的變現(xiàn)尋找到適宜的途徑，變“權(quán)”為“利”，則可以解決進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)利的“雞肋”化問題，重現(xiàn)土地權(quán)利的價(jià)值。更重要的是，通過土地法律制度創(chuàng)新，變“權(quán)”為“利”，亦可以為進(jìn)城農(nóng)民謀得市民化的資本，解決進(jìn)城農(nóng)民市民化的成本約束問題。這是一個(gè)雙贏的策略。

其四，地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)證明了這種轉(zhuǎn)換解決的可行性。在城鎮(zhèn)化過程中，失地農(nóng)民越來越多，為了解決失地農(nóng)民的問題，一些地方開啟了進(jìn)城農(nóng)民市民化的創(chuàng)新舉措。比如，浙江省嘉興市在1998年就出臺(tái)了《嘉興市區(qū)土地征用人員分流辦法》，而這個(gè)辦法的核心內(nèi)容就是土地?fù)Q社保。其它各地的土地?fù)Q社保政策基本上與嘉興市的模式相同。除了土地征用這種被動(dòng)性模式以外，有些地方政府還創(chuàng)新出了主動(dòng)性對(duì)換模式。比如，浙江省德清縣在2002年之前就開始創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)民城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。該縣在自愿、有償、合法的基礎(chǔ)之上，將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)予以分離，然后予以流轉(zhuǎn)，解放農(nóng)村勞動(dòng)力，并“在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城建房，并允許進(jìn)城農(nóng)民利用原有宅基地按一定的折算標(biāo)準(zhǔn)置換城鎮(zhèn)住宅用地”。16盡管一些地方的對(duì)接實(shí)踐面臨著農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、對(duì)農(nóng)民不公平的問題，但這些地方實(shí)踐卻給了我們一個(gè)重要的啟示：在城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的背景下，將集體土地權(quán)利“雞肋”化與進(jìn)城農(nóng)民市民化的成本障礙結(jié)合在一起進(jìn)行一體化解決是可行的。事實(shí)上，浙江省德清縣的做法已經(jīng)產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果。2009年8月2日，《人民日?qǐng)?bào)》用大篇幅報(bào)道德清土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為正是這種創(chuàng)新精神，解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化，更使“‘雞肋’變‘脆骨’”。17

三、具體對(duì)接轉(zhuǎn)換方案的構(gòu)建

（一）構(gòu)建適用市民化需求的土地置換保障的對(duì)接轉(zhuǎn)換解決方案

當(dāng)下中國(guó)“土地?fù)Q保障”的制度探索主要是從征地補(bǔ)償安置的實(shí)踐中演化而來的，是發(fā)生在征地過程中而形成的一種方案?！巴恋?fù)Q保障”制度是政府為了解決征地過程中的失地農(nóng)民的生存和保障問題而形成的。政府用社會(huì)保障換取農(nóng)民的土地，農(nóng)民則以土地?fù)Q取保障。通過這個(gè)交換機(jī)制，政府獲得了城市化所需要的土地資源，農(nóng)民則獲得了一定的社會(huì)保障資金，將傳統(tǒng)的土地保障福利轉(zhuǎn)化為社會(huì)性保障福利。

這個(gè)被動(dòng)性的對(duì)接轉(zhuǎn)換解決方案，在一定程度上可以適用于解決當(dāng)下的集體土地權(quán)利“雞肋”化與進(jìn)城農(nóng)民市民化的問題。其主要理由是，通過這種置換方案，進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)變“土地使用權(quán)”為“社會(huì)保障權(quán)”，它在一定程度上一體化地解決了集體土地權(quán)利“雞肋”化和進(jìn)城農(nóng)民市民化的成本限制難題。誠(chéng)然，這種因土地被征用而形成的置換方案也有兩點(diǎn)不足之處。第一，這個(gè)方案是被動(dòng)性的置換方案，不能滿足那些渴望市民化的進(jìn)城農(nóng)民的市民化需求，因?yàn)槿绻@些渴望進(jìn)城的農(nóng)民的耕地不被征用，他們就無法市民化。第二，這個(gè)方案涉及到置換的公平性問題。上海市是較早開始征地農(nóng)民的市民化嘗試的地方之一，其改革的思路就是土地與保障的對(duì)換思路。但是，上海市的這個(gè)做法的不足之處在于征地拆遷農(nóng)民沒有完全被納入城市社會(huì)保障體系。18失去土地的農(nóng)民對(duì)此不滿意。

要彌補(bǔ)上述被動(dòng)性方案的不足，就需要再建立一種主動(dòng)性的土地?fù)Q社保對(duì)接轉(zhuǎn)換模式。在這種主動(dòng)性的模式中，政府可以根據(jù)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的需要，主動(dòng)有序接納進(jìn)城農(nóng)民，讓有能力成為城里人的新生代農(nóng)民工首先成為市民。其具體做法就是進(jìn)一步改革農(nóng)地制度，主動(dòng)推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)“土地承包權(quán)與市民身份的置換”。19這是一種政府推動(dòng)下的具有主動(dòng)性和針對(duì)性的土地置換保障模式，它可以讓那些不涉及土地征用但又有市民化愿望的進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化。從當(dāng)下中國(guó)的實(shí)踐情況來看，這種模式已經(jīng)在一些地方出現(xiàn)，如浙江省德清縣已經(jīng)開始建立城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)置換機(jī)制，重慶市2010年戶籍制度改革中也實(shí)行了“宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保”的做法。

無論是因征用而發(fā)生的被動(dòng)性的土地對(duì)換保障模式，還是為滿足進(jìn)城農(nóng)民市民化需求的主動(dòng)性土地置換保障模式，都需要解決置換方案的公平性問題?，F(xiàn)行的法律規(guī)定不足以確保地方政府能夠公平置換。2007年生效的《物權(quán)法》第四十二條體現(xiàn)了土地?fù)Q保障的立法思路。但該條款存在的問題仍然很多，該條第二款規(guī)定征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。但問題在于，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用時(shí)，是按照農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)來操作，還是套用城鎮(zhèn)社會(huì)保障模式呢？從文意解釋來看，是適用農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。如適用農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，顯然違反了進(jìn)城農(nóng)民在城市生活的平等對(duì)待原則，不利于進(jìn)城農(nóng)民的市民化。該條第三款規(guī)定征收個(gè)人住宅的，應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。這實(shí)際上體現(xiàn)了以居住換居住、以土地使用權(quán)換土地使用權(quán)的思路，這個(gè)思路總體上是可行的。但同樣的問題在于，是在農(nóng)村安排、城鎮(zhèn)安排還是在城市安排失地農(nóng)民的居住呢？顯然，只有按照市民的標(biāo)準(zhǔn)，才能保障進(jìn)城農(nóng)民的市民化需求?，F(xiàn)行《物權(quán)法》在建構(gòu)土地?fù)Q保障、土地使用權(quán)換土地使用權(quán)的過程中，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的利益保護(hù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，需要通過法律解釋等手段進(jìn)行完善，筆者認(rèn)為可將其解釋為：在安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題時(shí)，明確適用城市社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)；在以居住換居住的過程中，則以行政區(qū)劃為根據(jù)，安排就近城市居住。

（二）構(gòu)建土地市場(chǎng)化交易對(duì)接轉(zhuǎn)換解決方案，并輔以保護(hù)性交易為保障

在非市場(chǎng)化的制度安排方案之外，還可以構(gòu)建一種市場(chǎng)化的對(duì)接解決方案，即以市場(chǎng)化為原則對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利“雞肋”化與進(jìn)城農(nóng)民市民化的對(duì)接轉(zhuǎn)換方案進(jìn)行設(shè)計(jì)。

構(gòu)建以集體土地市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的對(duì)接解決方案，需要理順圍繞著土地這個(gè)客體而發(fā)生的一系列法律關(guān)系。這些法律關(guān)系包括以村集體組織為所有權(quán)主體的土地所有權(quán)法律關(guān)系，以進(jìn)城農(nóng)民為使用權(quán)主體的土地承包法律關(guān)系和宅基地法律關(guān)系，以及由其他主體參與而形成的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等法律關(guān)系。讓這些法律關(guān)系條理清晰，其核心問題就是推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化和市場(chǎng)化。所謂的物權(quán)化，就是通過法律修改，讓進(jìn)城農(nóng)民真正成為用益物權(quán)主體，并“以權(quán)利變動(dòng)為中心”20，發(fā)揮物權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能。所謂的市場(chǎng)化，就是在農(nóng)地一級(jí)市場(chǎng)之外，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)，21通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行土地使用權(quán)的抵押、入股、委托經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)的有償退出，將土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)利益。

這種方案的可行性和必要性在于中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從城鎮(zhèn)逐漸深入到農(nóng)村，農(nóng)村集體土地的市場(chǎng)化已經(jīng)成為了農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。這種方案的好處在于，通過土地市場(chǎng)交易，充分地尊重進(jìn)城農(nóng)民的契約意愿，實(shí)現(xiàn)了進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利，最大限度的變“權(quán)”為“利”。當(dāng)然，這種方案推行的難度在于，必須遵循市場(chǎng)化的原則對(duì)現(xiàn)行的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷模降鹊貙?duì)待兩大土地所有權(quán)主體，拋棄農(nóng)村的集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地后方可進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的不公平的制度安排。

誠(chéng)然，這種方案的短處在于不能滿足內(nèi)地或偏僻的農(nóng)村地區(qū)的進(jìn)城農(nóng)民的市民化需求。彌補(bǔ)這個(gè)短處，需要在土地市場(chǎng)化交易基礎(chǔ)之上輔之以土地的保護(hù)性交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)化交易和土地保護(hù)性交易相結(jié)合的對(duì)接轉(zhuǎn)換解決方案。受中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性的制約，特別是受土地所在區(qū)域位置的影響，有的地方的土地使用權(quán)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓價(jià)會(huì)很高，而有的地方的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓的價(jià)格就會(huì)很低，甚至有價(jià)無市或無價(jià)無市。但這并不意味著這個(gè)地區(qū)就沒有進(jìn)城農(nóng)民，沒有新生代農(nóng)民工，也并不意味著這些群體沒有市民化的需求。推動(dòng)這些地區(qū)的進(jìn)城農(nóng)民的市民化，一并解決他們的土地權(quán)利“雞肋”化問題，就需要在土地市場(chǎng)化交易的基礎(chǔ)之上構(gòu)建一種保護(hù)性交易方案，與之相配套。目前重慶市所實(shí)行的“地票”制度就是這樣的方案。這是一種針對(duì)宅基地的解決方案。這種交易方式的具體內(nèi)容是：進(jìn)城農(nóng)民可以向土地管理部門申請(qǐng)退出宅基地，村集體將其復(fù)墾為耕地，形成建設(shè)用地指標(biāo)，土地管理部門向申請(qǐng)人頒發(fā)“地票”，進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利就以“地票”的形式在重慶市農(nóng)村土地交易所公開拍賣，由價(jià)高者得?！暗仄薄敝贫瓤梢詫?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的交換，解決偏遠(yuǎn)地區(qū)的進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利變現(xiàn)問題，是一種帶有保護(hù)性質(zhì)的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)的市場(chǎng)化路徑”。22

四、結(jié) 語

目前，農(nóng)業(yè)部正在對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施情況展開調(diào)研，擬準(zhǔn)備針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的市民化需求，建立進(jìn)城農(nóng)民承包地有償退出機(jī)制。一些地方政府如上海市政府也正在探索構(gòu)建宅基地退出機(jī)制。這些退出機(jī)制的構(gòu)建無疑都考慮到了進(jìn)城農(nóng)民土地權(quán)利的“雞肋”化與進(jìn)城農(nóng)民市民化的成本障礙問題，是將二者對(duì)接轉(zhuǎn)換解決的新思路。但是，這種對(duì)接轉(zhuǎn)換解決模式是一種政府主導(dǎo)模式還是一種市場(chǎng)支配模式呢？如果是政府主導(dǎo)模式，那是一種主動(dòng)機(jī)制還是一種被動(dòng)機(jī)制？如果是市場(chǎng)化對(duì)接轉(zhuǎn)換模式，那是單一的市場(chǎng)化機(jī)制還是一種以保護(hù)性交易為補(bǔ)充的市場(chǎng)化機(jī)制？這都是構(gòu)建二者對(duì)接解決路徑時(shí)不能忽視而又必須進(jìn)行選擇的問題。對(duì)這些問題，目前學(xué)界尚缺乏全面的概括和評(píng)價(jià)。筆者對(duì)這兩種方案進(jìn)行具體的分析和評(píng)價(jià)，是力圖建構(gòu)起適應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民市民化需求的多元化的公平對(duì)接轉(zhuǎn)換方案，為中國(guó)解決集體土地“雞肋”化與進(jìn)城農(nóng)民市民化問題提供可供選擇的一體化解決方案。

注：

1關(guān)于如何保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的集體土地權(quán)利，學(xué)界有四種思路：一是從憲法或物權(quán)的角度強(qiáng)調(diào)進(jìn)城農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的法律保護(hù)，反對(duì)將農(nóng)民由農(nóng)村趕到政府人為打造的城鎮(zhèn)；二是從權(quán)利流動(dòng)角度強(qiáng)調(diào)物權(quán)的變動(dòng)，探討農(nóng)地承包權(quán)的退出機(jī)制；三是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度對(duì)土地?fù)Q社保進(jìn)行分析；四是從市民化角度分析土地?fù)Q社保問題。以上觀點(diǎn)可分別參見劉松山：《征收農(nóng)民房屋和土地的憲法法律問題》，《政治與法律》2012年第1期；楚德江：《我國(guó)農(nóng)地承包權(quán)退出機(jī)制的困境與政策選擇》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2011年第2期；鄭雄飛：《完善土地流轉(zhuǎn)制度研究：國(guó)內(nèi)“土地?fù)Q保障”的研究述評(píng)》，《中國(guó)土地科學(xué)》2010年第2期；姚婷、傅晨：《農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)民工市民化—兼論廣東農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法的積極意義》，《廣西農(nóng)業(yè)科學(xué)》2013年第8期。本文是從第四個(gè)角度，并以城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化、市場(chǎng)化為背景，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利保護(hù)問題進(jìn)行探討。

2徐永林：《我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障研究》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2003年第7期。

3李昌平：《取消農(nóng)業(yè)稅將引發(fā)一系列深刻變革》，《讀書》2004年第6期。

4李鐵兵：《給拋荒的耕地找條出路》，《河北經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2012年10月27日，第2版。

5鄧衛(wèi)華、田建軍：《空心化之痛》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2012年9月10日，第A05版。

6參見董萬程：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)的建設(shè)和完善》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。

7《農(nóng)民工不愿“雙放棄”換取城鎮(zhèn)戶口》，《工人日?qǐng)?bào)》2011年6月13日，第4版。

8湯云龍：《農(nóng)民工市民化：現(xiàn)實(shí)困境與權(quán)益實(shí)現(xiàn)》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第5期。

9傅瑜：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)制的憲法學(xué)思考》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第5期。

10《李克強(qiáng)論城鎮(zhèn)化》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2013年3月4日，第14版。

11張國(guó)勝：《基于社會(huì)成本考慮的農(nóng)民工市民化：一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展大國(guó)的視角與政策選擇》，人民出版社2008年版，第243頁。

12中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)：《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略》，人民出版社2010年版，第40頁。

13《國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心：農(nóng)民工市民化成本為8萬元》，《新京報(bào)》2013年3月30日，第B04版。

14溫鐵軍：《三農(nóng)問題與世紀(jì)反思》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2005年版，第86頁。

15周林彬、于鳳瑞：《我國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度研究：一個(gè)法經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

16《德清縣創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn) 加快農(nóng)民轉(zhuǎn)移》，《浙江經(jīng)濟(jì)》2002年第10期。

17《土地流轉(zhuǎn)怎樣才能促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收？德清看流轉(zhuǎn)（鄉(xiāng)村觀察）》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年8月2日，第5版。

18陳映芳：《征地農(nóng)民的市民化—上海市的調(diào)查》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2003年第3期。

19鄭功成：《中國(guó)農(nóng)民工問題：理論判斷與政策思路》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第6期。

20耿卓：《論宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)》，《政治與法律》2012年第5期。

21所謂農(nóng)地一級(jí)市場(chǎng)是指集體經(jīng)濟(jì)組織依法將其土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓給土地使用者所形成的市場(chǎng),是土地所有者與使用者之間的關(guān)系。所謂農(nóng)地流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)是土地使用者將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給其他使用者所形成的市場(chǎng)。參見樊萬選、郭立義：《農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化配置研究》，《中州學(xué)刊》2009年第2期。

22譚家玲：《以民生為導(dǎo)向的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)—重慶市戶籍制度改革調(diào)查報(bào)告》，《重慶行政》（公共論壇）2010年第6期。