文/徐苗銓 楊培田

（第一作者為原浙江省人大常委會(huì)委員，中國管理科學(xué)研究院、中國國學(xué)院特邀研究員；第二作者為中國管理科學(xué)研究院特約研究員）

要更多地考慮各地自然景觀資源、生產(chǎn)要素資源、鄉(xiāng)土文化資源和現(xiàn)代元素的相互融合，建設(shè)起真正體現(xiàn)城鄉(xiāng)靈魂的新型城鎮(zhèn)化

假如城鎮(zhèn)化分為大都市群、城市群和小城鎮(zhèn)三個(gè)層次的話，在大中城市群發(fā)展基本成型的今天，展望未來，星羅棋布的縣城和中心城鎮(zhèn)，則無疑是浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要方陣，對(duì)實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)富裕、精神富有”和到2020年實(shí)現(xiàn)兩個(gè)翻番的目標(biāo)，起著十分重要的作用。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，科學(xué)規(guī)劃、積極穩(wěn)妥、走公平可持續(xù)發(fā)展新路至關(guān)重要，關(guān)鍵之舉是要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。

規(guī)劃構(gòu)想

早到10多年前，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志在全國最早提出浙江接軌大上海、融入長三角的戰(zhàn)略構(gòu)想。新型城鎮(zhèn)化的目的是要讓人在生活條件更優(yōu)越、設(shè)施更完備、環(huán)境更舒適的城鎮(zhèn)里安居樂業(yè)，這既是5000多萬浙江民眾的共同愿景，也是新型城鎮(zhèn)化的重要指標(biāo)。觀念決定思路，思路決定出路。新型城鎮(zhèn)化不是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)的“翻新”，也不是對(duì)現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的“復(fù)制”，它是一種“創(chuàng)造”，是承載了十幾億人的中國夢，是人類和自然和諧共生的一項(xiàng)偉大探索。其最根本的是要讓生活其中的人都具有幸福感和人生出彩的機(jī)會(huì)。因此，必須從空間、時(shí)間、形態(tài)和實(shí)現(xiàn)路徑上科學(xué)規(guī)劃。

首先，從空間上應(yīng)“先定盤子，再下棋子”。一是不能貪大求洋地“攤大餅”。實(shí)踐證明，與大城市、特大城市過度發(fā)展相伴的是人口膨脹、交通堵塞、環(huán)境污染、用水緊缺等“城市病”。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化決不能簡單理解為修建大馬路、大廣場、大高樓，搞貪大求洋比闊氣的“攤大餅”，否則必將后患無窮。二是不能簡單地搞劈山毀田的造城運(yùn)動(dòng)。新型城鎮(zhèn)化不是單純?nèi)Φ厣w樓的造城，不能把建花園洋房、繁華街道、休閑廣場等現(xiàn)代城市建設(shè)的元素符號(hào)不加區(qū)別地移植到小城鎮(zhèn)，而是要因地制宜實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化和建設(shè)美麗鎮(zhèn)村。若出現(xiàn)脫離實(shí)際的“超前”城鎮(zhèn)化，則勢必會(huì)“逼農(nóng)民上樓”，陷入“過度城鎮(zhèn)化”的“拉美陷阱”。三是不能搞上下一般粗的“單打一”。在規(guī)模上，要優(yōu)化空間布局，構(gòu)建大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多層次體系。

其次，從時(shí)間上應(yīng)與新“四化”協(xié)調(diào)同步。新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化息息相關(guān)，相輔相成。在設(shè)定推進(jìn)的時(shí)間表中，一定要實(shí)事求是，分步推進(jìn)，決不能搞“有速度無質(zhì)量”的大躍進(jìn)，或搞脫離實(shí)際的“政績工程”，而是應(yīng)與新“四化”同步合拍，協(xié)調(diào)發(fā)展，讓老百姓看得見、摸得著、有盼頭，確實(shí)“有房住、能就業(yè)、留得住”，真正實(shí)現(xiàn)安居夢、創(chuàng)業(yè)夢和有幸福感的市民夢。

再次，在形態(tài)上切忌“千城一面”。華夏民族歷史悠久，源遠(yuǎn)流長。浙江大地更有著“河姆渡文化”、“良諸文化”等的歷史熏陶，城鎮(zhèn)化不能沒文化。一定要從當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史文化、民俗風(fēng)情等實(shí)際情況出發(fā)，走有民族特點(diǎn)、地方特色、區(qū)域特征及符合生態(tài)文明建設(shè)要求的道路。

路徑選擇

新型城鎮(zhèn)化既是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)“政府設(shè)計(jì)+市場運(yùn)作”的過程。必須在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變和“量”、“質(zhì)”并重的同步發(fā)展。對(duì)此，要厘清思路，選擇路徑，拿出實(shí)招。

一是政府主導(dǎo)與百姓參與互動(dòng)。在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化中，政府要著重在引導(dǎo)、規(guī)劃、試點(diǎn)示范、金融服務(wù)等方面下功夫，努力做到“有為、到位、不越位”。作為廣大百姓，特別是迫切期盼進(jìn)城的“新市民”則要艱苦創(chuàng)業(yè)，自立自強(qiáng)，拚棄一味“等、靠、要”的依賴思想，積極參與其中，形成上下合力，爭做推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的“戰(zhàn)斗員”。

二是城市帶動(dòng)與鄉(xiāng)村發(fā)展互動(dòng)。目前，許多農(nóng)村在居住環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、交通配套、教育文化、醫(yī)療保障等方面都不能與城市同日而語，迫切需要統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的自由流動(dòng)，公共資源在城鄉(xiāng)間的均衡配置，切實(shí)建立健全“以城帶鄉(xiāng)、以城生財(cái)、以鄉(xiāng)促城”的良性互動(dòng)，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

三是工業(yè)反哺與農(nóng)業(yè)發(fā)展互動(dòng)。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一道如影隨形，深刻改變著人們的生產(chǎn)、生活方式。工業(yè)發(fā)展促使成百上千座城鎮(zhèn)崛起，城鎮(zhèn)發(fā)展又對(duì)工業(yè)和人口集聚形成強(qiáng)大的吸引力；工業(yè)化創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化又提高了產(chǎn)品的競爭力。但農(nóng)業(yè)畢竟是弱勢產(chǎn)業(yè)，對(duì)其給予扶植，是世界各國的通行做法。眼下，我國已進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展中期，迫切需要建立健全“以工哺農(nóng)”的長效機(jī)制。

四是財(cái)政支持與民資參與互動(dòng)。要建立中央政府、地方政府和政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制及市場化的投融資機(jī)制，引導(dǎo)民資積極參與和多渠道分擔(dān)市民化的改革成本。要進(jìn)一步放寬政策，積極引導(dǎo)民資投向諸如中小學(xué)校、基層醫(yī)院、城鎮(zhèn)街道、公共交通及廉租房等公共設(shè)施建設(shè)，努力形成政府投入與民資參與的合力，力求用市場之手將政府從大包大攬的困境中解脫出來，著力解決“錢從何處來”的問題。

五是投資拉動(dòng)和消費(fèi)拉動(dòng)互動(dòng)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，內(nèi)需是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是中國未來經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。未來十年，在現(xiàn)有1.6億農(nóng)民工的基礎(chǔ)上，將還有2億左右的農(nóng)民進(jìn)城，若按較低口徑的每位農(nóng)民脫變?yōu)槭忻瘢匀司?0萬元固定資產(chǎn)投資計(jì)算，將會(huì)有40萬億元的巨大投資需求。由此經(jīng)濟(jì)增長方式將會(huì)形成由“政府投資拉動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖娤M(fèi)拉動(dòng)”的良好局面，這是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的最大紅利。

戰(zhàn)略舉措

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略包含一系列的政策反思和戰(zhàn)略調(diào)整，它將給人們帶來有內(nèi)在需求、有產(chǎn)業(yè)支撐、有科技延伸、有服務(wù)保障的美麗家園，任務(wù)十分艱巨。面對(duì)人民群眾的殷切期盼和種種躲不開、繞不過的新課題，需要敢于傾聽、正視并回應(yīng)“發(fā)展中的問題和挑戰(zhàn)”，不失時(shí)機(jī)地深化改革，革除體制弊端，釋放市場力量。要更多地考慮各地自然景觀資源、生產(chǎn)要素資源、鄉(xiāng)土文化資源和現(xiàn)代元素的相互融合，建設(shè)起真正體現(xiàn)城鄉(xiāng)靈魂的新型城鎮(zhèn)化。

一要法制先行。“沒有規(guī)矩，不成方圓”。城鎮(zhèn)化是復(fù)雜的利益重新布局、分配和創(chuàng)造的過程，關(guān)鍵在于法制先行和制度創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)劃公平和管理的公開、透明。與此同時(shí)，還應(yīng)積極鼓勵(lì)利益相關(guān)者參與決策與實(shí)踐。只有廣泛發(fā)動(dòng)群眾，同心協(xié)力，才能有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。在目前行政村實(shí)現(xiàn)普選的基礎(chǔ)上，待條件成熟的適當(dāng)時(shí)期，應(yīng)逐步試點(diǎn)探索和推進(jìn)城鎮(zhèn)乃至縣級(jí)政府的公民直選，以進(jìn)一步推動(dòng)民主法制建設(shè)，調(diào)動(dòng)居民廣泛而積極地參與對(duì)政府機(jī)關(guān)、公職人員的監(jiān)督和制衡，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展貢獻(xiàn)實(shí)實(shí)在在的正能量。

二要做好頂層設(shè)計(jì)。國外城鎮(zhèn)化的一個(gè)深刻教訓(xùn)是一些地方缺乏總體規(guī)劃，不考慮城市地域的資源、環(huán)境和生態(tài)承載力，其結(jié)果造成了諸多“城市病”，再回頭來補(bǔ)救則事倍功半。建設(shè)新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)重大的歷史使命，必須要以戰(zhàn)略的眼光、科學(xué)的態(tài)度，從宏觀上做好頂層設(shè)計(jì)。

三要改革戶籍制度。城鎮(zhèn)化的要義首先是人的城鎮(zhèn)化。1958年1月9日，我國第一部《戶口登記條例》頒布，戶籍制度由此建立并邁入了一個(gè)漫長的城鄉(xiāng)分割二元體制，幾十年來，它承載了無數(shù)人的切身利益和諸多領(lǐng)域改革向縱深推進(jìn)的藩籬。隨著歲月的變遷，由此產(chǎn)生的阻礙城市化發(fā)展的弊端也日漸顯現(xiàn)，改革戶籍制度已是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，必須負(fù)重前行，讓進(jìn)城農(nóng)民工享受同城待遇，使其通過誠實(shí)勞動(dòng)追求幸福的權(quán)利在選擇定居上得到保障。

四要推進(jìn)土地制度改革。城鎮(zhèn)化過程中最重要的物質(zhì)要素是土地，要完善“確權(quán)、流轉(zhuǎn)、征用”等一系列環(huán)節(jié)，確保進(jìn)城農(nóng)民工土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)土地高效集約使用，妥然解決“地如何用”的問題。土地經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，始終是農(nóng)村改革的一個(gè)重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化發(fā)展更為農(nóng)村規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)提供了可能。要打破政府壟斷，逐步建立集體、個(gè)人和政府多方參與的土地一級(jí)市場，增加土地供應(yīng)，降低城鎮(zhèn)房價(jià)，將土地增值部分收益從政府剝離轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中。

五要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和促進(jìn)民企轉(zhuǎn)型升級(jí)。要在現(xiàn)有五金、輕紡、皮革、服裝、電器、小商品等塊狀經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)民企向中小城鎮(zhèn)集聚，努力培育產(chǎn)業(yè)集群。要充分利用大專院校和科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新成果，大力促進(jìn)民企向規(guī)模化發(fā)展，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。要持之以恒推進(jìn)“騰籠換鳥”，以壯士斷腕的決心淘汰落后產(chǎn)能，堅(jiān)持環(huán)保發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展理念，不斷形成異軍突起和“群狼爭先”、攀登科技高地的良好局面。只有如此，提升城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也將水到渠成。

六要加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體的就業(yè)和社保體系建設(shè)。公共服務(wù)體制改革是新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，要從廣度和深度兩個(gè)層面有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等。要切實(shí)提高農(nóng)村勞動(dòng)力的勞動(dòng)技能培訓(xùn)、就業(yè)協(xié)調(diào)、失業(yè)、工傷和基本養(yǎng)老、醫(yī)療生育、保險(xiǎn)及城鎮(zhèn)社會(huì)救助的統(tǒng)籌層次，積極探索和逐步形成廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的社保體系，使其真正共享新型城鎮(zhèn)化的紅利。