張玉磊

近年來我國(guó)公共危機(jī)事件的頻發(fā)度和危害性都呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)，社會(huì)維穩(wěn)成本增加、地方政府陷入越維穩(wěn)越不穩(wěn)的“維穩(wěn)怪圈”等社會(huì)現(xiàn)實(shí)凸顯我國(guó)公共危機(jī)治理體系的結(jié)構(gòu)不良與運(yùn)行不暢等諸多問題，傳統(tǒng)的公共危機(jī)治理模式已無法有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前呈高度復(fù)雜性、深度不確定性、鮮明跨界性的公共危機(jī)，我國(guó)公共危機(jī)治理存在一定程度的治理失靈。因此，立足于我國(guó)公共危機(jī)治理現(xiàn)狀，改變傳統(tǒng)治理模式，建立適合中國(guó)國(guó)情的治理模式，成為擺在黨和政府面前的重大戰(zhàn)略問題。整體性治理作為20世紀(jì)90年代末西方國(guó)家公共管理領(lǐng)域興起的治理范式，將其引入到我國(guó)公共危機(jī)治理之中，以系統(tǒng)和整體的視角構(gòu)建我國(guó)公共危機(jī)的整體性治理模式，對(duì)改變我國(guó)公共危機(jī)治理碎片化現(xiàn)狀，提高公共危機(jī)治理水平具有重大意義。

一、當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理的碎片化與整體性治理模式的提出

(一)當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理的碎片化

社會(huì)學(xué)的研究表明，一個(gè)社會(huì)處在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過渡期的一個(gè)基本特征就是社會(huì)的“碎片化”，諸如社會(huì)觀念、社會(huì)關(guān)系、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的整一性被分割成碎片。在政府管理領(lǐng)域，碎片化是指基于專業(yè)分工和合理分權(quán)原則建立起來的政府體系，其職責(zé)分工和機(jī)構(gòu)分離使功能不同的專業(yè)機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)和真正的利益統(tǒng)一，導(dǎo)致政府職責(zé)交叉、多頭指揮、部門主義、各自為政、流程破碎、效能低下等弊病，無法真正形成一個(gè)有機(jī)整體來處理那些跨部門、跨層級(jí)的與公共利益密切相關(guān)的公共問題，造成公共政策執(zhí)行低效或目標(biāo)偏離的現(xiàn)象。碎片化問題的產(chǎn)生，源于工業(yè)革命時(shí)代傳統(tǒng)官僚制所強(qiáng)調(diào)的等級(jí)劃分、專業(yè)分工、功能分割等原則，這些原則造就了以職能為中心的政府部門設(shè)置體系，導(dǎo)致政府部門條塊分割，組織之間缺乏協(xié)調(diào)與合作。而20世紀(jì)70年代末興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)、分散化、扁平化等改革措施使政府組織結(jié)構(gòu)向分散化、獨(dú)立化、分權(quán)化和彈性化的組織模式轉(zhuǎn)變，這在糾正官僚制模式效率低下的同時(shí)，又在一定程度上加劇了機(jī)構(gòu)裂化、管理分割等碎片化狀況，最終導(dǎo)致碎片化治理模式的形成。碎片化治理雖然在一定程度上提高了行政效率，但隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其固有的弊端不斷暴露出來，遭到了越來越多的批判。在眾多批評(píng)者當(dāng)中，較具代表性的是最先倡導(dǎo)整體性治理的英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯。希克斯認(rèn)為，從功能上講，碎片化治理存在八個(gè)方面的缺陷:“讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價(jià)的轉(zhuǎn)嫁問題;互相沖突的項(xiàng)目;重復(fù)導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪;互相沖突的目標(biāo);缺乏溝通;在對(duì)需要做出反應(yīng)時(shí)各自為政;公眾無法得到服務(wù)或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑;服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏和差距?！雹貾erri 6:Towards Holistic Govermance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave，2002，P48.

與全球新公共管理改革的浪潮相呼應(yīng)，中國(guó)也是這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的試驗(yàn)場(chǎng)，碎片化治理也一直是困擾我國(guó)政府治理的重要問題，這在公共危機(jī)治理中表現(xiàn)得尤為明顯。對(duì)于當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理體系中存在的碎片化問題，已有部分學(xué)者給予了關(guān)注和研究，如劉超指出當(dāng)前我國(guó)地方公共危機(jī)治理中存在著較為嚴(yán)重的碎片化傾向，在公共危機(jī)治理認(rèn)知、公共危機(jī)治理資源與權(quán)力分布、公共危機(jī)治理政策制定與執(zhí)行等方面都表現(xiàn)出明顯的碎片化特征;②劉超:《地方公共危機(jī)治理碎片化的整理——“整體性治理”的視角》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2009年第3期。郭雪松指出我國(guó)跨域危機(jī)治理中存在碎片化問題;③郭雪松，朱正威:《跨域危機(jī)整體性治理中的組織協(xié)調(diào)問題研究——基于組織間網(wǎng)絡(luò)視角》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2011年第4期。韓志明指出“鬧大事件中行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系及其演化軌跡深刻反映出治理體系碎片化的問題”;④韓志明:《公民抗?fàn)幮袆?dòng)與治理體系的碎片化——對(duì)于鬧大現(xiàn)象的描述與解釋》，《人文雜志》，2012年第3期。劉霞指出“從政府管理和服務(wù)角度而言，當(dāng)前的公共危機(jī)管理缺乏法律規(guī)范、管理制度和應(yīng)急流程上的制度化協(xié)同，存在多頭化、碎片化現(xiàn)狀”⑤劉霞:《公共危機(jī)治理:理論建構(gòu)與戰(zhàn)略重點(diǎn)》，《中國(guó)行政管理》，2012年第3期。等。具體來講，當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理的碎片化主要表現(xiàn)為:在公共危機(jī)的治理理念上奉行“管理驅(qū)動(dòng)”邏輯，公共危機(jī)管理部門以自身管理的便利為出發(fā)點(diǎn)，追求對(duì)社會(huì)的絕對(duì)控制;在公共危機(jī)的治理主體上，政府對(duì)公共危機(jī)實(shí)施一元治理，排斥其他社會(huì)主體參與公共危機(jī)治理，公共危機(jī)治理過程中政府與其他社會(huì)主體之間關(guān)系高度割裂;在公共危機(jī)的治理機(jī)制上，公共危機(jī)治理組織結(jié)構(gòu)裂化，部門分割，責(zé)權(quán)不明，缺乏綜合協(xié)調(diào)機(jī)制;在公共危機(jī)的治理流程上表現(xiàn)為治理流程分割，重公共危機(jī)發(fā)生后的處置而忽視公共危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防，具有很強(qiáng)的應(yīng)急色彩;在公共危機(jī)治理方式上表現(xiàn)為剛性維穩(wěn)，治理手段單一，嚴(yán)重依賴行政手段，實(shí)行“運(yùn)動(dòng)式治理”。

(二)我國(guó)公共危機(jī)整體性治理模式的提出

我國(guó)公共危機(jī)治理的碎片化浪費(fèi)了社會(huì)資源，加大了治理成本，降低了治理效率。為此，不同學(xué)者從不同的視角提出了改革當(dāng)前公共危機(jī)治理模式的構(gòu)想:一是目前占主導(dǎo)地位的從制度的視角治理公共危機(jī)的“制度論”，認(rèn)為近年來我國(guó)公共危機(jī)治理效果欠佳的主要原因在于相關(guān)機(jī)制不健全、制度存在缺陷，主張建立與完善危機(jī)管理體系或機(jī)制;二是以薛瀾、唐鈞為代表的“經(jīng)驗(yàn)論”，該論者從感性主義出發(fā)，重視經(jīng)驗(yàn)尤其是國(guó)外公共危機(jī)治理的成功經(jīng)驗(yàn);三是以張成福為代表的“全面整合論”，該論者認(rèn)為政府對(duì)于危機(jī)事件的解決已經(jīng)不能僅僅依靠某一項(xiàng)資源、模式和策略，政府危機(jī)管理能力的大小取決于各種各樣的因素及其相互作用;四是“系統(tǒng)論”，該論者批評(píng)了一切問題泛政治化的思維模式和政府部門條塊分割的體制局限，主張運(yùn)用現(xiàn)代系統(tǒng)思維研究與設(shè)計(jì)中國(guó)政府危機(jī)管理系統(tǒng)，從系統(tǒng)整合原理出發(fā)，構(gòu)建彼此協(xié)調(diào)、合作的公共危機(jī)管理系統(tǒng)。⑥王茂濤:《近年來國(guó)內(nèi)公共危機(jī)管理研究綜述》，《政治學(xué)研究》，2005年第4期。

作為對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理改革過程中產(chǎn)生的碎片化問題的戰(zhàn)略性回應(yīng)，發(fā)軔于20世紀(jì)90年代中期的整體性治理理論適應(yīng)了信息化、數(shù)字化時(shí)代對(duì)政府治理模式的要求，正日益成為公共管理領(lǐng)域的新范式，這也為糾正我國(guó)公共危機(jī)治理的碎片化問題提供了一條較為切實(shí)可行的路徑。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界已有少數(shù)學(xué)者提出了對(duì)公共危機(jī)實(shí)施整體性治理的論斷:張成福早在2003年就提出了構(gòu)建全面整合的公共危機(jī)管理模式;①張成福:《公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》，《中國(guó)行政管理》，2003年第7期。劉超指出應(yīng)按照整體性治理理論，建立整體性公共危機(jī)治理體系;②劉超:《地方公共危機(jī)治理碎片化的整理——“整體性治理”的視角》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2009年第3期。楊龍?zhí)岢鰹榱丝朔C(jī)治理碎片化的缺陷，地方政府之間應(yīng)通過合作來共同應(yīng)對(duì)和處理區(qū)域性公共危機(jī);③楊龍，鄭春勇:《地方合作在區(qū)域性公共危機(jī)處理中的作用》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2011年第1期。鮑芳修對(duì)整體性治理理論在城市政府危機(jī)管理中的適用性進(jìn)行了分析;④鮑芳修:《整體性治理理論在城市政府危機(jī)管理中的適用性分析》，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第3期。王洛忠提出要構(gòu)建公共危機(jī)治理的跨部門協(xié)同機(jī)制。⑤王洛忠，秦穎:《公共危機(jī)治理的跨部門協(xié)同機(jī)制研究》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2012年第5期。這些研究有的雖然沒有明確提出對(duì)公共危機(jī)實(shí)施整體性治理，但都包含著用整體性治理的思想治理公共危機(jī)。

二、整體性治理理論及其與公共危機(jī)治理的契合

(一)整體性治理理論溯源與闡釋

濫觴于20世紀(jì)70年代末的新公共管理理論到90年代中期由于其在各國(guó)的改革實(shí)踐中并未取得理想效果，相反其鼓吹的競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)、結(jié)果導(dǎo)向等原則卻導(dǎo)致了公共管理領(lǐng)域嚴(yán)重的碎片化，新公共管理理論遭到了越來越多的詬病，擯棄碎片化政府已成為各國(guó)政府新一輪改革的重要方向。在新公共管理理論日漸式微而以信息技術(shù)為主要標(biāo)志的數(shù)字時(shí)代來臨的背景下，以英國(guó)為代表的西方國(guó)家針對(duì)新公共管理改革所導(dǎo)致的視野狹隘、部門主義、機(jī)構(gòu)裂化、管理分割等碎片化狀況提出了整體政府理論，其代表人物是英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯和帕卻克·登力維。1977年，?？怂乖凇墩w政府》一書中首次提出了整體政府的理念，1999年又在與其同事合著的《圓桌中的治理》一書中提出了構(gòu)建整體政府的具體策略。對(duì)于“整體政府”的內(nèi)涵，波利特在綜合相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上提出了一個(gè)得到學(xué)界一致認(rèn)同和采用的定義:“整體政府”是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它包括4個(gè)方面的內(nèi)容:排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地聯(lián)合使用稀缺資源;促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的團(tuán)結(jié)協(xié)作;為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)。⑥Christopher Pollit:Joined － up Government:A Survey.Political Studies Review，2003(1)，PP34 －39.

在整體政府理論提出之后，其理論內(nèi)涵不斷被豐富和拓展。?？怂购髞韽母暧^的角度研究政府跨部門協(xié)同問題，把政府與非政府組織、私人組織的協(xié)同包括進(jìn)來，從而形成了整體性治理理論。整體性治理的概念最早出現(xiàn)在2002年希克斯與他人合著的《邁向整體性治理:新改革議程》一書中。根據(jù)?？怂沟亩x，所謂整體性治理就是“以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式”。⑦曾凡軍，定明捷:《邁向整體性治理的我國(guó)公共服務(wù)型財(cái)政研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2010年第65期。提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是“整體政府”的根本目的，政府機(jī)構(gòu)功能的“整合”是其精神實(shí)質(zhì)，各種方式的“聯(lián)合”或“協(xié)同”、“協(xié)調(diào)”則是其功能在管理上發(fā)揮作用的基本特征。⑧曾維和:《“整體政府”論——西方政府改革的新趨向》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》，2009年第2期。綜合西方學(xué)者的觀點(diǎn)，整體性治理理論具有豐富的內(nèi)涵:在治理目標(biāo)上，力求化解政府治理碎片化困境，實(shí)現(xiàn)政府的整體性運(yùn)作;在治理理念上，以公民需求和公共利益為導(dǎo)向;在治理主體上，整合政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等多元主體協(xié)作共治;在治理機(jī)制上，建立跨部門協(xié)作的整合系統(tǒng)結(jié)構(gòu);在治理環(huán)節(jié)上，再造以協(xié)同為特征的業(yè)務(wù)流程;在治理手段上，注重信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用?？傊w性治理是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理反思和揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上提出來的，作為對(duì)當(dāng)前政府治理碎片化困境的戰(zhàn)略性回應(yīng)，其在政府治理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)供給等多個(gè)方面提出了整合策略，適應(yīng)了數(shù)字化時(shí)代對(duì)政府治理模式的要求，正日益成為公共管理領(lǐng)域的新范式。

(二)整體性治理與公共危機(jī)治理的契合

公共危機(jī)治理是一種整合的、協(xié)同的、持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的管理過程，整體性治理作為一種以整體性為取向的治理理論和治理工具，與公共危機(jī)治理高度契合:

1.在治理理念上，整體性治理契合了公共危機(jī)治理“公共性”的價(jià)值訴求

公共性是公共管理的邏輯起點(diǎn)和內(nèi)在屬性，是現(xiàn)代政府合法性的來源。作為公共管理的重要組成部分，公共危機(jī)治理具有很強(qiáng)的公共性色彩。同時(shí)，公共危機(jī)自身強(qiáng)大的破壞性和擴(kuò)散性使其一旦發(fā)生將對(duì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害，甚至?xí)?duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。鑒于此，對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行有效治理已成為各國(guó)政府必須履行的基本職能，成為政府必須提供的公共服務(wù)。整體性治理作為一種新型政府治理模式，其不僅僅是一種工具意義上的治理變遷，更是一種治理理念的重塑，它以實(shí)現(xiàn)公共利益作為政府治理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，“重點(diǎn)放在真正以公民需要為基礎(chǔ)，以服務(wù)為基礎(chǔ)之上”，①Patrick Dunleavy:Digital Era Governance:IT.Corporations the State，and E － Government.Oxford University Press，2006，P51.通過對(duì)公私部門、治理層級(jí)、功能、責(zé)任機(jī)制的整合和流程的再造，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、持續(xù)、有效的政府管理過程，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的無縫隙提供，更有效地滿足公眾需要，更好地實(shí)現(xiàn)諸如公平、回應(yīng)、責(zé)任等民主價(jià)值。整體性治理修正了管理主義的功利取向而讓政府職能回歸公共性，其本質(zhì)特征和表現(xiàn)形式都充分體現(xiàn)了公共危機(jī)治理所追求的公共精神，契合了公共危機(jī)治理“公共性”的價(jià)值訴求。

2.在治理主體上，整體性治理契合了公共危機(jī)治理對(duì)主體多元化的要求

當(dāng)代公共危機(jī)的發(fā)生和演化具有高度復(fù)雜性和不確定性，傳統(tǒng)的單純依靠政府甚至政府某個(gè)職能部門的單中心治理模式顯然已無法有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，公共危機(jī)治理不僅需要加強(qiáng)政府間以及政府內(nèi)部不同職能部門之間的協(xié)作，還需要在公共危機(jī)治理中發(fā)揮私營(yíng)部門、社會(huì)組織、公眾等其他治理主體的作用，可以說其他治理主體作用的發(fā)揮程度以及多元主體間的組織與協(xié)調(diào)水平已成為影響公共危機(jī)治理效果的重要因素。與公共危機(jī)治理對(duì)主體多元化的要求相一致，整體性治理不僅強(qiáng)調(diào)政府間層級(jí)的整合以及政府內(nèi)部各部門功能的整合，而且強(qiáng)調(diào)公私部門間的整合，構(gòu)建由政府、私營(yíng)部門、社會(huì)組織、公眾等主體組成的多中心治理網(wǎng)絡(luò)以有效解決公共問題。因此，整體性治理契合了當(dāng)代公共危機(jī)治理對(duì)主體多元化的要求。

3.在治理機(jī)制上，整體性治理契合了公共危機(jī)治理對(duì)協(xié)同機(jī)制的需要

復(fù)雜性、不確定性、破壞性、突發(fā)性、無序性、變異性、隱蔽性等都是對(duì)公共危機(jī)特征的描述，但當(dāng)代公共危機(jī)區(qū)別于傳統(tǒng)公共危機(jī)的最根本特征是其跨界性。這種跨越行政邊界、功能邊界、時(shí)間邊界、管轄權(quán)難以確定、超出應(yīng)急預(yù)案、存在溢出效應(yīng)等特點(diǎn)的跨界公共危機(jī)，使得傳統(tǒng)的囿于行政區(qū)劃、各自為政、部門分割的職能型公共危機(jī)治理模式無法有效應(yīng)對(duì)，需要治理主體打破組織邊界，建立協(xié)同機(jī)制以開展公共危機(jī)治理。整體性治理主張構(gòu)建一個(gè)跨組織的、以功能主義為核心的、將整個(gè)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，通過打破傳統(tǒng)組織邊界，整合治理層級(jí)、功能以及公私部門，建立部門之間以及不同治理主體之間的信任機(jī)制和合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨機(jī)構(gòu)的整體性運(yùn)作。因此，整體性治理契合了公共危機(jī)治理對(duì)協(xié)作機(jī)制的需要。

4.在治理流程上，整體性治理契合了公共危機(jī)治理對(duì)預(yù)警的重視

社會(huì)燃燒理論和自組織臨界性理論認(rèn)為，公共危機(jī)的發(fā)生機(jī)理是一個(gè)從量變到質(zhì)變、社會(huì)系統(tǒng)逐漸被破壞的過程，前者認(rèn)為只有當(dāng)危機(jī)因素積聚到一定程度，達(dá)到“點(diǎn)火溫度”時(shí)，公共危機(jī)才會(huì)爆發(fā)，從而引起社會(huì)系統(tǒng)的失衡甚至崩潰，而后者的沙堆模型告訴我們，公共危機(jī)的發(fā)生是危機(jī)因素在未得到有效控制下不斷積累并相互作用，當(dāng)不穩(wěn)定因素達(dá)到臨界性狀態(tài)超出社會(huì)所能承受的臨界值時(shí)，公共危機(jī)事件才會(huì)突然爆發(fā)即所謂的“沙崩”。因而，從公共危機(jī)的發(fā)展軌跡和演化路徑來看，要達(dá)到對(duì)公共危機(jī)的有效治理，必須加強(qiáng)公共危機(jī)預(yù)警，建立“源頭預(yù)防、過程控制、應(yīng)急處置”的全過程危機(jī)治理模式。整體性治理主張以流程為中心對(duì)行政流程進(jìn)行再造，反對(duì)碎片化治理模式下以職能為中心把業(yè)務(wù)流程劃分為若干小段的做法，而以全局最優(yōu)為目標(biāo)來設(shè)計(jì)和優(yōu)化流程中的各項(xiàng)活動(dòng)，使每個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，建立公共服務(wù)供給完整、連貫、無縫隙的整體性運(yùn)轉(zhuǎn)流程。因此，整體性治理契合了公共危機(jī)治理對(duì)整個(gè)流程尤其是預(yù)警環(huán)節(jié)的重視。

5.在治理方式上，整體性治理契合了公共危機(jī)治理對(duì)信息技術(shù)手段的依賴

登力維認(rèn)為:“信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。這不僅是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)在這些變革中發(fā)揮了重要作用，還因?yàn)樗紦?jù)了許多公共管理的中心位置?！雹貾atrick Dunleavy:New Public Management is Dead － Long Live the Digital Era Governance.Journal of Public Administration Research and Theory，2006(3):p467.隨著人類進(jìn)入信息化時(shí)代，社會(huì)越來越呈現(xiàn)開放、自由、虛擬的特征，深刻影響了公共危機(jī)治理:一方面，人類社會(huì)面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜，公共危機(jī)治理難度加大;另一方面，信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)于公共危機(jī)治理不可或缺，成為提高公共危機(jī)治理水平的重要工具。因此，只有充分借助現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建有效的公共危機(jī)治理信息平臺(tái)和系統(tǒng)，提高公共危機(jī)預(yù)警能力和不確定性決策能力，才能有效治理公共危機(jī)。整體性治理作為一種適應(yīng)信息時(shí)代變革的政府治理模式，其實(shí)現(xiàn)在相當(dāng)程度上取決于信息技術(shù)的發(fā)展，它將信息技術(shù)作為治理手段，主張充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)來履行政府職能，強(qiáng)調(diào)對(duì)不同的信息技術(shù)進(jìn)行整合以推動(dòng)政府行政業(yè)務(wù)與流程的透明化，從而為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)。因此，整體性治理契合了公共危機(jī)治理對(duì)信息技術(shù)手段的依賴。

三、我國(guó)公共危機(jī)整體性治理模式的構(gòu)建路徑

公共危機(jī)的整體性治理模式，代表著公共危機(jī)治理新的價(jià)值理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、治理流程和技術(shù)手段，成為當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理理想的模式選擇。為構(gòu)建我國(guó)公共危機(jī)的整體性治理模式，應(yīng)在以下幾個(gè)方面采取整合措施:

(一)公共危機(jī)治理理念整合:強(qiáng)化公共利益和公共責(zé)任意識(shí)

整體性治理與以往治理模式的最大區(qū)別就在于它將解決公民需求作為政府治理的核心，讓政府職能回歸公共服務(wù)，并特別強(qiáng)調(diào)責(zé)任的重要性。因此，構(gòu)建公共危機(jī)整體性治理模式，必須對(duì)當(dāng)前的公共危機(jī)治理理念進(jìn)行整合，樹立公共危機(jī)治理的公共利益和責(zé)任導(dǎo)向。首先，強(qiáng)化公共利益意識(shí)，堅(jiān)持民生優(yōu)先。在“維穩(wěn)壓倒一切”這一特定的中國(guó)情境下，政府公共危機(jī)治理奉行“管理驅(qū)動(dòng)邏輯”的管理主義取向，往往采取運(yùn)動(dòng)式治理和組織化調(diào)控的方式追求社會(huì)的剛性穩(wěn)定，這種治理模式治標(biāo)不治本。因此，公共危機(jī)治理必須堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，完善公共服務(wù)，保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義，從根源上消除公共危機(jī)。其次，強(qiáng)化公共責(zé)任意識(shí)，培養(yǎng)對(duì)公共危機(jī)治理的整體性認(rèn)知。公共危機(jī)治理主體在治理公共危機(jī)的過程中，應(yīng)該基于公共責(zé)任進(jìn)行全方位整合，引入公共危機(jī)治理的戰(zhàn)略思維，摒棄部門主義的狹隘思維，在整體性治理框架下跨越部門界限，整合資源，協(xié)同行動(dòng)，最大限度地增進(jìn)公共價(jià)值。

(二)公共危機(jī)治理主體整合:構(gòu)建多元主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)

實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的整體性治理，必須改變政府是公共危機(jī)治理單一主體的現(xiàn)狀，發(fā)揮各個(gè)治理主體的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同的公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)。為此，一方面要立足于我國(guó)公民社會(huì)基礎(chǔ)還比較薄弱、社會(huì)組織力量還比較弱小的現(xiàn)實(shí)，在公共危機(jī)治理中發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，充分利用政府所擁有的權(quán)力、資源優(yōu)勢(shì);另一方面，在公共危機(jī)治理過程中，政府要樹立合作共治、權(quán)力共享的理念，建立公私部門之間有效的信任機(jī)制、溝通機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，充分發(fā)掘其他主體治理公共危機(jī)的潛能，讓他們以適當(dāng)?shù)姆绞胶瓦m當(dāng)?shù)某潭冉槿氲焦参C(jī)治理中來。同時(shí)，其他主體也要不斷提高自身參與公共危機(jī)治理的積極性和能力，最終實(shí)現(xiàn)多元主體對(duì)公共危機(jī)的協(xié)商治理。

(三)公共危機(jī)治理機(jī)制整合:建立以協(xié)同為特征的組織機(jī)制

整體性治理作為一種有意識(shí)的機(jī)構(gòu)重組或組織設(shè)計(jì)，需要在組織結(jié)構(gòu)上打破組織間邊界，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化和組織方式的網(wǎng)絡(luò)化，形成一種以協(xié)同為特征的組織形態(tài)，以滿足跨邊界公共危機(jī)對(duì)治理主體組織彈性和反應(yīng)速度的較高要求。為此，應(yīng)從組織整合和系統(tǒng)應(yīng)對(duì)的戰(zhàn)略高度提升公共危機(jī)治理能力:首先，對(duì)公共危機(jī)治理機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行科學(xué)整合，建立公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理職能被分散到各個(gè)負(fù)責(zé)具體工作的政府部門，降低了公共危機(jī)治理效率。因此，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理職能進(jìn)行整合，設(shè)立中央－區(qū)域－地方不同層級(jí)的公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)，賦予其宏觀規(guī)劃、綜合決策、統(tǒng)一指揮、全面協(xié)調(diào)的權(quán)力，發(fā)揮各機(jī)構(gòu)在各層級(jí)公共危機(jī)治理中戰(zhàn)略整合和系統(tǒng)管理的功能。其次，建立公共危機(jī)協(xié)同治理的制度保障和機(jī)制支持。一方面，用法律法規(guī)的形式界定各公共危機(jī)治理主體的職責(zé)、角色和運(yùn)作程序，建立公共危機(jī)治理的責(zé)任與問責(zé)制度，并對(duì)部門間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立專門的法律規(guī)范，將危機(jī)處置程序、合作方式、信息溝通、資源配置等方面的內(nèi)容以法律形式固定下來，形成制度化的協(xié)同治理格局;另一方面，建立公共危機(jī)協(xié)同治理的議事決策、資源配置、利益共享機(jī)制。要建立治理主體定期交流的議事決策機(jī)制，通過網(wǎng)絡(luò)、會(huì)議、談判等方式建立信息溝通與交換體系，對(duì)公共危機(jī)信息源進(jìn)行連續(xù)檢測(cè)和預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并通過協(xié)商方式解決問題。同時(shí)，應(yīng)優(yōu)化公共危機(jī)協(xié)同治理的資源配置和利益共享機(jī)制，通過資源整合和利益共享的方式，實(shí)現(xiàn)資源的成本分?jǐn)偤鸵?guī)模效益。

(四)公共危機(jī)治理流程整合:建立預(yù)警與處置并重的治理流程

公共危機(jī)整體性治理模式將公共危機(jī)治理看作是一個(gè)包括公共危機(jī)預(yù)警、公共危機(jī)處置、公共危機(jī)善后等階段組成的完整流程，每個(gè)階段在公共危機(jī)治理中都占據(jù)非常重要的地位。然而，我國(guó)現(xiàn)行的公共危機(jī)治理模式仍然停留在以事后被動(dòng)處理為中心的滯后性治理階段，重視公共危機(jī)發(fā)生后的處置而輕視公共危機(jī)發(fā)生前的預(yù)警。因此，構(gòu)建公共危機(jī)整體性治理模式，必須建立預(yù)警與處置并重的治理流程。當(dāng)務(wù)之急是政府改變重事后應(yīng)急處置輕事前預(yù)警預(yù)防的錯(cuò)誤思想，加大力氣健全公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制。這就需要構(gòu)建公共危機(jī)預(yù)警組織體系，建立現(xiàn)代化的公共危機(jī)預(yù)警信息系統(tǒng)，優(yōu)化公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案體系，完善公共危機(jī)預(yù)警運(yùn)行保障體系，提高公共危機(jī)預(yù)警能力。

(五)公共危機(jī)治理方式整合:強(qiáng)化多種手段的綜合運(yùn)用

公共危機(jī)整體性治理模式要求創(chuàng)新公共危機(jī)治理手段，實(shí)現(xiàn)由偏重行政手段向多種手段綜合運(yùn)用的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國(guó)的公共危機(jī)治理方式依賴行政手段進(jìn)行剛性治理，這種治理方式極易造成官民沖突，蘊(yùn)含巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，除了行政手段外，還需綜合運(yùn)用市場(chǎng)手段、法律手段、道德手段、信息手段等多種手段治理公共危機(jī)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，整體性治理實(shí)現(xiàn)的重要保障和技術(shù)支撐就是以計(jì)算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為核心的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，因此，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的整體性治理，一方面要推動(dòng)現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，為公共危機(jī)治理提供技術(shù)保障;另一方面，要在公共危機(jī)治理中加強(qiáng)信息手段的運(yùn)用，提高公共危機(jī)治理的專業(yè)化水平。為此，我們要強(qiáng)化信息技術(shù)在公共危機(jī)治理中的特殊作用，大力發(fā)展現(xiàn)代信息技術(shù)，推動(dòng)政府的電子化改革，將不同政府層級(jí)、不同職能部門的政府網(wǎng)站進(jìn)行整合，成立統(tǒng)一的公共危機(jī)治理信息中心，將現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的最新成果運(yùn)用于公共危機(jī)治理之中。同時(shí)，加強(qiáng)公共危機(jī)管理人員信息技術(shù)方面的培訓(xùn)，提高公共危機(jī)管理隊(duì)伍的信息化水平。