文/秦詩立

新型城市化不能局限于“征地、拆遷、建房、造城”等城市外在形象的打造，也不宜陷入戶籍制度改革或城市化人口統(tǒng)計口徑等爭議而裹足不前，而需以人的城市化為根本、經(jīng)濟(jì)的城市化為支撐、治理的城市化為保障來系統(tǒng)推進(jìn)

相對歐美城市化關(guān)注的重心為空間、經(jīng)濟(jì)、社會，因國情、省情和發(fā)展階段差異及所面臨問題不同，浙江新型城市化的重心需有針對性地放到人、經(jīng)濟(jì)、治理三大維度上來，并在內(nèi)涵理解和破解之道上積極創(chuàng)新，以更好地把新型城市化作為新時期浙江改革的突破口，成為現(xiàn)代化浙江建設(shè)的重要動力和戰(zhàn)略路徑。

以人的城市化為核心，實現(xiàn)最大比例居民共享城市文明

城市化的根本價值和要義在于使最大數(shù)量和比例的居民享受到城市文明，包括可享受到城市較發(fā)達(dá)的科技、文化、醫(yī)療、教育、居住、信息、培訓(xùn)、商業(yè)、商務(wù)、保險等現(xiàn)代服務(wù)，以及可享受城市較先進(jìn)的生活理念、生活方式、社交網(wǎng)絡(luò)、政府服務(wù)等現(xiàn)代氣息。為此，需積極克服兩大認(rèn)識誤區(qū)：一是只有戶籍在城市，居民才能享受城市文明；二是戶籍在城市，居民就能享受城市文明。

——戶籍制度改革需在國家層面綜合配套。人口的自由遷移、自由就業(yè)是人權(quán)的基本內(nèi)容，其中自由遷移包括自由流動、自由落戶。目前，我國已在人口的自由流動、自由就業(yè)上實現(xiàn)放開，這為2.5—3億原來未能享受城市文明的居民部分或充分獲得了享受。海寧等部分市縣已實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的居住管理、社會保障，但對象要求為戶籍在本市縣；杭州、寧波等市縣通過全日制本科學(xué)歷、中級職稱證書等條件，選擇性地落戶外省市居民，以保障城市人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

——更需重視農(nóng)民工和農(nóng)村居民對城市文明實質(zhì)共享。在期望國家推進(jìn)以戶籍為核心的綜合配套改革，支持市縣開展各具特色的戶籍管理創(chuàng)新外，近期更需重視人的城市化。一是農(nóng)民工的市民化。要在保障農(nóng)民工自由就業(yè)權(quán)利的同時，還需在“三險一金”的交納、轉(zhuǎn)移、使用等方面加快全省統(tǒng)一、規(guī)范，以增強(qiáng)農(nóng)民工享受社會保障的可及性、便捷性；在子女就學(xué)，特別是進(jìn)入父母所在城市公辦學(xué)校，及參與異地高考上，加快全面公平化；把農(nóng)民工的住房需求納入政府和企業(yè)保障性住房建設(shè)范疇，有效改善居住環(huán)境；加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)、自治水平提升，引導(dǎo)農(nóng)民工更好融入城市社區(qū)，享受城市公共服務(wù)，增強(qiáng)對所在城市的歸屬感。

二是城市文明向農(nóng)村擴(kuò)散。這包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，及因此要求的對城市市場、信息、科技、人才、金融等資源的充分利用，也包括農(nóng)村社會保障體系及農(nóng)村安全飲用水和清水河道、污水生態(tài)化或集中化達(dá)標(biāo)處理、垃圾統(tǒng)一回收與無害化處理、村村通道路和通訊、基層養(yǎng)老院與文化俱樂部、萬村連鎖超市與藥房等工程建設(shè)的加快與完善，使得農(nóng)村居民可享受城市居民同樣的城市文明，而不一定要移居城市。這對人多地少的浙江來說，重要意義不言而喻。

——需同等關(guān)注城市弱勢群體對城市文明的共享。城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)已在拉美、南亞等地，乃至英國、法國等發(fā)達(dá)國家造成較嚴(yán)重社會矛盾。浙江城市化過程中，因較早實施舊城區(qū)有機(jī)更新、城郊結(jié)合部改造、背街小巷改造等工程，成片棚戶區(qū)現(xiàn)象基本消除，但因老弱病殘、就業(yè)技能缺乏等原因而貧困的城市人口仍約占5%，還需加大幫扶力度，包括政府加大資金投入、提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以及發(fā)揮社會組織、熱心人士力量，并通過政府購買公共服務(wù)產(chǎn)品方式，來提高城市弱勢群體享受城市文明的水平。

以經(jīng)濟(jì)的城市化為支撐，互動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與城市質(zhì)量提升

城市化是經(jīng)濟(jì)增長的根本動力和路徑，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的根本依托和必然選擇。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第認(rèn)為，城市能通過減低交易成本來促進(jìn)分工；亞當(dāng)·斯密認(rèn)為分工是經(jīng)濟(jì)增長的源泉，分工依賴市場的大小，市場大小取決于運(yùn)輸條件以及和平、寬松的稅收和公正的司法管理。浙江要把經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與城市化質(zhì)量提升緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)互促、共贏發(fā)展。

——依托城市和城市化推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長及質(zhì)量提升。目前，經(jīng)濟(jì)增長主動力來自投資的增加。究其原因，除公平稅收、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等的建設(shè)還有待加大力度外，還在于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等經(jīng)濟(jì)平臺多離城市較遠(yuǎn)，難以充分接受城市較發(fā)達(dá)的金融、科技、商務(wù)、信息、人才等資源要素支持，導(dǎo)致所能發(fā)展的基本為低技術(shù)含量、低加工水平的制造業(yè)。

此外，因開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)與城市、城市化脫節(jié)，也造成城市專業(yè)化分工深化的無力，突出體現(xiàn)為現(xiàn)代金融、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代商務(wù)、工業(yè)設(shè)計、信息服務(wù)、科技服務(wù)、文化創(chuàng)意等服務(wù)行業(yè)發(fā)展總體尚滯后，產(chǎn)業(yè)規(guī)模總量尚偏小，也表現(xiàn)為工程與技術(shù)總承包、后期增值服務(wù)、服務(wù)外包、總部服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)態(tài)培育滯后，與國際先進(jìn)水平差距較大。

——營造良好城市制度環(huán)境支撐經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。如果說經(jīng)濟(jì)的城市化在于依靠城市集聚的中高端要素來提升經(jīng)濟(jì)，特別是制造業(yè)的層次及增長動力，并推進(jìn)經(jīng)濟(jì)形態(tài)從制造業(yè)為主向制造經(jīng)濟(jì)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)并重發(fā)展，要實現(xiàn)此目標(biāo)則還需加強(qiáng)城市制度環(huán)境的營造，減少經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中的交易成本。對浙江來說，城市制度環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)可包括：與政府政務(wù)簡化相結(jié)合，深入推進(jìn)企業(yè)設(shè)立退出、商業(yè)投資、技術(shù)改造等的行政審批體制改革，切實減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批程序，推行網(wǎng)上審批，提高審批效率和公開、公平性；與鼓勵和保護(hù)科技創(chuàng)新、設(shè)計創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新相結(jié)合，突出創(chuàng)新動力保護(hù)比創(chuàng)新能力建設(shè)更重要的理念，深入實施知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，完善知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的系列法規(guī)制度，支持探索政府部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和熱心人士共同參與的多層面、多渠道知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略實施機(jī)制，保障創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)增長的第一推動力；與規(guī)范政府管理結(jié)合，深入推進(jìn)對企業(yè)所征收各種費(fèi)用的梳理、清理、明晰，對需繼續(xù)征收費(fèi)用制度化、公開化；與政府公信力提升結(jié)合，深入推進(jìn)司法體制改革，切實解決好司法腐敗、判決執(zhí)行難等問題，不斷增強(qiáng)司法公開性、權(quán)威性。

以治理的城市化為保障，推進(jìn)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型

目前，包括浙江在內(nèi)，我國城市總體上仍為傳統(tǒng)管理型，政府被視為城市管理的唯一主體。但城市管理對城市公共產(chǎn)品供給、城市政府及時響應(yīng)外界變化與居民需求等日益呈現(xiàn)出制度性的不足，亟待加快向城市治理轉(zhuǎn)型。

——城市治理是新型城市化的內(nèi)在要求。在西歐，自由城市的發(fā)展先于民族國家的形成，多元化的城市治理傳統(tǒng)悠久；在亞洲，城市只是作為政治權(quán)力的堡壘而存在，城市管理傳統(tǒng)盛行，城市治理文化較缺乏。城市管理的特征和不足主要體現(xiàn)為：管理方式上，表現(xiàn)為政府的權(quán)力控制、行政命令和制度約束；管理范圍上，偏重于經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，較少顧及經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展；管理目標(biāo)上，多側(cè)重當(dāng)前發(fā)展，城市可持續(xù)發(fā)展能力較低、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)質(zhì)量較差、公共管理成本過高、管理效率偏低、難以對外界變化和市民需求做出靈敏反應(yīng)等。變革傳統(tǒng)城市管理理念與體制，加快向城市治理轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城市善治，已成為新型城市化的內(nèi)在任務(wù)與必然要求。城市治理的基本內(nèi)涵為：是協(xié)調(diào)城市主體或城市利益相關(guān)者之間的關(guān)系，是隨著城市發(fā)展而不斷演變和創(chuàng)新的一種制度安排，這種制度安排決定了城市利益相關(guān)者之間的利益分擔(dān)和參與城市決策的能力。

——積極推進(jìn)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變。新型城市化須與城市政府管理改革相結(jié)合，并作為后者的基本方向和要求，以建構(gòu)現(xiàn)代城市治理秩序?？芍攸c(diǎn)在以下三方面推進(jìn)：一要探索開展“政府再造”?！罢僭臁敝笇φw制和組織進(jìn)行改革，以創(chuàng)造出具有創(chuàng)新活力與慣性、質(zhì)量可持續(xù)改進(jìn)的組織和體制，使其擁有可持續(xù)改善政府治理質(zhì)量的能力。

二要鼓勵城市政府專司“掌舵”之責(zé)。城市政府要從“全知全能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?，以重點(diǎn)規(guī)劃好城市，監(jiān)管好城市建設(shè)與日常運(yùn)作，制定好各類公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用、維護(hù)的規(guī)則，而城市公共產(chǎn)品具體的生產(chǎn)與管理屬“劃槳”范圍，應(yīng)通過市場競爭機(jī)制交由各種社會組織和企業(yè)來承擔(dān)。這不僅有助于提高公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率，還可避免城市政府與社會組織、企業(yè)間的爭利，提高政府城市治理的公正性、廉潔性。

三要密切政府與市民關(guān)系，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性。要擴(kuò)大公眾參與渠道，增加市民在城市公共事務(wù)治理中的發(fā)言權(quán)和參與機(jī)會，來提高政府責(zé)任感和反應(yīng)能力。同時，通過下放權(quán)力，增強(qiáng)基層政府的責(zé)任感，使公共服務(wù)更符合基層社會和公眾的需要與愿望。對此，國外不同城市有不同模式，浙江各城市可結(jié)合市情認(rèn)真借鑒、勇敢創(chuàng)新。

總之，新型城市化不能局限于“征地、拆遷、建房、造城”等城市外在形象的打造，也不宜陷入戶籍制度改革或城市化人口統(tǒng)計口徑等爭議而裹足不前，而需以人的城市化為根本、經(jīng)濟(jì)的城市化為支撐、治理的城市化為保障，來系統(tǒng)推進(jìn)，有效提升浙江城市化質(zhì)量，積極促進(jìn)現(xiàn)代化浙江的建設(shè)。