上官丕亮

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

人民代表大會(huì)制度，還是人民代表大會(huì)制*

上官丕亮

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

與“人民代表大會(huì)制度”概念相比，“人民代表大會(huì)制”更能準(zhǔn)確反映政體的本質(zhì)，使用“人民代表大會(huì)制”一詞有利于與世界各國的政體類型進(jìn)行比較?！叭嗣翊泶髸?huì)制”概念在我們新中國的憲法史上有廣泛使用的經(jīng)驗(yàn)，“人民代表大會(huì)制”概念的使用有利于促使人們重視我國各國家機(jī)關(guān)之間權(quán)力關(guān)系的理順，完善我國的政體?！叭嗣翊泶髸?huì)制”概念有其存在和廣泛使用的合理性和必要性，“人民代表大會(huì)制”是我國憲法學(xué)應(yīng)有的一個(gè)重要范疇。

人民代表大會(huì)制度；人民代表大會(huì)制；政體；國家機(jī)構(gòu)；權(quán)力關(guān)系

我國現(xiàn)行憲法即1982年憲法公布施行已經(jīng)超過30周年，1982年憲法加強(qiáng)了我國以人民代表大會(huì)為中心的政治體制。1而正式確立這一國家政治體制的1954年憲法至今也快60周年了，初步確立這一國家政治體制的、起臨時(shí)憲法作用的1949年《共同綱領(lǐng)》更是有60多年的歷史了。長期以來，我們通常說，我國的政體或政權(quán)組織形式或者國家的根本政治制度是“人民代表大會(huì)制度”。我們的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，我們的大中小學(xué)課本，以及我們的各種媒體都這樣表述，2這幾乎成了我國的常識(shí)。筆者認(rèn)為，“人民代表大會(huì)制度”一詞未能準(zhǔn)確地概括我國的政體或政權(quán)組織形式或根本政治制度，建議使用“人民代表大會(huì)制”的概念來稱呼我國的政體或政權(quán)組織形式或根本政治制度。

一、“人民代表大會(huì)制”更能準(zhǔn)確反映政體的本質(zhì)

大家都知道，關(guān)于“政體”問題，長期以來我國憲法學(xué)界的絕大多學(xué)者認(rèn)同毛澤東的說法：“所謂‘政體’問題，那是指的政權(quán)構(gòu)成的形式問題，指的一定的社會(huì)階級取何種形式去組織那反對敵人保護(hù)自己的政權(quán)機(jī)關(guān)”，3并通常將“政體”與“政權(quán)組織形式”兩個(gè)概念相等同，認(rèn)為政體即政權(quán)組織形式，認(rèn)為政體是國家的基本或根本政治制度。各位學(xué)者對“政體”概念的定義表述基本相同：“一個(gè)國家的政權(quán)組織形式，即通常據(jù)說的政體，也叫做國家的基本政治制度。政權(quán)組織形式，是指統(tǒng)治階級采取何種形式去組織反對敵人、保護(hù)自己的政權(quán)機(jī)關(guān)。”4但是，鮮有學(xué)者明確指出政體的本質(zhì)是什么？

一般地，各國的國家機(jī)構(gòu)均由元首機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)組成。在世界上，各國國家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系不盡相同，由此形成了幾種不同的國家機(jī)構(gòu)權(quán)力配置模式。這也就是我國憲法學(xué)界通常所說的“政體”或“政權(quán)組織形式”問題。筆者認(rèn)為，所謂政體（或政權(quán)組織形式）的問題，在實(shí)質(zhì)上就是立法、行政、司法等國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系問題，5政體是反映國家政治組織之間權(quán)力關(guān)系的政治體制，政體的本質(zhì)就是國家政治組織之間的權(quán)力關(guān)系，也就是誰在整個(gè)國家的政治權(quán)力關(guān)系中處于中心地位的問題。在君主專制時(shí)代，國家權(quán)力一般集中在皇帝、國王等君主一人之手，其他所有國家機(jī)關(guān)都從屬于君主，君主處于整個(gè)國家權(quán)力關(guān)系的中心地位，一切由君主一人說了算，所以人們稱此種政體為專制君主制。自近代產(chǎn)生憲法以來，國家權(quán)力則由憲法規(guī)定的國家元首、議會(huì)、政府、法院等幾個(gè)不同的國家機(jī)關(guān)分別掌握。由此，政體也發(fā)生變化，自近代以來實(shí)行法治的國家，其政體所反映的是國家機(jī)關(guān)之間權(quán)力關(guān)系，政體的本質(zhì)表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，表現(xiàn)為哪個(gè)國家機(jī)關(guān)在整個(gè)國家的政治權(quán)力關(guān)系中處于中心地位的問題。國家元首、議會(huì)、政府等國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系不同，權(quán)力中心不同，政體也就不同。當(dāng)然，處于權(quán)力中心的國家機(jī)關(guān)一般不再是至高無上的，它要受到其他國家機(jī)關(guān)的制約，其權(quán)力中心地位只是相對的，這在西方憲政國家表現(xiàn)得更為明顯。

我國憲法規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”（第3條）；“中華人民共和國全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”（第57條）；“全國人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：……（四）選舉中華人民共和國主席、副主席；（五）根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長的人選；（六）選舉中央軍事委員會(huì)主席；根據(jù)中央軍事委員會(huì)主席的提名，決定中央軍事委員會(huì)其他組成人員的人選；（七）選舉最高人民法院院長；（八）選舉最高人民檢察院檢察長……”（第62條）；“全國人民代表大會(huì)有權(quán)罷免下列人員：（一）中華人民共和國主席、副主席；（二）國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長；（三）中央軍事委員會(huì)主席和中央軍事委員會(huì)其他組成人員；（四）最高人民法院院長；（五）最高人民檢察院檢察長”（第63條）；“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……（六）監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作；（七）撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令……”（第67條）；“中華人民共和國主席、副主席由全國人民代表大會(huì)選舉”（第79條）；“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)……”（第85條）；“國務(wù)院對全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”（第92條）；“中央軍事委員會(huì)主席對全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)”（第94條）；“最高人民法院對全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)”（第128條）；“最高人民檢察院對全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)”（第133條）。

以上述憲法條文為依據(jù)，從國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家審判機(jī)關(guān)、國家檢察機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系來看，國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，人民代表大會(huì)處于國家機(jī)構(gòu)體系中的中心地位，也就是說，人民代表大會(huì)在與人民政府、人民法院、人民檢察院乃至國家主席、中央軍委等其他國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系中處于中心地位。正如郭道暉先生所言：“人大者，有大權(quán)之謂也?！?由此，可以說，我國的政體是人民代表大會(huì)制。顯然，使用“人民代表大會(huì)制”概念，能恰當(dāng)說明我國人民代表大會(huì)與其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系，準(zhǔn)確地反映我國政體的本質(zhì)。值得一提的是，與西方國家的政體相比，我國憲法規(guī)定的人民代表大會(huì)制政體中的人民代表大會(huì)的權(quán)力中心地位是絕對的，人民代表大會(huì)的地位至上，它只制約其他國家機(jī)關(guān)，而其他國家機(jī)關(guān)不能制約人民代表大會(huì)。

使用“人民代表大會(huì)制度”概念容易讓人產(chǎn)生誤解。實(shí)踐已經(jīng)證明，它往往會(huì)讓人誤解為其是指我國人民代表大會(huì)本身的制度，如人民代表大會(huì)的立法制度、監(jiān)督制度、代表制度、選舉制度、會(huì)議制度、組織制度和工作制度等，使人們難以準(zhǔn)確地把握我國的政體。1982年11月26日，當(dāng)時(shí)憲法修改委員會(huì)副主任彭真在第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上所作《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》也將“人民代表大會(huì)制度”概念主要當(dāng)作人民代表大會(huì)及其常委會(huì)本身的職權(quán)、組織和工作來使用。他講：“加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度。將原來屬于全國人大的一部分職權(quán)交由它的常委會(huì)行使，擴(kuò)大全國人大常委會(huì)的職權(quán)和加強(qiáng)它的組織……為了加強(qiáng)全國人大的工作，還將增設(shè)一些專門委員會(huì)，在全國人大和它的常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。”“適當(dāng)擴(kuò)大全國人大常委會(huì)的職權(quán)是加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的有效辦法?！?

二、使用“人民代表大會(huì)制”一詞有利于與世界各國的政體類型進(jìn)行比較

如前所述，政體的本質(zhì)是國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系問題，由此，哪個(gè)機(jī)關(guān)在國家的政治權(quán)力關(guān)系中處于中心地位，人們就往往用這個(gè)機(jī)關(guān)的名稱來命名該國的政體?？偨y(tǒng)制、議會(huì)制、半總統(tǒng)半議會(huì)制、委員會(huì)制等這些典型的政體類型的概括和區(qū)分無不是如此。

總統(tǒng)制是指總統(tǒng)掌握最高行政權(quán)并為國家權(quán)力核心的國家機(jī)構(gòu)權(quán)力配置模式。美國是第一個(gè)實(shí)行總統(tǒng)制的國家，是總統(tǒng)制的典型代表。以美國為代表的總統(tǒng)制政體的主要有以下幾個(gè)特征。（1）總統(tǒng)既是國家元首，行使國家元首權(quán)，統(tǒng)帥軍隊(duì)，又是政府首腦，行使行政權(quán)，直接領(lǐng)導(dǎo)政府（內(nèi)閣），內(nèi)閣部長由總統(tǒng)任命，對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。（2）總統(tǒng)不由國會(huì)產(chǎn)生，不對國會(huì)負(fù)責(zé)，國會(huì)不能通過不信任案迫使總統(tǒng)辭職，總統(tǒng)也不能解散議會(huì)，國會(huì)行使立法權(quán)，但總統(tǒng)可通過向國會(huì)發(fā)表國情諮文提出立法建議，并可對國會(huì)通過的議案行使否決權(quán)，當(dāng)然，如國會(huì)兩院均三分之二多數(shù)再次通過，則該議案即成為法律，無需總統(tǒng)批準(zhǔn)，而且國會(huì)有權(quán)彈劾總統(tǒng)。（3）法院行使司法權(quán)，但總統(tǒng)任命最高法院的法官，只是需經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)，當(dāng)然，最高法院可以對國會(huì)的立法行為和總統(tǒng)的行政行為行使司法審查權(quán)。

顯然，美國這種政體之所以被稱為總統(tǒng)制，不僅僅是因?yàn)槊绹锌偨y(tǒng)，也不是因?yàn)槊绹偨y(tǒng)處于至上地位，而主要是總統(tǒng)在整個(gè)國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系和結(jié)構(gòu)中處于相對的中心地位。

議會(huì)制，又稱內(nèi)閣制，還有的學(xué)者稱之為“議會(huì)內(nèi)閣制”，它是指內(nèi)閣（行政機(jī)關(guān)，狹義的政府）由議會(huì)產(chǎn)生并對議會(huì)負(fù)責(zé)的國家機(jī)構(gòu)權(quán)力配置模式。議會(huì)制最早是在英國通過慣例而逐步形成的，英國是議會(huì)制的典型代表。議會(huì)制的主要有以下幾個(gè)特征。（1）國家元首與行政首腦由兩人分別擔(dān)任，但國家元首為虛權(quán)元首，不掌握實(shí)權(quán)，不負(fù)行政責(zé)任，僅在形式上代表國家。（2）內(nèi)閣（政府）由議會(huì)產(chǎn)生，由議會(huì)中獲得多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟組成。通常議會(huì)與內(nèi)閣合一，內(nèi)閣成員一般是議會(huì)議員，首相或總理就是議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖。例如，日本憲法第67條規(guī)定：“內(nèi)閣總理大臣經(jīng)國會(huì)決議在國會(huì)議員中提名。”其第68條規(guī)定：“內(nèi)閣總理大臣任命國務(wù)大臣。但其中半數(shù)以上人員必須在國會(huì)議員中選任?！保?）內(nèi)閣對議會(huì)負(fù)責(zé)，當(dāng)議會(huì)通過不信任案或信任案遭到否決時(shí)，內(nèi)閣必須總辭職，但首相或總理也有權(quán)提請國家元首下令解散議會(huì)，重新進(jìn)行議會(huì)選舉。議會(huì)制又可分為議會(huì)君主制與議會(huì)共和制，議會(huì)君主制與議會(huì)共和制的主要區(qū)別在于二者的國家元首有所不同：議會(huì)君主制的國家元首為君主，代表國家有英國、日本等；議會(huì)共和制的國家元首為總統(tǒng)，代表國家有德國、意大利等。

無疑，這種政體之所以被稱為議會(huì)制，是因?yàn)樽h會(huì)在這些國家的權(quán)力關(guān)系和結(jié)構(gòu)中處于相對的中心地位。由于內(nèi)閣是由議會(huì)中獲得多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟組成的，議會(huì)處于權(quán)力中心地位在實(shí)際上也就是內(nèi)閣處于權(quán)力中心地位，所以議會(huì)制通常又稱為內(nèi)閣制。

半總統(tǒng)半議會(huì)制是指一種兼有總統(tǒng)制和內(nèi)閣制（議會(huì)制）特點(diǎn)的國家機(jī)構(gòu)權(quán)力配置模式。它最早出現(xiàn)在戴高樂主持制定的1958年法國憲法之中，戴高樂稱它為“半總統(tǒng)半議會(huì)制”。學(xué)術(shù)界還稱之為“半總統(tǒng)制”、“混合制”、“雙元首腦制”等。8半總統(tǒng)半議會(huì)制具有總統(tǒng)制的特點(diǎn)?？偨y(tǒng)是國家元首，由選民選舉產(chǎn)生，不對議會(huì)負(fù)責(zé)，實(shí)際掌握最高行政權(quán)，有權(quán)任命政府總理和部長等內(nèi)閣成員，主持內(nèi)閣會(huì)議，并負(fù)責(zé)公布法律，有權(quán)要求議會(huì)重新審議已通過的法律，統(tǒng)帥軍隊(duì)等。顯然，這些與美國的總統(tǒng)制很相似。但其與美國的總統(tǒng)制也有不同之處，法國總統(tǒng)還有權(quán)將重要法律草案提交公民投票，有權(quán)在征詢總理和議會(huì)兩院議長意見后宣布解散國民議會(huì)，并享有采取緊急狀態(tài)措施的權(quán)力等。其又有內(nèi)閣制（議會(huì)制）的特點(diǎn)?？偫頌檎啄X，領(lǐng)導(dǎo)政府的活動(dòng)，政府決定并指導(dǎo)國家的政策，政府掌管行政部門，政府對議會(huì)負(fù)責(zé)，當(dāng)國民議會(huì)通過不信任案或者表示不贊同政府的施政綱領(lǐng)或者總政策聲明的時(shí)候，總理必須向總統(tǒng)提出政府辭職。這顯然與內(nèi)閣制（議會(huì)制）相同。但其也有不同于內(nèi)閣制（議會(huì)制）的地方，即政府成員不能兼任議會(huì)議員，解散議會(huì)的主動(dòng)權(quán)主要在總統(tǒng)而不在總理，而且議會(huì)對政府的不信任投票要比內(nèi)閣制嚴(yán)格。法國憲法第23條第2款規(guī)定：“國民議會(huì)可以通過一項(xiàng)不信任案追究政府的責(zé)任。此項(xiàng)動(dòng)議至少有國民議會(huì)議員十分之一的人數(shù)簽署才能受理。此項(xiàng)不信任案提出后經(jīng)過四十八小時(shí)之后，才可以進(jìn)行表決。只統(tǒng)計(jì)對不信任案的贊成票，不信任案只有獲得組成國民議會(huì)的議員過半數(shù)票才能通過。如果不信任案被否決，這些簽署人在同一會(huì)期中不得再提出不信任案?！辈浑y看出，法國的半總統(tǒng)半議會(huì)制雖然兼有總統(tǒng)制和內(nèi)閣制的特點(diǎn)，但其更像是總統(tǒng)制的變種，日本有學(xué)者稱其為“總統(tǒng)制性質(zhì)的議會(huì)政治”。9

顯然，以法國為代表的半總統(tǒng)半議會(huì)制是總統(tǒng)在國家權(quán)力關(guān)系和結(jié)構(gòu)中處于中心地位但又兼有議會(huì)制特點(diǎn)的政體。

委員會(huì)制是指由多人組成的委員會(huì)集體行使國家最高行政權(quán)的國家機(jī)構(gòu)權(quán)力配置模式。目前，世界上只有瑞士一個(gè)國家采用這種模式。根據(jù)1999年瑞士憲法的規(guī)定，委員會(huì)制具有以下幾項(xiàng)主要特征。（1）作為瑞士聯(lián)邦最高管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦政府由7名委員組成，由聯(lián)邦議會(huì)選舉產(chǎn)生，在來源上一個(gè)州至多只能有一位委員。每一個(gè)委員各分管一個(gè)行政部門，兼任部長。（2）實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)。每年聯(lián)邦議會(huì)從7名委員中選舉1人為聯(lián)邦總統(tǒng)，主持聯(lián)邦政府的工作，任期一年，不得連任，聯(lián)邦總統(tǒng)既是國家元首又是行政首腦，但這主要是禮節(jié)儀式上的工作，總統(tǒng)與其他委員的權(quán)力相同，聯(lián)邦政府的各種決定均由7名委員集體作出。正是基于這一點(diǎn)，所以人們通常認(rèn)為瑞士聯(lián)邦政府實(shí)行的是委員會(huì)制。（3）聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦議會(huì)制定的法律和決定，受聯(lián)邦議會(huì)的監(jiān)督，但聯(lián)邦議會(huì)不能通過不信任案等形式迫使聯(lián)邦政府辭職，聯(lián)邦政府也無權(quán)解散聯(lián)邦議會(huì)。這與內(nèi)閣制明顯不同。

顯然，瑞士聯(lián)邦政府委員會(huì)為處于國家權(quán)力的中心地位，所以人們稱此種政體為委員會(huì)制。

綜上所述，我們不難看出，使用“人民代表大會(huì)制”一詞，可以與“總統(tǒng)制”、“議會(huì)制”、“半總統(tǒng)半議會(huì)制”、“委員會(huì)制”等世界各國政體類型的稱呼保持一致，從而有利于與世界各國的政體進(jìn)行比較，進(jìn)而使人們能更加清楚地認(rèn)識(shí)政體問題。

三、“人民代表大會(huì)制”概念在新中國的憲法史上有廣泛使用的經(jīng)驗(yàn)

值得指出的是，“人民代表大會(huì)制”這一概念并不是筆者生造的名詞。在新中國建立之初，這一概念曾經(jīng)比較廣泛地使用過，而且與我國的憲法（包括作為臨時(shí)憲法的《共同綱領(lǐng)》）密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)，“人民代表大會(huì)制”與“人民代表大會(huì)制度”這兩個(gè)概念經(jīng)?；焱褂?。

1949年9月22日，周恩來在談到“人民政協(xié)共同綱領(lǐng)草案的特點(diǎn)”時(shí)指出：“新民主主義的政權(quán)制度是民主集中制的人民代表大會(huì)的制度，它完全不同于舊民主的議會(huì)制度，而是屬于以社會(huì)主義蘇聯(lián)為代表的代表大會(huì)制度的范疇之內(nèi)的?！?0周恩來還曾指出：“人民代表大會(huì)制屬于蘇維埃工農(nóng)兵代表大會(huì)制的體系，完全不同于資產(chǎn)階級的議會(huì)制?！?1

1949年9月22日，董必武在向中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議作關(guān)于中央人民政府組織法的起草報(bào)告《中華人民共和國中央人民政府組織法的草擬經(jīng)過及其基本內(nèi)容》時(shí)明確指出：“政府組織的原則：這個(gè)原則是民主集中制，它具體的表現(xiàn)是人民代表大會(huì)制的政府?！?2

1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國政府是基于民主集中原則的人民代表大會(huì)制的政府。”

1951年9月23日，董必武在中央人民政府華北事務(wù)部召開的華北第一次縣長會(huì)議上的講話《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》指出：“我們的國家是人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制的國家。”“我們國家有很多制度，如婚姻制度，稅收制度，司法制度，軍制，學(xué)制等等，但這些制度都只能表示我們政治生活的一面，只有人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)制度才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉，因此人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)制度是我們國家的基本制度。”“我們既已確認(rèn)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)制為我們國家的基本制度，我們的國家政權(quán)建設(shè)工作，首先就要弄好各級各界人民代表會(huì)議?！?3

1954年3月23日，在中華人民共和國憲法起草委員會(huì)第一次全體會(huì)議上，憲法起草委員會(huì)委員陳伯達(dá)向會(huì)議所作的《關(guān)于〈中華人民共和國憲法草案（初稿）〉起草工作的說明》也使用“人民代表大會(huì)制”這一概念，其認(rèn)為憲法草案所規(guī)定的國家政治制度是“人民代表大會(huì)制”，指出：“我們的憲法草案所規(guī)定的國家政治制度，是屬于社會(huì)主義的類型的，有些不同的形式，但在實(shí)質(zhì)上是一致的?！薄拔覀兊娜嗣翊泶髸?huì)制，和蘇聯(lián)是一致的，即人民代表大會(huì)是人民的權(quán)力機(jī)關(guān)，而不只是議事機(jī)關(guān)?！?4

1954年9月15日，劉少奇在中華人民共和國第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》中指出：“憲法草案第二條規(guī)定：‘中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)?！@個(gè)規(guī)定和其他條文的一些規(guī)定表明我們國家的政治制度是人民代表大會(huì)制度?！薄叭嗣翊泶髸?huì)制既規(guī)定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過人民代表大會(huì)討論，并作出決定。”“憲法草案第二條第二款規(guī)定：‘全國人民代表大會(huì)、地方各級人民代表大會(huì)和其他國家機(jī)關(guān)，一律實(shí)行民主集中制。’我們經(jīng)過人民代表大會(huì)制統(tǒng)一和集中行使國家的權(quán)力，就說明了我們的民主集中制。在香港出版的反動(dòng)刊物說我們‘這種人民代表大會(huì)制乃是中央集權(quán)制度’。這些反動(dòng)分子自以為發(fā)現(xiàn)了一種什么理論可以用來攻擊我們。可是我們馬克思列寧主義者早就公開地宣布過，我們是主張集中制的?！?5

值得一提的是，改革開放之后，在1982年憲法修改期間，武漢大學(xué)何華輝教授撰文討論《憲法修改草案》中的我國政體問題時(shí)使用了“人民代表大會(huì)制”的概念，他寫道：“我國的政體是按照民主集中制原則組織起來的人民代表大會(huì)制”；“人民代表大會(huì)制是我國根本的政治制度?！?61983年11月群眾出版社出版、吳家麟主編的國內(nèi)第一部憲法學(xué)統(tǒng)編教材《憲法學(xué)》在第五章“政權(quán)組織形式”中也使用了“人民代表大會(huì)制”概念，強(qiáng)調(diào)“人民代表大會(huì)制是我國的政權(quán)組織形式”、“人民代表大會(huì)制是我國基本的政治制度”，17該章的內(nèi)容就是由何華輝教授執(zhí)筆撰寫的。

四、“人民代表大會(huì)制”概念的使用有利于促使人們重視我國政體的完善

眾所周知，雖然我國憲法第3條第3款明確規(guī)定“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，但是在我國的實(shí)際政治生活中，各國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系尚未完全理順。例如，人大與政府之間的關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)生活中，政府的地位高于人大，人大無力監(jiān)督政府，而且許多本來由人大決定的重要事項(xiàng)往往被政府越權(quán)決定了。正如已故的曾經(jīng)長期在全國人大機(jī)關(guān)工作的著名憲法學(xué)者蔡定劍先生所指出的：“由于長期以來，黨比較重視行政權(quán)力，行政首腦又在黨內(nèi)地位高于人民代表大會(huì)，因而，行政機(jī)關(guān)往往比人民代表大會(huì)更有權(quán)威……使得一些地方政府可以去行使明顯屬于人民代表大會(huì)決定權(quán)范圍的權(quán)力。例如國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整變更，法律明確規(guī)定政府應(yīng)報(bào)人大常委會(huì)審批，實(shí)際上政府常常不予報(bào)告。重大改革計(jì)劃和重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的上馬，本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)公民權(quán)利的重要行動(dòng)等等，都是明顯地應(yīng)由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)來決定的事情，但有些政府不習(xí)慣、不愿意把這些事提交人民代表大會(huì)決定。”18

又如，人大與法院、檢察院之間的權(quán)力關(guān)系，以及政府、法院、檢察院等國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，均存在沒有理順的問題。前些年來，引起爭議的人大“個(gè)案監(jiān)督”問題實(shí)質(zhì)上就是人大與法院之間的權(quán)力關(guān)系沒有理順的表現(xiàn)；當(dāng)前行政訴訟舉步維艱實(shí)質(zhì)上也是由于法院與政府之間的權(quán)力關(guān)系沒有理順?biāo)斐傻?；檢察院要不要監(jiān)督法院以及如何監(jiān)督等這些近年來學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界熱烈討論的司法改革問題，實(shí)際上也就是法院與檢察院之間的權(quán)力關(guān)系如何理順的問題。這些問題都是我國政體還沒有解決的問題。

值得注意的是，黨與人大等國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系還沒有理順。黨如何領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會(huì)等國家機(jī)關(guān)的問題在我國一直沒有得到很好的解決，雖然改革開放以來各個(gè)國家機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的程度不斷增強(qiáng)，但1980年鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇著名講話中所指出的“不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”19這種以黨代政甚至黨委書記個(gè)人代替國家機(jī)關(guān)的現(xiàn)象到現(xiàn)在為止還沒有得到徹底改變，“一些地方黨委包攬具體事務(wù)過多……有些地方的黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子的權(quán)力過分集中在黨委，至今仍有‘黨委揮手，人大舉手，政府動(dòng)手，政協(xié)拍手’的現(xiàn)象”。20在現(xiàn)實(shí)生活中，黨的組織國家化，直接行使國家權(quán)力，黨委甚至就是黨委書記成了事實(shí)上的權(quán)力中心，人民代表大會(huì)和其他國家機(jī)關(guān)則成了黨委乃至黨委書記的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，“作為全國與地方的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大權(quán)力的至上性還不能說是已經(jīng)完全到位，有的地方常受黨政機(jī)關(guān)的侵權(quán)，甚至‘大權(quán)旁落’”，21而且政府、法院、檢察院等其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力也經(jīng)常被同級黨的組織實(shí)際行使?？傊?，國家權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)并不完全按照憲法規(guī)定的政體來運(yùn)轉(zhuǎn)，人民代表大會(huì)制政體名不符實(shí)。憲法規(guī)定的人民代表大會(huì)制這一根本政治制度沒有落到實(shí)處，黨政不分、以黨代政，黨委乃至黨委書記的權(quán)力高度集中，但又不受憲法和法律的約束，這也是我國腐敗問題不斷發(fā)生的一個(gè)重要原因。正如一位學(xué)者所指出的：“黨政不分、以黨代政的實(shí)質(zhì)，就是黨代替國家機(jī)關(guān)去行使了它不應(yīng)該行使的國家權(quán)力。這種情況是同當(dāng)代民主、法治的要求背道而馳，與我國的國體、政體和政權(quán)組織形式不相符合，在實(shí)踐上也會(huì)造成不良后果。在事實(shí)上，大家都已經(jīng)看到，由于過去長期以來黨政不分、以黨代政，黨被國家化了，一些黨的組織機(jī)構(gòu)官僚主義化了，黨的高度集權(quán)，產(chǎn)生了許多重大決策失誤和黨政機(jī)關(guān)嚴(yán)重的腐敗。時(shí)至今日，仍然面臨各種嚴(yán)峻考驗(yàn)?！?2

顯然，廣泛使用“人民大會(huì)代表制”的概念，要比使用“人民代表大會(huì)制度”的概念更有利于引起人們對理順人大與其他國家機(jī)關(guān)以及黨委之間的權(quán)力關(guān)系的重視，促使大家重視我國政體的完善，而不僅僅關(guān)注人民代表大會(huì)這個(gè)國家機(jī)關(guān)本身的改革。需要說明的是，這里筆者不是要說人民代表大會(huì)本身的改革不重要。它同樣重要，而且它的改革直接關(guān)系到我國人民代表大會(huì)制政體的完善?！按砑媛毣?、機(jī)關(guān)臨時(shí)化、工作節(jié)日化、主體助手化”的人大組織自身狀況，在很大程度上也是造成人大在整個(gè)國家的權(quán)力關(guān)系中“權(quán)力邊緣化”、人民代表大會(huì)制政體名不符實(shí)的一個(gè)重要原因，23這同樣必須引起足夠的重視。

總之，“人民代表大會(huì)制”比“人民代表大會(huì)制度”更準(zhǔn)確地概括了我國憲法所確立的政體，更有其存在和廣泛使用的合理性和必要性?！叭嗣翊泶髸?huì)制”是我國憲法學(xué)應(yīng)有的一個(gè)重要范疇。建議憲法學(xué)者在討論我國的政體或政權(quán)組織形式時(shí)少說“人民代表大會(huì)制度”，而多講“人民代表大會(huì)制”。

注：

11982年11月26日憲法修改委員會(huì)副主任彭真在第五屆全國人大第五次會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》指出：“草案對國家機(jī)構(gòu)作了許多重要的新規(guī)定，主要有以下幾個(gè)方面。（一）加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度……”參見全國人大常委會(huì)辦公廳秘書二局編：《中國憲法文獻(xiàn)通編》，中國民主法制出版社2004年版，第72頁。

2例如，黨的十五大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“我國實(shí)行的人民民主專政的國體和人民代表大會(huì)制度的政體是人民奮斗的成果和歷史的選擇，必須堅(jiān)持和完善這個(gè)根本政治制度?！秉h的十六大報(bào)告指出：“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志?！秉h的十七大報(bào)告又強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。”黨的十八再次強(qiáng)調(diào)：“人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度?！?/p>

3毛澤東：《新民主主義論》，載《毛澤東著作選讀》（上冊），人民出版社1986年版，第364頁。

4蕭蔚云、魏定仁、寶音胡日雅克琪：《憲法學(xué)概論》（修訂本），北京大學(xué)出版社1985年版，第207頁。又如，有的學(xué)者表述為“政治制度，主要指政權(quán)的組織形式，即政體”，參見《中國大百科全書·法學(xué)》，中國大百科全書出版社1984年版，第750頁。有的學(xué)者表述為“政權(quán)組織形式也叫政體。它是指一定的社會(huì)中，統(tǒng)治階級為了行使國家權(quán)力，而確立國家機(jī)關(guān)的組織體系……政體也被稱為國家的基本政治制度”，參見蔣碧昆：《憲法學(xué)》（修訂本），中國政法大學(xué)出版社1999年修訂版，第155頁。還有學(xué)者表述為“政權(quán)組織形式也叫政體或國家管理形式，它是一個(gè)國家的根本政治制度，也就是掌握政權(quán)的統(tǒng)治階級，用以實(shí)現(xiàn)其行使國家權(quán)力的特定形式，即統(tǒng)治者為了反對敵人、保護(hù)自己而組織起來的政權(quán)機(jī)關(guān)”，參見許崇德：《憲法》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第103頁，等等。

5嚴(yán)格說來，政體（或政權(quán)組織形式）是一個(gè)國家所有國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系問題，它不僅包括橫向的立法、行政、司法等國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，還包括縱向的中央國家機(jī)關(guān)與地方國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，即包括聯(lián)邦制和單一制，所謂“國家結(jié)構(gòu)形式”的問題。參見上官丕亮：《政體新探》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第4期。

6、21郭道暉：《法的時(shí)代挑戰(zhàn)》，湖南人民出版社2003年版，第336頁，第337頁。

7全國人大常委會(huì)辦公廳秘書二局編：《中國憲法文獻(xiàn)通編》，中國民主法制出版社2004年版，第72、73頁。

8張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2004年版，第330頁。

9參見[日]蘆部信喜：《憲法》（第三版），高橋和之增訂，林來梵等譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第289頁。

10全國人大常委會(huì)辦公廳秘書二局編：《中國憲法文獻(xiàn)通編》，中國民主法制出版社2004年版，第289頁。

11《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社1948年版，第244頁。

12、13董必武：《董必武法學(xué)文集》，法律出版社2001年版，第19頁，第100、101頁。

14參見韓大元編：《1954年憲法與新中國憲政》，湖南人民出版社2004年版，第227頁。

15全國人大常委會(huì)辦公廳秘書二局編：《中國憲法文獻(xiàn)通編》，中國民主法制出版社2004年版，第243、245頁。

16何華輝：《中華人民共和國的政體——人民代表大會(huì)制》，載《何華輝文集》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第49頁。

17參見吳家麟主編：《憲法學(xué)》，群眾出版社1983年版，第180頁。

18蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第340頁。

19《鄧小平文選》（一九七五———九八二年），人民出版社1983年版，第288-289頁。

20韓玉璽：《依法治國中黨的領(lǐng)導(dǎo)的幾個(gè)主要問題》，《人大研究》2004年第2期。

22呂泰峰：《試論政黨與人大的關(guān)系》，載蔡定劍、王晨光主編：《人民代表大會(huì)大會(huì)二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2000年版，第450頁。

23上官丕亮：《一名常委會(huì)委員辭職引發(fā)的思考》，《人大研究》2006年第1期。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2013）12-0052-08

上官丕亮，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)教研室主任、教授，法學(xué)博士。

*本文系作者所主持的國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“法律適用中的憲法實(shí)施研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10BFX 025）的階段性研究成果。