文◎薛正儉

再論我國(guó)刑事立案監(jiān)督之完善

文◎薛正儉*

刑事立案監(jiān)督,是指在刑事訴訟活動(dòng)中,檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)刑事立案主體受理、審查立案材料、調(diào)查、審批、決定立案等全過程是否合法進(jìn)行的法律監(jiān)督。隨著司法實(shí)踐對(duì)刑事立案監(jiān)督工作的需求，一些涉及刑事立案監(jiān)督的法律得到了完善修訂，但仍然不能完全解決目前刑事立案監(jiān)督工作中面臨的一些問題。本文重點(diǎn)以開展對(duì)公安、檢察機(jī)關(guān)自偵部門刑事立案監(jiān)督為研究對(duì)象，提出完善刑事立案監(jiān)督的建議。

一、我國(guó)刑事立案法律監(jiān)督制度的基本內(nèi)容

第一，刑事立案監(jiān)督的對(duì)象?！兑?guī)則》第552條、第563條規(guī)定，將刑事立案監(jiān)督的對(duì)象界定為公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)偵查部門。

第二，刑事立案監(jiān)督的范圍。根據(jù)《規(guī)則》第553條、第554條、第555條規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的范圍既包括刑事立案主體應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈陌讣?也包括不應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎競(jìng)刹榈陌讣?。還包括“人民檢察院接到控告、舉報(bào)或者發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的,應(yīng)當(dāng)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出檢察意見,要求其按照管轄規(guī)定向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院移送涉嫌犯罪案件。”

第三，刑事立案監(jiān)督的手段。對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的,主要是要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由和通知公安機(jī)關(guān)立案;對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案?jìng)刹榈?主要是向公安機(jī)關(guān)提出糾正意見。對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵部門的立案監(jiān)督,在偵查監(jiān)督部門的建議不被采納時(shí),應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。如果是擬撤銷案件,還應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督。

第四，《規(guī)則》第555條規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督調(diào)查、核實(shí)權(quán)。

第五，刑事立案監(jiān)督的程序。公安機(jī)關(guān)說明不立案理由或者立案理由，偵查監(jiān)督部門審查認(rèn)為理由不能成立的，經(jīng)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)討論決定，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案或者撤銷案件。在對(duì)自偵案件立案監(jiān)督時(shí),審查逮捕部門或?qū)彶槠鹪V部門可先向自偵部門提出建議,在建議不被采納時(shí),應(yīng)當(dāng)向檢察長(zhǎng)報(bào)告。如果是擬撤銷案件的，還應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加。

第六，刑事立案監(jiān)督的效力。在公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案時(shí),檢察機(jī)關(guān)通知公安機(jī)關(guān)立案的,公安機(jī)關(guān)必須在十五日內(nèi)決定立案。公安部《規(guī)定》第179條對(duì)此予以明確。此外,《規(guī)則》第561條規(guī)定,如果案件屬于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件,檢察機(jī)關(guān)通知公安機(jī)關(guān)立案,公安機(jī)關(guān)不予立案的,經(jīng)省級(jí)以上檢察院決定,檢察機(jī)關(guān)可以直接立案?jìng)刹?。在公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案時(shí),檢察機(jī)關(guān)有權(quán)力提出糾正違法意見。

二、刑事立案法律監(jiān)督的實(shí)踐問題

（一）刑事立案監(jiān)督的線索來源渠道有限

監(jiān)督刑事立案線索來源主要有兩類：一是檢察機(jī)關(guān)在審查案件過程中發(fā)現(xiàn)的，主要是在辦理審查批捕案件過程中,通過審查案卷、訊問犯罪嫌疑人時(shí)的供詞等中發(fā)現(xiàn)的；在辦案調(diào)查取證過程中,通過審查負(fù)案在逃、轉(zhuǎn)勞教、教育釋放、治安處罰和另案處理等發(fā)現(xiàn)的立案監(jiān)督線索；二是通過被害人控告、申訴的途徑獲取。

（二）刑事立案監(jiān)督的對(duì)象不完整

我國(guó)刑事立案監(jiān)督對(duì)象僅限于公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)偵查部門，而未設(shè)置對(duì)其他刑事立案主體的進(jìn)行立案監(jiān)督的法律條文。通常認(rèn)為，國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門、監(jiān)獄、海關(guān)走私犯罪偵查部門等享有偵查權(quán),因現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定,不屬于刑事立案監(jiān)督的對(duì)象。

（三）監(jiān)督范圍界定不完備

程序與實(shí)體同樣重要。對(duì)刑事立案進(jìn)行法律監(jiān)督的范圍不應(yīng)當(dāng)僅限于對(duì)立案或不立案決定是否合法，還應(yīng)當(dāng)就立案程序是否合法進(jìn)行監(jiān)督。

（四）刑事立案監(jiān)督的程序不健全

首先，立案監(jiān)督程序不暢,檢察機(jī)關(guān)與刑事立案主體之間缺少必要的程序溝通機(jī)制。刑事立案主體在作出立案或不立案決定時(shí),檢察機(jī)關(guān)無法及時(shí)掌握其在立案方面的信息和材料,難以進(jìn)行有效的法律監(jiān)督。其次，立案監(jiān)督手段單一,缺乏必要的程序選擇機(jī)制。根據(jù)《刑事訴訟法》第111條的規(guī)定,刑事立案監(jiān)督的手段主要包括要求說明不立案理由和通知立案兩種。其中,要求說明不立案理由是通知立案前的必經(jīng)程序,只有在要求立案主體說明不立案理由而立案主體拒不說明或者不立案理由不能成立的前提下,檢察機(jī)關(guān)才能作出通知立案的決定。這種監(jiān)督手段,反過來成為實(shí)踐中規(guī)避刑事立案監(jiān)督的理由,影響了刑事立案監(jiān)督的程序價(jià)值。

（五）刑事立案監(jiān)督缺乏保障機(jī)制，立案監(jiān)督手段缺乏約束力和必要的程序制裁機(jī)制，立案監(jiān)督效果不好

我國(guó)刑事立案監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)上失之于“軟”，法律對(duì)如何保障公安機(jī)關(guān)接受監(jiān)督缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制手段和處罰措施，很難取得實(shí)際監(jiān)督效果。另外，司法實(shí)踐中,有的刑事立案主體在接到檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案案件的《通知立案書》后，要么不立案導(dǎo)致案件久拖不決、長(zhǎng)期被擱置;要么采取先立后撤、立而不偵、以罰代刑等消極形式對(duì)抗立案監(jiān)督。當(dāng)發(fā)生這些違反立案監(jiān)督規(guī)定的行為時(shí)，依據(jù)《規(guī)則》第560條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)仍不糾正的,報(bào)上一級(jí)人民檢察院協(xié)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理?！?影響了司法的權(quán)威和公信力。

（六）是對(duì)刑事立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)理解不一

對(duì)刑事立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí),各地做法不一,差別很大，如，有地方將刑事立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)確定為“三能”（能捕、能訴、能判）；有地方要求必須是有影響的重大案件等。

（七）刑事立案監(jiān)督主體多元,影響了刑事立案監(jiān)督工作的開展

《規(guī)則》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督部門為偵查監(jiān)督部門、審查起訴部門及控告申訴部門，其中,偵查監(jiān)督部門是承擔(dān)立案監(jiān)督工作的主要部門。雖然立案監(jiān)督是否有必要獨(dú)立依舊存在爭(zhēng)議,但它作為一種獨(dú)立的法律監(jiān)督形式確屬無疑。

三、完善刑事立案監(jiān)督之建議

刑事立案監(jiān)督是啟動(dòng)刑事訴訟程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善和解決當(dāng)前刑事立案監(jiān)督問題，就需要充分考慮我國(guó)司法實(shí)際和現(xiàn)實(shí)需要。

（一）拓寬刑事立案監(jiān)督線索來源

一是加強(qiáng)法制宣傳,提高公民參與監(jiān)督的法律意識(shí)和法律觀念。二是繼續(xù)深入推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與稅務(wù)、工商、藥監(jiān)等行政執(zhí)法部門之間銜接機(jī)制和涉罪線索移送機(jī)制。三是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門之間的溝通和協(xié)作,建立內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制,發(fā)揮立案監(jiān)督整體合力。

（二）明確刑事立案監(jiān)督對(duì)象

刑事立案監(jiān)督的對(duì)象除了公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)偵查部門以外,還應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)方面:第一,立法應(yīng)將國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門、監(jiān)獄、海關(guān)走私犯罪偵查部門等享有偵查權(quán)的其他專門機(jī)關(guān)或部門納入刑事立案監(jiān)督對(duì)象。因?yàn)榘凑招淌略V訟法的規(guī)定，這些機(jī)關(guān)或部門在刑事訴訟中承擔(dān)著與公安機(jī)關(guān)相同的訴訟職能,也應(yīng)與公安機(jī)關(guān)同等接受檢察機(jī)關(guān)對(duì)其立案活動(dòng)的監(jiān)督。第二，本級(jí)檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)對(duì)自身偵查的案件行使立案監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)行使，以便更好地發(fā)揮監(jiān)督效果。

（三）完善刑事立案監(jiān)督范圍,全面保障刑事立案活動(dòng)的合法性

考慮將以下案件納入刑事立案監(jiān)督范圍：1.刑事立案主體接到報(bào)案或者發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)、犯罪嫌疑人，沒有作出刑事立案決定的。2.刑事立案主體把應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件以治安處罰案件立案或者處理。3.立案后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的，本應(yīng)當(dāng)撤銷案件卻轉(zhuǎn)行政處罰或者勞動(dòng)教養(yǎng)處理的。4.檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)正在被執(zhí)行刑罰的罪犯，在判決宣告以前還有其他犯罪公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈摹?.被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件，因證據(jù)不足被駁回自訴或人民法院認(rèn)為被告人可能判處三年以上有期徒刑，移交公安機(jī)關(guān)處理，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹榈摹?.共同犯罪案件中，部分被告人已被判決有罪且生效，而另一部分共同犯罪人應(yīng)當(dāng)立案，無法追訴、追捕且公安機(jī)關(guān)未予立案的。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分沒有立案與不立案的界限。沒有立案是指公安機(jī)關(guān)沒有發(fā)現(xiàn)或雖已發(fā)現(xiàn)，但正在審查，還沒有作出是否立案決定的案件，它不屬于立案監(jiān)督范圍。

（四）建立專門刑事立案監(jiān)督部門

當(dāng)下學(xué)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴訟職權(quán)與監(jiān)督職權(quán)關(guān)系的研究非常熱，主流觀點(diǎn)認(rèn)為訴訟職權(quán)與監(jiān)督職權(quán)應(yīng)當(dāng)分離，并提出了幾種選擇模式，其中提出在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的刑事立案監(jiān)督機(jī)構(gòu)。筆者持贊同該觀點(diǎn)。通過檢察機(jī)關(guān)整合內(nèi)部人員，專門從事案件督辦、催辦、案件質(zhì)量評(píng)、過錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定等一系監(jiān)督措施，助于進(jìn)一步提高監(jiān)督質(zhì)量和效率。

（五）完善刑事立案監(jiān)督的程序

一是建立刑事案件備案審查制度。偵查機(jī)關(guān)對(duì)受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應(yīng)當(dāng)及時(shí)將受案登記表、立案決定書、不立案決定書、撤案決定書報(bào)送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督的部門，對(duì)決定不立案和撤案的案件，還應(yīng)報(bào)送案件卷宗和其他主要證據(jù)材料。負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督部門應(yīng)將受案、決定立案案件的有關(guān)法律文書登記、編號(hào)、建檔；對(duì)決定不立案和撤案的案件，通過審查上述備案材料，或進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，審核其不立案、撤案的理由是否成立。二是完善刑事立案監(jiān)督手段,賦予檢察機(jī)關(guān)一定的程序選擇權(quán)。根據(jù)案件性質(zhì)、犯罪嫌疑人情況、犯罪后果等因素的不同,檢察機(jī)關(guān)享有決定適用何種監(jiān)督手段的裁量權(quán)。另外,監(jiān)督手段不同,所遵循的程序規(guī)范也會(huì)有所差別,有必要賦予檢察機(jī)關(guān)一定的程序選擇權(quán)。三是賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案監(jiān)督處理權(quán)。由于《刑事訴訟法》第111條只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由和要求公安機(jī)關(guān)立案,但對(duì)公安機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)立案通知、拒不說明不立案的理由或者立而不辦、拖延立、辦的情況沒有規(guī)定如何處理，發(fā)出糾正違法通知后，對(duì)方仍然拒不改正的，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的處分權(quán)，明確規(guī)定不接受偵查監(jiān)督的法律責(zé)任，如規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于違法偵查人員有處罰權(quán)或處罰建議權(quán)，有權(quán)提出更換偵查人員，增加檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督約束力。四是，明確撤銷案件的制約程序，賦予檢察機(jī)關(guān)可撤銷案件的權(quán)力。為防止以罰代刑等降格處理等情況，賦予檢察機(jī)關(guān)可撤銷案件的權(quán)力，對(duì)偵查機(jī)關(guān)所撤銷的案件應(yīng)先行報(bào)送檢察機(jī)關(guān)審查，由檢察機(jī)關(guān)提出處理建議。對(duì)不應(yīng)立案而錯(cuò)誤立案的情形，檢察機(jī)關(guān)通知偵查機(jī)關(guān)撤案，偵查機(jī)關(guān)不予撤案的，檢察機(jī)關(guān)可以直接做出撤案決定。第五，建立當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)立案復(fù)核制度。對(duì)不立案理由或不應(yīng)立案而立案的刑事案件，當(dāng)事人可以提請(qǐng)復(fù)議，如果偵查機(jī)關(guān)維持原決定后，當(dāng)事人仍不服的，可以向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核，將復(fù)核決定通知偵查機(jī)關(guān)。

（六）刑事立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以刑事立案標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)

刑事立案監(jiān)督制度是針對(duì)立案程序的,是否進(jìn)行刑事立案監(jiān)督,應(yīng)以《刑事訴訟法》關(guān)于立案的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。凡是認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，沒有立案?jìng)刹榈?或者沒有犯罪事實(shí)而偵查機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈?檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案監(jiān)督。即,立案監(jiān)督應(yīng)以偵查機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)為立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn),才能對(duì)該立案而未立案或不該立案而立案的違法行為進(jìn)行糾正。從刑事訴訟整個(gè)過程來看,訴訟活動(dòng)包括立案、偵查、批捕、起訴、判決和交付執(zhí)行等階段,立案監(jiān)督的質(zhì)量和效果是重要的參考因素,但不能將不同環(huán)節(jié)、不同案件標(biāo)準(zhǔn)等同于立案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)?！缎淌略V訟法》第15條賦予偵查機(jī)關(guān)撤銷案件權(quán),賦予檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán),賦予法院終止審理權(quán)。這說明某一具體案件不一定都要求 “立得了、捕得了、訴得了、判得了”,可能由于在訴訟過程中發(fā)現(xiàn)“犯罪已過追訴時(shí)效期限,犯罪嫌疑人、被告人死亡或其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的”情形而撤案、不起訴或終止審理。同理,某一案件經(jīng)過立案監(jiān)督進(jìn)入訴訟程序后,也可能出現(xiàn)上述情況,用“三能”作為立案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn),有悖于刑事立案監(jiān)督立法本意。

（七）完善立案監(jiān)督后續(xù)執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)督程序

雖然《規(guī)則》第560條規(guī)定了立案監(jiān)督跟蹤程序的法律依據(jù)，但仍需對(duì)立案監(jiān)督后續(xù)行為進(jìn)行監(jiān)督作明確的法律授權(quán):一是檢察機(jī)關(guān)有權(quán)定期或不定期查閱偵查機(jī)關(guān)受案情況登記,以便與立案情況進(jìn)行對(duì)比,依法檢查立案情況,發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索。二是法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)決定立案或不立案的案件及時(shí)將副本送達(dá)檢察機(jī)關(guān),以監(jiān)督案件是否合法立案或不立案。三是偵查情況應(yīng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)。對(duì)于偵查機(jī)關(guān)采取搜查、扣押等重要強(qiáng)制措施的案件,應(yīng)及時(shí)反饋信息,使檢察機(jī)關(guān)掌握偵查情況,視情跟蹤監(jiān)督。四是賦予偵查機(jī)關(guān)復(fù)議權(quán)和提請(qǐng)復(fù)議權(quán)。對(duì)偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督的工作具有單向性,但不能強(qiáng)調(diào)跟蹤監(jiān)督只對(duì)偵查機(jī)關(guān)適用,這樣不符合客觀現(xiàn)實(shí)的要求。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督刑事立案順理成章,但“這并不意味著檢察院自己受理的立案監(jiān)督不需要監(jiān)督,也不意味著監(jiān)督體制的設(shè)立只考慮到檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)和法院的立案監(jiān)督活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,而可以忽略公、檢、法三機(jī)關(guān)的依法制約和配合?！保ā缎淌略V訟法教程》,北京大學(xué)法學(xué)院編2001年版，第167頁。）因此,進(jìn)行立案監(jiān)督立法時(shí),賦予偵查機(jī)關(guān)復(fù)議權(quán)和提請(qǐng)復(fù)議權(quán),是符合刑事訴訟法中互相配合、互相制約原則的。

*寧夏中衛(wèi)市人民檢察院［751200］