韓志奎

（河南省人力資源和社會保障廳 鄭州 450018）

由注重政策制定轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)辦能力提升

韓志奎

（河南省人力資源和社會保障廳 鄭州 450018）

由注重政策制定轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)辦能力提升，是經(jīng)辦機構(gòu)肩負的建設(shè)質(zhì)量醫(yī)保的使命決定的，是在醫(yī)保大政方針政策基本具備的前提下作出的必然選擇，是貫徹落實科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求。加強經(jīng)辦能力建設(shè)，要在提升政策執(zhí)行能力、醫(yī)保專業(yè)能力、堅守與創(chuàng)新能力和加強作風建設(shè)上下功夫。

經(jīng)辦機構(gòu)；能力建設(shè)；著力點

由注重政策制定轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟?jīng)辦能力提升，是醫(yī)療保險發(fā)展到一定階段的必然選擇，是由擴大范圍轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量的內(nèi)在要求。這一轉(zhuǎn)變，既有現(xiàn)實迫切性，又是一個永恒課題。醫(yī)療保險轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的具體內(nèi)容是多方面的，如由注重構(gòu)建制度框架轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刂贫日吓c機制創(chuàng)新、由外延擴張轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵發(fā)展、由注重提高報銷比例轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘Ｕ峡冃?、由“人人享有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭巳斯较碛小钡?。在這些轉(zhuǎn)變中，經(jīng)辦能力提升具有決定性意義。換言之，所有這些轉(zhuǎn)變，都依賴于經(jīng)辦能力的提升。

1 能力建設(shè)與經(jīng)辦機構(gòu)使命

加強能力建設(shè)是由經(jīng)辦機構(gòu)肩負的歷史使命決定的。經(jīng)辦機構(gòu)是醫(yī)保制度建設(shè)的組織支撐體系，是體制改革、機制創(chuàng)新、政策落實和基金管理的實施者，經(jīng)辦管理質(zhì)量決定制度質(zhì)量，建設(shè)“質(zhì)量醫(yī)?！北厝灰蠼ㄔO(shè)“質(zhì)量經(jīng)辦”。專家所說的醫(yī)療保險“三分政策、七分管理”，強調(diào)的就是經(jīng)辦管理能力和水準的重要性。

在十幾年醫(yī)保制度建設(shè)歷程中，經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)揮了“頂梁柱”作用。

首先是義無反顧地擔當起“醫(yī)保大國”建設(shè)者的歷史重任。正是經(jīng)辦機構(gòu)依法不懈地推進參保登記、擴面、征繳，河南才建成1億民眾參加的全國最大的醫(yī)保大省，中國才建成13億民眾參加的世界最大的全民醫(yī)保體系，成為“偉大歷史創(chuàng)舉”的創(chuàng)造者。

其次是義不容辭地擔當起參保民眾權(quán)益記錄一生、待遇享受一生的光榮使命。經(jīng)辦機構(gòu)承載著參保百姓醫(yī)保登記、繳費、權(quán)益記錄和待遇落實的全部責任，是制度運行的操作者，是參保人員須臾不可或缺的直接服務(wù)者。在河南省經(jīng)辦人員與參保人員之比達到1:14000的情況下，經(jīng)辦人員始終堅持把醫(yī)保服務(wù)送到參保人員手中。2011年，我省僅城鎮(zhèn)參保人員就有3373萬人次就診，經(jīng)辦機構(gòu)一筆不差、全力不拖地逐一落實了待遇，“病有所醫(yī)”變成了現(xiàn)實。參保群眾普遍把經(jīng)辦機構(gòu)喻為“參保百姓之家”，把經(jīng)辦人員喻為“醫(yī)保民生使者”、“醫(yī)保大業(yè)建設(shè)者”、“醫(yī)保大任承擔者”等等。這些貼切的比喻，揭示了經(jīng)辦工作的重要地位和作用。

經(jīng)辦機構(gòu)出色地履行了歷史使命，但形勢的發(fā)展迫切要求經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)與時俱進，而現(xiàn)實的經(jīng)辦能力確有諸多與新形勢要求不相適應(yīng)的方面。

2 經(jīng)辦能力現(xiàn)狀與“質(zhì)量醫(yī)保”建設(shè)要求

形勢的發(fā)展對經(jīng)辦能力提出了新的要求。這里所說的形勢有著確切的內(nèi)容和指向，即醫(yī)保制度建設(shè)由擴大范圍轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量，由制度內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)為在醫(yī)改中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；這里所說的對經(jīng)辦能力的新要求，亦有實實在在的內(nèi)容：提升質(zhì)量該從哪里下手，包括哪些內(nèi)容；穩(wěn)定參保率、實現(xiàn)應(yīng)保盡保屬于擴大范圍還是提高質(zhì)量；提高保障水平與建立分擔機制是什么關(guān)系，為什么容易對立與分離，如何掌控分擔機制的合理性；基本醫(yī)保與商業(yè)醫(yī)保在理論上是主體與補充的關(guān)系，為什么在實踐上容易混淆與錯位，政府該管什么，市場該管什么；保障水平、支付水平和基金績效是不是一回事，是不是正相關(guān)關(guān)系；基礎(chǔ)性作用是主導作用、決定性作用還是扶助作用；基礎(chǔ)性作用是醫(yī)療成本的補償還是制度、機制的作用；基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮條件、實施路徑是什么，為什么“三醫(yī)配套聯(lián)動”成了一道難題，等等。諸如此類的問題都是一道道經(jīng)辦能力的考題。而現(xiàn)有的經(jīng)辦能力，難以經(jīng)受諸多深層次難題的考問。

學界與業(yè)界常用“四缺一散”來說明經(jīng)辦能力短板，即缺人手、缺人才、缺經(jīng)費、缺設(shè)施設(shè)備、資源分散。其中，既有老問題，也有新問題——缺乏醫(yī)學、藥物學等人才，就是一個新問題。過去，經(jīng)辦機構(gòu)的主要任務(wù)是擴面，基本上用不著醫(yī)藥專業(yè)人才。現(xiàn)在建設(shè)質(zhì)量醫(yī)保、發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，醫(yī)藥專業(yè)人才不可或缺，否則，對醫(yī)藥服務(wù)行為的監(jiān)管就缺乏專業(yè)的權(quán)威性。我以為，“四缺”客觀存在，其中缺人手、缺經(jīng)費、缺設(shè)備已被人們“說爛”了。令人大惑不解的是，為何司空見慣而又無人過問?！吧ⅰ钡膯栴}更不可小視。所謂“散”，一是指城鄉(xiāng)經(jīng)辦資源分散，既難以形成合力，制約效率和質(zhì)量，還造成人力物力財力等多種資源的嚴重浪費。二是指經(jīng)辦機構(gòu)與行政機構(gòu)、研究機構(gòu)總體上尚未形成職責明確、相互支撐的內(nèi)在聯(lián)系機制。醫(yī)保研究的組織體系建設(shè)近幾年在中國醫(yī)療保險研究會的指導與示范帶動下有了長足發(fā)展，但也存在著“上熱下冷”的現(xiàn)象，部省級醫(yī)保研究工作進展較快，成效卓然，地市級總體欠缺，有的盡管成立了機構(gòu)，但缺乏有效的研究活動，對經(jīng)辦機構(gòu)的理論支撐尚不給力。

3 能力建設(shè)與貫徹落實科學發(fā)展觀

加強經(jīng)辦能力建設(shè)，最根本的是貫徹落實科學發(fā)展觀，著力培養(yǎng)和增強經(jīng)辦隊伍以人為本的服務(wù)理念，這是經(jīng)辦能力建設(shè)的核心。近年來，河南各級醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)在政府的支持下，開展了逐戶逐人的摸底排查、登記造冊和籌資測算，妥善解決了 47.2 萬關(guān)閉破產(chǎn)國有企業(yè)退休人員醫(yī)保問題，實現(xiàn)了不分貧富、不因單位生產(chǎn)經(jīng)營狀況、不分企業(yè)性質(zhì)而人人公平參保的目標。讓人人都有公平參保的機會，正是基本醫(yī)保制度科學發(fā)展本質(zhì)的要求，即根本質(zhì)量的體現(xiàn)。

實踐證明，經(jīng)辦機構(gòu)是人本服務(wù)的組織載體，是醫(yī)療保險科學發(fā)展的踐行者、實施者。經(jīng)辦機構(gòu)要進一步深化對科學發(fā)展觀的理解，抓住那些事關(guān)民生的難點問題著力探索以人為本的實現(xiàn)途徑：在衛(wèi)生資源布局失衡的情況下，醫(yī)保如何為緩解邊遠地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)群眾看病難發(fā)揮作用，縮小地區(qū)間的差別；如何保障困難群體、老少邊窮地區(qū)群眾的基本醫(yī)療需求，幫助其實現(xiàn)“病有所醫(yī)”；如何發(fā)揮醫(yī)保對醫(yī)療服務(wù)行為的激勵約束和監(jiān)控作用，充分發(fā)揮基金的使用效率，提高醫(yī)療服務(wù)的性價比，使參?；颊呦硎艿礁嗟膶嵒?；基本醫(yī)保如何堅守?；?、保大病的原則，把眼前與長遠統(tǒng)一起來，實現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展；如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一，促進城鄉(xiāng)公平，等等。醫(yī)療保險的科學發(fā)展有著實實在在的內(nèi)容，以科學態(tài)度、科學辦法解決這些問題，才能實現(xiàn)醫(yī)療保險的科學發(fā)展。

4 能力建設(shè)的著力點與實施路徑

經(jīng)辦能力建設(shè)內(nèi)容豐富，要統(tǒng)籌兼顧共性與個性的統(tǒng)一，各地情況差異較大，并非所有經(jīng)辦機構(gòu)都存在“四缺一散”，能力建設(shè)的著力點應(yīng)從自身實際出發(fā)，選擇個性化的建設(shè)方案，同時還要根據(jù)科學發(fā)展和建設(shè)“質(zhì)量醫(yī)?！钡囊螅谡呗鋵?、機制創(chuàng)新、作風建設(shè)等共性問題上提升綜合素質(zhì)水平。

首先，提升執(zhí)行現(xiàn)行方針政策的能力。由注重政策制定轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅啬芰μ嵘?，?yīng)明確三個要義：一是這一轉(zhuǎn)變符合制度建設(shè)實際，即大政方針政策基本具備。自2009年新醫(yī)改實施以來，從中央到地方出臺了大量政策文件，其密集度之高、數(shù)量之多前所未有，但落實這些政策任重道遠。除了存在著落實不到位的問題外，其中有些政策具有中長期意義，如中共中央國務(wù)院出臺的《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（中發(fā)[2009]6號），明確提出了到2020年的改革目標和政策措施，應(yīng)當持續(xù)貫徹執(zhí)行。社會保險法作為一項支架性的國家基本法律，更應(yīng)該長期施行。二是落實各項政策規(guī)定，是經(jīng)辦機構(gòu)的職能和職責決定的，是最直接、最現(xiàn)實的經(jīng)辦能力。三是轉(zhuǎn)變是在大政方針政策基本具備的前提下，能集中精力更好地落實各項政策，實現(xiàn)政策效益的最大化。

其次，提升堅守和創(chuàng)新能力。堅守，即堅定不移地貫徹執(zhí)行被實踐證明具有中國醫(yī)保特色的基本方針、基本制度、基本原則和基金管理制度。如體現(xiàn)科學發(fā)展觀的保基本、可持續(xù)的基本方針；以收定支、收支平衡、略有結(jié)余的基金管理原則；醫(yī)藥服務(wù)定點管理制度；體現(xiàn)籌資分擔的職工醫(yī)保按工資收入的一定比例和居民醫(yī)保按一定數(shù)額繳納醫(yī)療保險費，以及體現(xiàn)醫(yī)療費用分擔的起付線、共付比例、封頂線；堅守基本醫(yī)保的主體地位、商業(yè)保險的補充作用等等。創(chuàng)新，就是針對制度發(fā)展和運行中出現(xiàn)的難點問題，在沒有成功經(jīng)驗可借鑒的情況下，探索解決辦法，如近年來實施的定點醫(yī)療機構(gòu)誠信等級管理、定崗醫(yī)師分數(shù)管理、總額控制下的多元復合付費方式等，就是創(chuàng)新的實際行動。該守住的能守住，不人云亦云或曲意逢迎，更不趨炎附勢，遇到難點敢于攻堅，通過創(chuàng)新去破解，這正是經(jīng)辦能力強的實際體現(xiàn)。

第三，提升專業(yè)能力。醫(yī)療保險是一門由管理學、保險學、醫(yī)學、藥物學等多門學問組成的科學，又是一門具有豐富人文內(nèi)涵的科學。由此對經(jīng)辦管理人員提出了專業(yè)化的要求。在醫(yī)保經(jīng)辦系統(tǒng)，懂一定專業(yè)的人并不少，懂專業(yè)又達到“化”的人并不多，尤其缺乏醫(yī)學、藥學等幾門學問兼而有之的醫(yī)保專業(yè)人才。這已成為醫(yī)療保險對醫(yī)療服務(wù)實施有效監(jiān)管的一大瓶頸。因此，提升經(jīng)辦隊伍的專業(yè)化水平已成為一個亟待解決緊迫課題。有些經(jīng)辦機構(gòu)通過人才引進迅速提升了專業(yè)化水平；有些經(jīng)辦機構(gòu)實施了人才培訓培養(yǎng)計劃，采取缺什么補什么、急用什么學什么的原則提升專業(yè)水平；還有些經(jīng)辦機構(gòu)與高校、科研院所、大型醫(yī)院、制藥企業(yè)掛鉤，派出經(jīng)辦人員跟班學習。應(yīng)該說，這些途徑都具有實用價值，體現(xiàn)了不拘一格培養(yǎng)人才，專業(yè)化的路徑越走越寬廣。

第四，建設(shè)作風過硬的隊伍。

作風是戰(zhàn)斗力，經(jīng)辦隊伍的作風也是效率和質(zhì)量。作風是凝聚力，好作風可以凝聚億萬群眾共同建設(shè)醫(yī)保大業(yè)。所謂好作風，一是要好在尊重群眾、密切聯(lián)系群眾、真心實意服務(wù)群眾上。河南經(jīng)辦系統(tǒng)奉行“三個一樣”：像尊重親人一樣尊重參保群眾，像牽掛父母和兄弟姐妹一樣情系參保群眾，像為親人辦事一樣誠心誠意為參保群眾解難?！叭齻€一樣”又細化為一個個實際行動：南陽醫(yī)保與公交部門聯(lián)系，將經(jīng)辦機構(gòu)附近的公交站改為醫(yī)保站，為參保群眾到經(jīng)辦機構(gòu)辦事提供了方便，被百姓稱為貼心站。濮陽醫(yī)保與定點醫(yī)療機構(gòu)進行團購談判，將職工、居民單次血透費用分別降至20元、50元，年均分別減少個人負擔2.8萬元、3.2萬元；30種重癥慢性病必用藥價格平均下降18%。參?；颊邔⒔?jīng)辦中心稱為“精辦中心”、“解難中心”。諸如此類的舉措，使醫(yī)保的凝聚力空前增強，社會醫(yī)保初步形成社會和諧醫(yī)保。

[1]中共中央國務(wù)院.關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(中發(fā)[2009]6號)[E].2009.

[2]王東進.切實轉(zhuǎn)變醫(yī)保發(fā)展方式 加快健全全民醫(yī)保體系[J].中國醫(yī)療保險,2012,44(5):10-13.

[3]鄭功成.關(guān)于建設(shè)“質(zhì)量醫(yī)?！钡膸讉€著力點[J].中國醫(yī)療保險,2012,47(8):9-11.

[4]唐霽松.全民醫(yī)保下經(jīng)辦管理不可替代的作用與亟待解決的問題 中國醫(yī)療保險[J].2012,48(9):20-22.

Transformation from Policy Development to Handling Capacity Promotion

Zhikui Han ( Department of Human Resources and Social Security of Henan Province,Zhengzhou, 450018)

Transformation from policy development to handling capacity promotion is determined by the responsibility of developing quali fi ed medical security system undertook by agencies, is the inevitable choice on the basis of fundamental medical security policy, and is the motivation of applying the Scienti fi c Outlook on Development. In order to strengthen the handling capability of agencies, efforts must be made on improving such abilities as policy execution ability, medical security professional ability as well as persistence and innovation ability and on improving the style of work.

agencies, ability strengthening, point of strength

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2013)1-37-3

10.369/j.issn.1674-3830.2013.1.14

2012-12-12

韓志奎，中國醫(yī)療保險研究會副會長，河南省人力資源和社會保障廳巡視員，主要研究方向：社會保障、人力資源管理。