文◎劉洪林 肖劍平

水利系統(tǒng)職務犯罪情況調(diào)查分析

文◎劉洪林*肖劍平**

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng),具有很強的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性。近些年來，中央和地方各級政府先后投入巨額資金用于水利基礎設施建設，在取得明顯成效的同時，發(fā)生在水利系統(tǒng)的職務犯罪隨之大幅度增加，水利系統(tǒng)已成為腐敗的“高發(fā)地帶”。筆者以偵查辦案環(huán)節(jié)為切入點，對2010至2012年某省檢察機關立案偵查的水利系統(tǒng)職務犯罪案件情況進行了調(diào)研分析，以期對預防水利系統(tǒng)職務犯罪有所裨益。

一、當前水利系統(tǒng)職務犯罪的特點

2010至2012年，某省檢察機關積極貫徹高檢院的專項工作部署，重點對發(fā)生在水利系統(tǒng)的職務犯罪進行打擊，共查辦水利系統(tǒng)職務犯罪案件57件73人。其中，賄賂犯罪的62人，占此類案件總?cè)藬?shù)的84.9%；貪污、挪用公款的5人，占此類案件總?cè)藬?shù)的6.8%；瀆職犯罪的6人，占此類案件總?cè)藬?shù)的8.2%。大案50件，占此類案件總件數(shù)的87.7%。涉案總金額1000余萬元。據(jù)此，可以看出水利系統(tǒng)職務犯罪具有如下特點：

一是涉案面廣。查辦的案件涉及省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級水利行政管理、水庫管理、科研部門的工作人員，案發(fā)環(huán)節(jié)包括水利工程的測繪、設計、招投標、資金審核撥付、工程管理、監(jiān)理和水利專項資金的管理、使用等。二是犯罪嫌疑人身份特殊。大多屬于單位或部門的“一把手”和主要領導，而且不少是水利專家、工程專家、評標專家、測繪專家等擁有中高級技術職稱的專業(yè)人員。三是賄賂犯罪比例高。水利建設、整治多數(shù)投資巨大，承建商競爭激烈，巨大的利潤空間和殘酷的競爭環(huán)境使一些承建商鋌而走險，趨于選擇賄賂這一捷徑。四是窩案串案現(xiàn)象突出。一人行賄多人，一人接受多人賄賂特征明顯，辦案中牽一發(fā)而動全身，查辦一個挖出一窩，發(fā)現(xiàn)一個帶出一串。五是犯罪行為具有連續(xù)性，涉案總金額大。六是受賄犯罪與瀆職、濫用職權(quán)犯罪交織。

二、水利系統(tǒng)職務犯罪發(fā)生的主要環(huán)節(jié)及作案手段

水利系統(tǒng)職務犯罪以發(fā)生在水利工程建設和專項資金管理、使用中的占絕大多數(shù)。水利工程主要包括水庫除險加固、農(nóng)村飲水安全和小型農(nóng)業(yè)水利基礎設施建設三項，工程項目資金密集，投資巨大，建設周期長，涉及環(huán)節(jié)眾多。歸納起來，水利系統(tǒng)職務犯罪發(fā)生的主要環(huán)節(jié)及作案手段主要體現(xiàn)在以下方面：

一是工程招投標環(huán)節(jié)。招投標環(huán)節(jié)成了商業(yè)賄賂的集中之處，工程的業(yè)主單位、主管單位有決定權(quán)的領導以及參與評標的專家成為“公關”的重點對象，他們利用職權(quán)收受投標人賄賂，明標暗定，泄露標底，或收取好處后強行指定承包商。

二是工程設計管理環(huán)節(jié)。包括水利工程的前期勘察測繪、設計，工程進行中的日常監(jiān)管、工程監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督、物資采購、工程款撥付，工程結(jié)束后的驗收、結(jié)算等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)涉及工程建設的方方面面，直接影響工程進度和施工單位的切身利益。工程前期的勘察設計、工程監(jiān)理單位基本上沒有通過公開招投標選擇，而是由建設單位直接指定，為權(quán)力尋租留下了空間。在物資采購中，因建設單位擁有較大的決定權(quán)，供應商通過向建設單位行賄，取得物資設備的供貨權(quán)。工程施工過程中，施工方通過向建設單位有關人員行賄，尋求及時撥付工程款，或增加工程量騙取工程款，或使工程順利通過檢查驗收。

三是水利專項資金的管理、使用環(huán)節(jié)。水利資金屬于國家重點投入和保障的專項資金，往往數(shù)額巨大，而且屬于垂直管理，由上級水利部門直接下?lián)?，使用情況由水利部門自行決定，在管理、使用過程中也容易出現(xiàn)問題。有的二級單位為了爭取資金，向上級水利行政主管部門領導行賄。有的水庫日常管理和維護單位，以虛假維護、虛增工程量的方式套取資金，私設“小金庫”，從中貪污、私分或挪用。

三、水利系統(tǒng)職務犯罪發(fā)生的主要原因

一是政策觀念差，法律意識淡薄。水利系統(tǒng)一些黨員領導干部平時放松政治理論學習，忽視黨性鍛煉和道德修養(yǎng)，忽視主觀世界改造，從不廉潔開始，貪污享受，腐化墮落，逐漸走上違紀違法的道路。二是工程項目多，管理難度大。據(jù)統(tǒng)計，2008至2011年，某省投資50萬元以上的水利工程項目有1053個，總投資825億元。建設項目的公益性、建設環(huán)節(jié)的復雜性以及巨額專項資金支出的分散性、隨意性，決定了水利系統(tǒng)工程建設管理控制、質(zhì)量控制和資金控制、廉政控制任務十分艱巨，很難在短時間內(nèi)遏制腐敗行為易發(fā)、高發(fā)的勢頭。三是管理制度存在缺陷，漏洞多，使犯罪分子有機可乘。水利工程項目的投資、建設、管理、使用往往是“四位一體”，水利行政主管部門既是建設者，又是管理者，既當“運動員”，又當“裁判員”。特別是對“一把手”在主抓工程建設和財務管理問題上存在上級難監(jiān)督、同級不敢監(jiān)督、下級無法監(jiān)督的情況，沒有形成有效的監(jiān)督制約機制。四是打擊不力，處罰震懾力不強。

四、水利系統(tǒng)職務犯罪的防范對策和建議

（一）強化教育管理

加強對水利系統(tǒng)領導干部特別是“一把手”以及工程管理、財務等重要部門工作人員的職業(yè)道德教育、法制教育、警示教育和廉政教育，通過以案釋法，典型案例等多種形式的教育活動，提高水利系統(tǒng)廣大干部職工的法律觀念，使之不敢犯罪。增強群眾監(jiān)督的熱情，構(gòu)建預防職務犯罪的思想防線，使之不愿犯罪。認真落實黨風廉政建設責任制的各項規(guī)定，筑牢拒腐防變的思想防線。嚴格落實財產(chǎn)申報、重大事項報告等制度，強化監(jiān)督管理，進一步完善反腐敗制度建設。

（二）建立健全制度

一是健全管理制度和工作流程。在工程建設和資金管理、使用的各個重點環(huán)節(jié)健全管理制度和工作流程，形成用制度規(guī)范行為、按制度辦事、靠制度管人的機制。二是建立權(quán)力運行制約機制。嚴格規(guī)范權(quán)力的運行，推行政務公開，行政審批程序、條件、時限、結(jié)果、招投標信息、專項資金使用情況、經(jīng)辦人員等重要事項在官方網(wǎng)站公開。重大事項集體研究、民主決策，防止“一言堂”。三是嚴格責任追究制度。嚴肅追究違規(guī)違紀者的責任，做到權(quán)責相當，形成責任與權(quán)力的有力制衡。

（三）完善市場競爭機制

一是嚴格執(zhí)行水利工程建設單位準入制度，杜絕借用資質(zhì)、“掛靠”等現(xiàn)象。二是建立水利工程建設信用評價體系，完善工程建設行賄檔案查詢和黑名單制度，凈化水利工程建設市場環(huán)境。三是進一步完善招投標制度，堵塞漏洞、嚴格程序，減少權(quán)力介入，避免人為因素干擾。四是強化對工程中標單位和資金使用單位的監(jiān)督管理。重點檢查實際施工單位是否為中標單位，從中發(fā)現(xiàn)招投標過程中是否出現(xiàn)“圍標”、“陪標”現(xiàn)象；檢查資金使用單位是否將資金挪作它用，從中發(fā)現(xiàn)資金使用過程中是否存在截留、冒領、挪用等現(xiàn)象，減少和杜絕利用形式上的“合法”掩蓋“暗箱操作”情況的出現(xiàn)。

（四）強化監(jiān)督制約

應綜合運用黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種形式，從不同角度、不同渠道、不同側(cè)面進一步加強對各級水利行政主管部門領導班子的監(jiān)督，做到權(quán)力運行到哪里，監(jiān)督的觸角就延伸到哪里，形成監(jiān)督合力，有效防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范。此外，應進一步強化財務監(jiān)督，完善和落實財務管理制度，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”，對水利建設項目專項資金的管理、使用加強監(jiān)督檢查。財務監(jiān)督不能僅憑票據(jù)上有領導簽字就放棄審核，應對撥款事由、資金用途、審批程序等進行實質(zhì)性審查，嚴防騙取、截留、侵吞、挪用專項資金的情況發(fā)生。

（五）健全懲治和預防水利系統(tǒng)職務犯罪體系

一方面繼續(xù)加大打擊力度，及時懲治腐敗分子，形成查辦水利系統(tǒng)職務犯罪的強勁勢頭和高壓態(tài)勢，消除腐敗分子的僥幸心理，威懾“邊緣”人群，遏制腐敗犯罪。另一方面加強預防，堅持一案一分析、一總結(jié)、一建議，充分發(fā)揮查辦案件的懲戒、警示和治本功能。積極開展行業(yè)預防、專門預防和重大項目專項預防。深入研究水利系統(tǒng)工程建設和資金管理、使用中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在廉政風險點，從改進機制上提出預防建議，堵塞漏洞，推動水利系統(tǒng)工程建設和資金管理、使用制度機制創(chuàng)新，提升預防工作的針對性和實效性。

*最高人民檢察院反貪總局辦公室主任、武漢大學法學院博士研究生［100726］

**湖北省荊門市人民檢察院反貪局干部［448200］