□ 楊日鵬

自2006年起，在逐步推行以機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下放為基本內(nèi)容的行政體制改革背景下，紹興市先后實行“強鎮(zhèn)擴權(quán)”和“擴權(quán)強鎮(zhèn)”試點，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，增強了中心鎮(zhèn)的社會管理和服務(wù)能力，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的順利進行。但與此同時，擴權(quán)強鎮(zhèn)的改革，也對規(guī)范中心鎮(zhèn)權(quán)力運行帶來了新挑戰(zhàn)。權(quán)力的下放，增加了權(quán)力運行的風險。如何在權(quán)力配置上進行適當?shù)钠胶?，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的權(quán)力能夠得到有效制衡?如何使權(quán)力的各個環(huán)節(jié)都能按照程序規(guī)章運行并使之公開透明?如何使權(quán)力的規(guī)范運行有據(jù)可依，并能及時有效的進行監(jiān)督、追究責任?這是擺在紹興市各級政府面前的一個重要課題。在此背景下，紹興市實行了“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制”制度創(chuàng)新，通過科學分權(quán)、合理確權(quán)、公開用權(quán)、有效制權(quán)，突出“規(guī)范、透明、精細、為民”的特點，有效提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理科學化水平和公共服務(wù)能力，既保證了權(quán)力規(guī)范運行，又提高了為民服務(wù)的能力，既推進了基層的反腐倡廉，又促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展。從制度創(chuàng)新的角度總結(jié)紹興市中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制，發(fā)掘其內(nèi)在的制度演變規(guī)律，探討其可供推廣的制度價值，不僅能夠在理論上為地方政府的制度創(chuàng)新提供新的思考，也可以在實踐當中促進我國基層政府真正實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、提高基層社會管理服務(wù)能力。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運行規(guī)范化的必要性

在當前社會矛盾高發(fā)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承載著更多的功能和責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運行規(guī)范化也有著更為深刻的現(xiàn)實意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力規(guī)制，其意義不僅在于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，減少腐敗的發(fā)生，更重要的是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運作的有序性和公開性，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

從理論上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色很容易異化為“國家型經(jīng)紀人”①杜贊奇:《文化、權(quán)力與國家:1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社2003年版，第28—37頁。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然是基層政府，但是畢竟是國家權(quán)力的行使者。盡管理想中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)該是“保護型經(jīng)紀人”，但是在自利欲望的驅(qū)使下，在層層包干的財政體制的束縛下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身的發(fā)展，很容易蛻化為“國家型經(jīng)紀人”，即以盈利為目的，而忽視了提供基層公共服務(wù)、維護社會穩(wěn)定、保障民眾權(quán)利等職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度異化，主要表現(xiàn)在四個層面:第一，公司化的政府功能，即基層政府運行的核心機制集中表現(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟增長，尤其是以追求財政收入增長為最高動力;第二，碎片化的政府權(quán)威，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上級政府的服從很多時候是象征性的，只能根據(jù)各自的現(xiàn)實需要執(zhí)行上級安排;第三，運動化的政府行為，即以特定需要的政治動員取代了常規(guī)的行政管理，政府工作演變?yōu)榇似鸨朔摹斑\動”;第四，自利化的政府行為，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的出發(fā)點，是自身的利益，或者官員的利益，而不是百姓的利益②制度異化的前三種表現(xiàn)，參見趙樹凱:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，商務(wù)印書館2010年版，第263頁。。要克服上述四個層面的制度異化，最根本的是要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運行，使之公開、透明、民主，減少權(quán)力濫用的空間。

從現(xiàn)實來看，當前我國的很多基層矛盾和群體性事件，都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用職權(quán)有關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)的末端，其權(quán)力運行是否規(guī)范，直接影響到國家的形象，影響到黨與群眾、國家與民眾的關(guān)系，影響到基層社會的穩(wěn)定，也影響到國家治理的質(zhì)量。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督，被一些基層干部濫用，那么，受到負面影響的，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一個層面的政府，而是整個國家，同時，民眾的利益也得不到維護，在很大程度上成為引發(fā)基層矛盾和糾紛、造成干群關(guān)系緊張的導火索。

具體到紹興的實踐而言，中心鎮(zhèn)擴權(quán)強鎮(zhèn)的體制改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運行規(guī)范化提出了更高的現(xiàn)實要求，也迫使紹興必須沿著制度創(chuàng)新的軌道，逐步完善權(quán)力規(guī)制的各項制度和機制。2008年，根據(jù)其他各地放權(quán)改革的經(jīng)驗，紹興市提出了“減放并舉、能放就放、權(quán)責一致、提高效能”的總體要求，重新調(diào)整了縣和中心鎮(zhèn)兩級政府之間的事權(quán)關(guān)系，開始將社會管理權(quán)限、經(jīng)濟社會發(fā)展權(quán)限和城鎮(zhèn)建設(shè)管理權(quán)限等下放至中心鎮(zhèn)，同時盡可能的將社會管理權(quán)限下放至一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建服務(wù)型政府、提高服務(wù)能力和水平、增加自主決策、統(tǒng)籌發(fā)展的能力奠定了基礎(chǔ)。2009年，紹興市又頒發(fā)了《關(guān)于積極推進擴權(quán)強鎮(zhèn)工作的若干指導意見》，進一步明確了中心鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力事項。至此，紹興市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(尤其是中心鎮(zhèn)政府)獲得了很多之前沒有的權(quán)力。

在擴權(quán)強鎮(zhèn)的背景下，中心鎮(zhèn)可以充分利用這些下放的經(jīng)濟發(fā)展、社會管理等15個方面、72項具體權(quán)力，助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的有力開展，促進中心鎮(zhèn)在經(jīng)濟實力、社會服務(wù)能力、文化發(fā)展等各個方面獲得長足進展。但與此同時，也加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力濫用的風險。長期以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的權(quán)力，一直缺乏有效的管理和監(jiān)督，其權(quán)力結(jié)構(gòu)的突出特點“首先是權(quán)力高度集中，并缺少相應(yīng)的約束和權(quán)力制衡機制，社區(qū)的社會權(quán)力高度集中于政府，而政府和社會組織的權(quán)力又過分集中于黨的機構(gòu)，并表現(xiàn)在‘一人化’上”③王雅林:《農(nóng)村基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行機制》，《中國社會科學》，1998年第5期。。正是因為存在著這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的權(quán)力本來就存在著結(jié)構(gòu)性和體制性的風險，擴權(quán)強鎮(zhèn)之后，就在原有的基礎(chǔ)上，進一步加劇了風險的可能性。權(quán)力下放之后，能否有效約束權(quán)力的運行，使之規(guī)范化和程序化，不僅影響到縣鎮(zhèn)之間的合作模式，影響到中心鎮(zhèn)的廉政建設(shè)，而且還影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理和社會管理的效能。這也是推動紹興市積極探索中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制創(chuàng)新最主要的動因。

二、紹興中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的制度體系

擴權(quán)強鎮(zhèn)之后，面對著行政管理和社會管理權(quán)限的逐步擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力面臨著缺乏約束的風險。這些風險主要體現(xiàn)在制度缺失方面，即沒有相對完善的制度體系來約束權(quán)力，具體而言，就是缺乏權(quán)力運行程序的制度、缺乏監(jiān)督權(quán)力的制度、缺乏公開權(quán)力運行過程的制度等方面。有鑒于此，紹興市從2008年開始探索，逐步總結(jié)出一整套針對中心鎮(zhèn)權(quán)力進行規(guī)制的制度體系。這一整套制度體系包含了三個方面，一個是基本要求，一個是基本內(nèi)容，最后一個是具體做法。三個方面相互銜接，融為一體，為規(guī)制中心鎮(zhèn)的權(quán)力提供了保障。

(一)制度體系的基本要求:五有一化

紹興中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的基本要求共有六個方面，簡稱為“五有一化”。一是要有規(guī)則，二是要有程序，三是要有監(jiān)控，四是要有測評，五是要有追究，六是公開化。這六條基本要求的精神實質(zhì)，就是讓權(quán)力在陽光下運行，保證權(quán)力按照既定的程序和規(guī)則運行，保證權(quán)力運行過程的公開透明。紹興市規(guī)定，對于新下放的中心鎮(zhèn)權(quán)力，必須按照這六條基本要求來行使①王水君:《紹興市“中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制創(chuàng)新”工作的做法和成效》，《紹興政報》，2012年第1—2期。。

1、有規(guī)則。建立了權(quán)力運行的相關(guān)制度，這是所有制度體系正常運轉(zhuǎn)的前提。主要是出臺了《重大事項議決事規(guī)則》，明確規(guī)定政府決策的具體方式、原則和方法。健全完善了綜合、組織人事、財務(wù)管理、工程政策、決策監(jiān)督五大類12項制度，出臺了《楓橋鎮(zhèn)議決事制度匯編》。進一步明確了黨委議事決策的范圍、原則、方法;強調(diào)黨委是重大事項的決策機構(gòu);紀委書記必須事先參與人事醞釀;黨委書記必須末位表態(tài);清晰地劃定了必須列入黨委議決事范圍的80項具體工作。

2、有程序。明確了權(quán)力運行的程序，無論是經(jīng)濟發(fā)展、人事管理，還是財政預算編制、決算審查和重大工程招投標，都要嚴格按照程序來執(zhí)行。即以程序固化制度，針對重大事項決策、人事討論、財政資金使用、工程聯(lián)系單驗收等重要制度，確定相應(yīng)的運作流程，使鎮(zhèn)級事務(wù)在嚴格規(guī)范的程序中操作。共明確經(jīng)濟、人事、財務(wù)、工程等涉及人民群眾切身利益的10項重點內(nèi)容的規(guī)范化程序。

3、有監(jiān)督。一是參與式監(jiān)督。貫徹實行《鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委同級監(jiān)督實施辦法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委參與黨委議事決策、用人醞釀的全過程。二是軌跡化監(jiān)督。實行一次會議，兩本記錄，即黨委、紀委對重大事項決策、人事討論、財政資金使用安排等全過程，如實記錄，并形成紀要分別保管。三是網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督。鎮(zhèn)紀委通過《鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項決策結(jié)果即時上報系統(tǒng)》軟件，將本鎮(zhèn)重大事項決策情況，上報上級紀委，以便實時監(jiān)督，并提出意見建議。四是巡查式監(jiān)督。由市黨風廉政建設(shè)巡視辦開展巡視檢查，重點檢查事關(guān)人、財、物等權(quán)力運行情況。五是社會化監(jiān)督。發(fā)揮兩代表一委員和群眾代表的作用，以懇談會、聽證會、走訪等形式，對重大事項決策實施監(jiān)督。

4、有測評。要對權(quán)力運行的狀況進行考察和評估。紹興市建立了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行規(guī)范指數(shù)評估辦法》，通過定性考察和定量評估兩個方面，主要以決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個方面內(nèi)容作為具體指標，進行百分制定量評估，根據(jù)分值確定權(quán)力運行規(guī)范指數(shù)，并與年度黨風廉政建設(shè)責任制考核相掛鉤，形成權(quán)力運行規(guī)范化的考評機制，從而激勵并約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運行。

5、有追究。對于違反了相關(guān)規(guī)定的權(quán)力運行，必須追究相關(guān)負責人的責任。為此出臺了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行責任追求辦法》并要求嚴格執(zhí)行，明確班子成員不履行或不正確履行職責;選人用人失察;沒有按照程序決策等情況，采取告誡、批評、停職等具體形式進行責任追究，并規(guī)定了追究責任的相關(guān)細節(jié)。

6、公開化。一是制度成冊。修訂完善《中心鎮(zhèn)議決事制度匯編》，機關(guān)干部人手一冊，發(fā)放到位。二是程序上墻。對重大事項決策、人事討論、財政資金使用、工程聯(lián)系單驗收等的運行流程上墻公布。三是運作透明。涉及對經(jīng)濟社會發(fā)展影響重大、社會普遍關(guān)注的公益性建設(shè)項目，廣泛征求意見，確保權(quán)力在陽光下運行。四是結(jié)果公開。依照《關(guān)于印發(fā)政府信息公開指南和公開目錄編制規(guī)范的通知》的具體要求，切實抓好黨務(wù)公開和政務(wù)公開工作。

(二)制度規(guī)范的基本內(nèi)容

在明確了權(quán)力行使基本要求的基礎(chǔ)上，紹興市又規(guī)定了權(quán)力規(guī)制的基本內(nèi)容。制度規(guī)范的基本內(nèi)容共涉及到六大方面，即決策規(guī)制、行權(quán)規(guī)制、信息規(guī)制、特例規(guī)制、道德規(guī)制和績效規(guī)制。無論是權(quán)力的常規(guī)運轉(zhuǎn)，還是特例，無論是制度規(guī)范，還是道德規(guī)范，無論是權(quán)力的運行過程，還是權(quán)力運行的結(jié)果和績效，都被納入了權(quán)力規(guī)制的范疇，從而保證了權(quán)力運行的規(guī)范化、有序化。

1、決策規(guī)制。決策是政府權(quán)力運行的核心環(huán)節(jié)，對決策的過程進行制約，是保證權(quán)力運行規(guī)范化的重要組成部分。紹興市健全完善了黨委政府議決事規(guī)則，制定《鎮(zhèn)黨委議決事目錄》。黨委政府所有的決策，都要滿足“三必須”原則，即會前必須公開議事內(nèi)容，會中必須人人發(fā)表意見，會后必須形成會議紀要。通過“三必須”原則，來保證決策過程的公開、透明，保證決策結(jié)果的民主與科學。

2、行權(quán)規(guī)制。建立了黨政“一把手”用權(quán)“三不直接+三個直接”制度，即不直接審批財務(wù)、不直接分管權(quán)力事項、不直接承諾同意事項，對財務(wù)直接審查、對同意事項直接審查、對信訪舉報直接督辦;建立個體用權(quán)“零同意+零否決”制度，即任何人不得在無明確規(guī)定情況下直接批準管理事項，不得對未明確規(guī)定不能辦理的事項使用否決權(quán)。通過對黨政一把手的權(quán)力行使進行直接的監(jiān)督和制約，保證了一把手不濫用職權(quán)、不以權(quán)謀私，從而抓住了權(quán)力規(guī)制的根本環(huán)節(jié)。

3、信息規(guī)制。在政府的決策過程中，信息的作用越來越重要。有的信息需要提前公開，以便形成民主的意見，但也有的信息不能事先公開，否則極可能為權(quán)力的尋租提供便利。為此，紹興市制定了《鎮(zhèn)重要信息披露制度》，做到事前加密處理、事中明確紀律、事后公正發(fā)布，避免信息的不當透露，防止權(quán)力尋租、權(quán)錢交易。

4、特例規(guī)制。任何完善的制度，都在一定程度上存在著漏洞，都會有特例出現(xiàn)。什么事件能夠成為特例，如何對待特例，特例出現(xiàn)時如何進行處理，在很大程度決定了一項制度究竟完善。為此，紹興市規(guī)定，凡是例外事項，一律實行特例決策公開化，對誰認定特例、誰啟動特例議程、誰承擔責任作出規(guī)定，明確特例事項必須由“一把手”啟動，并設(shè)置了“風險評估，反復醞釀、人人表態(tài)、形成紀要、上報備案、全面公開”等程序。

5、道德規(guī)制。一項好的制度，一定與當時當?shù)氐牡赖乱?guī)范具有極強的相容性，而且能夠推動道德水平的提高。紹興市建立了“以德立制”的廉政建設(shè)機制，包括鎮(zhèn)黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的組織領(lǐng)導和責任分工，領(lǐng)導干部諾廉評廉，干部個人重大事項報告等制度。推進“以德立行”的廉政文化建設(shè)，實施廉政文化“五個一”工程。堅持“以德立人”的干部選用標準，特別是對關(guān)鍵崗位的干部選拔作用堅持德才兼?zhèn)?、以德為先?/p>

6、績效規(guī)制。績效規(guī)制以預防行政不作為和濫用權(quán)力為出發(fā)點，強調(diào)規(guī)范與效率、規(guī)則與活力的統(tǒng)一。首先是細化工作職責，做到職責清晰，權(quán)責統(tǒng)一。其次實行重點工作考核，量化目標任務(wù)，建立《年度“百項掛牌工作”責任書》制度。再次是強化責任追究，建立《年度“百項追究事件”責任書》制度。

(三)制度規(guī)范的具體做法

以“五有一化”為基本要求、以“六大規(guī)制”為核心內(nèi)容的權(quán)力規(guī)制，還必須有針對性和可操作的具體做法。紹興市權(quán)力規(guī)制的具體做法也涉及到六個方面，簡稱“三定三防”，所謂的“三定”即定權(quán)力內(nèi)容、定權(quán)力規(guī)程、定權(quán)力責任，所謂的“三防”即“崗位”防控、“軌跡”防控和“內(nèi)源①所謂的內(nèi)源，就是指政府工作人員自身的道德素質(zhì)、自律修養(yǎng)等影響權(quán)力運行的內(nèi)在因素，與周邊的環(huán)境、氛圍、文化等外源相對應(yīng)?！狈揽?。權(quán)力規(guī)制的根本出發(fā)點，并不是讓違反權(quán)力運行規(guī)范的領(lǐng)導人承擔責任，而是通過相關(guān)的制度設(shè)計，防止權(quán)力被濫用，防止權(quán)力運行的無序化、隨意化。因此，相關(guān)的防控制度就具有了更為重要的意義。紹興市除了明確規(guī)定權(quán)力的內(nèi)容、規(guī)程和責任之外，為了能夠及時的排查權(quán)力濫用的風險，保證權(quán)力規(guī)范化行使，還采取了相應(yīng)的防控措施。

1、定權(quán)力內(nèi)容。重點圍繞著新下放的74項權(quán)力，明確規(guī)定了各項權(quán)力的歸屬，列出了每一項權(quán)力的來源和法律依據(jù)，對權(quán)力的行使規(guī)定了主體、責任和程序。更重要的是，明確規(guī)定了每一項權(quán)力行使的邊界，明晰了權(quán)力主體的界限，為合理使用權(quán)力奠定了基礎(chǔ)。

2、定權(quán)力規(guī)程。根據(jù)列好的權(quán)力清單，對每一項權(quán)力行使過程進行了制度化安排，使權(quán)力的行使有章可循、有據(jù)可依。針對重大事項決策、財務(wù)規(guī)范管理、重大工程招投標等易出現(xiàn)權(quán)力濫用的領(lǐng)域，明確規(guī)定了決策的程序，并對全部的程序進行公開，使之能夠受到各方面的監(jiān)督。

3、定權(quán)力責任。按照“責權(quán)統(tǒng)一、分類考核、民主公開、群眾滿意、切合實際、簡便易行”的原則，確立了績效考評體系，制定了《機關(guān)工作人員績效評估考核辦法》，在崗位、權(quán)力和責任進行分析的基礎(chǔ)上，對常規(guī)工作任務(wù)、和重點工作目標進行分解，明確了考核目標，確立了考核機制，從而使權(quán)力的規(guī)范化運行納入制度化發(fā)展的軌道。

4、“崗位”防控。針對核心權(quán)力、重點崗位、關(guān)鍵部門以及權(quán)力監(jiān)督薄弱點，明確了相應(yīng)的風險點，共明確了制度類風險點77個，根據(jù)這些風險點，構(gòu)建監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。對重要崗位人員進行定期培訓和談話，從道德和制度兩個方面進行重點約束，并對相應(yīng)的權(quán)力運行過程進行了全程跟蹤。

5、“軌跡”防控。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行的特點，著重從決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個方面入手，做到軌跡防控。決策軌跡就是要對決策全過程進行記錄，重大事項的決策記錄要及時上報。執(zhí)行軌跡就是權(quán)力在執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)，也要按照程序進行并記錄公開。三是監(jiān)督軌跡。重點明確了紀委在監(jiān)督重大事項決策方面的權(quán)力，促使鎮(zhèn)紀委能夠真正的發(fā)揮同級監(jiān)督的作用。

6、“內(nèi)源”防控。紹興市充分利用了當?shù)氐牧幕Y源，建設(shè)并大力宣傳了廉政教育基地——“一錢太守”劉寵紀念館，并精心安排了廉政越劇《一錢太守》，倡導建立富有地方特色的廉政文化。除了之外，通過思想道德素質(zhì)、自律意識的規(guī)范和引導，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部的服務(wù)理念和意識，從而從內(nèi)因上推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的規(guī)范化運行。

三、紹興中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的成效

從08年試行中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制以來，經(jīng)過各個試點鎮(zhèn)的努力探索，紹興市已經(jīng)形成了比較完備的中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制制度體系，并且經(jīng)過實踐檢驗，已經(jīng)取得了較好的效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對的各類群體，都從權(quán)力規(guī)制當中獲得了自己的收益。

(一)權(quán)力規(guī)制使各方受益

1、群眾受益

無論是本地居民還是外來人口都從權(quán)力規(guī)制當中感受到了改變。由于建立健全了涉及群眾辦事、監(jiān)督等工作制度和流程，并向群眾全面公開，使群眾對相關(guān)制度更加熟悉，辦事也更有效率，同時也有利于居民的公共參與和批評監(jiān)督，因此自2009年以來，全市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的信訪舉報和效能投訴比持續(xù)下降，每年的下降幅度分別在10%和20%。

2、企業(yè)受益

無論是本地企業(yè)和外來投資者，都感受到了服務(wù)型政府的逐步成熟。由于權(quán)力運行一清二楚，辦事程序一目了然，企業(yè)辦事基本可以不出鎮(zhèn)，大大縮短了辦理時間，助推了經(jīng)濟社會發(fā)展。在接受調(diào)查的194名企業(yè)管理人員中，有60%左右的人對紹興市中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的成效表示“非常滿意”和“比較滿意”。

3、中心鎮(zhèn)政府和基層干部受益

中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的制度體系，推動了政府職能轉(zhuǎn)變，推進了服務(wù)型政府、廉潔政府、法治政府、責任政府、高效政府的建設(shè);有效改善了發(fā)展軟環(huán)境，有利于地方稅收增長和勞動力就業(yè)，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。正是因為權(quán)力運行流程化、規(guī)范化，才可以從源頭上防范腐敗，保護了干部服務(wù)百姓的積極性，樹立了黨和政府的良好形象。

(二)權(quán)力規(guī)制的制度績效

在權(quán)力規(guī)制的影響下，紹興市下放到中心鎮(zhèn)的權(quán)力，不僅很好的服務(wù)于當?shù)氐拿癖?、企業(yè)，推動服務(wù)型政府的建設(shè)，而且在具體的事務(wù)當中，充分展現(xiàn)出了實際的成效。在服務(wù)事項的決策中，提升了監(jiān)督的科學性;在選人用人過程中，提高了公信力和可信度;在財務(wù)管理的過程中，提高了規(guī)范性和公開性。

1、進一步提升了決策監(jiān)督的科學性

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行，要求重大事項的討論決定，必須事前告之議題，正式議題一般要求在會議前三天遞交給各位班子成員(緊急情況除外)，并要求班子成員在會議討論過程中能充分發(fā)表自己的意見、建議。紀委書記全程參與監(jiān)督，會議中負責記錄《紀委書記參加重大事項決策會議記錄》，便于以后同《黨委會議記錄》相核對，并將決策結(jié)果輸入市紀委《鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委重大事項議決事即時上報系統(tǒng)》，確保責任追究和落實有據(jù)可查，避免了以往集體決策、集體負責，最后誰也不負責現(xiàn)象的發(fā)生，這在當前行政問責風暴的大趨勢下，顯得尤為必要。黨委書記在重大事項討論中，必須末位表態(tài)，防止領(lǐng)導意圖左右集體意識的現(xiàn)象發(fā)生，確保參與討論成員個體意見的真實性，決策結(jié)果更加科學合理，會議效率效果進一步提升。

2、進一步提升了選人用人的公信度。對擬提拔任用干部，在黨委討論前填寫《擬提拔任用干部征求意見表》，函告紀委征求意見。紀委根據(jù)了解掌握的擬提拔任用干部在黨風廉政建設(shè)方面的表現(xiàn)情況，認真審核，并通過紀委集體討論后，形成書面意見，將意見表反饋給黨委，最大限度地防止干部帶病上崗情況的發(fā)生。

3、進一步提升了財務(wù)管理的規(guī)范化。在工程招投標方面，對進入招投標的工程建設(shè)項目，明確報名、受理、押金交納等，由一人負責;押金交納落實“一戶一行”原則。除參與投標不足3家外，所有班子成員不得過問招投標情況，既防止了信息外露，又強化了責任落實。自實行權(quán)力規(guī)制以來，紹興市沒有發(fā)生一起串標事件，工程建設(shè)資金節(jié)約達11%。在財務(wù)開支上，嚴格執(zhí)行四人簽字原則，即每張發(fā)票必須由經(jīng)辦人、分管領(lǐng)導、財辦主任、鎮(zhèn)長簽字。大額資金鎮(zhèn)長、書記會簽。這一制度從源頭上避免了個人費用財政開支的現(xiàn)象發(fā)生，大大提高了主職干部的公信度，避免了干部不必要的議論。?

紹興市中心鎮(zhèn)的權(quán)力規(guī)制，之所以能夠取得較好的成效，既明確了縣鎮(zhèn)之間的權(quán)責關(guān)系，又規(guī)范了中心鎮(zhèn)的權(quán)力運行，防范了權(quán)力風險，提升了用權(quán)績效，統(tǒng)籌解決了中心鎮(zhèn)擴權(quán)前權(quán)責不匹配、擴權(quán)后用權(quán)欠規(guī)范的問題，并具有一定推廣價值，其最大的特色，就是通過制度化的建構(gòu)，利用各項具體的制度安排，來制約和監(jiān)督權(quán)力。通過厘清權(quán)力清單、界定用權(quán)流程、完善監(jiān)督機制、構(gòu)建評估體系，著重對風險點的排查和監(jiān)管，從而在中心鎮(zhèn)層面構(gòu)建起了一個“確權(quán)—用權(quán)—督權(quán)—評權(quán)”的制度體系，實現(xiàn)了制度創(chuàng)新。

四、紹興中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制的啟示

紹興市中心鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)制并非為規(guī)制而規(guī)制，而是通過制度規(guī)范保證效率、保持穩(wěn)定、懲防腐敗、強化廉政，從而探索經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進小城市建設(shè)的新路徑，因此，對于經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較強借鑒意義。

(一)要樹立權(quán)力規(guī)制和防控的理念

當前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的關(guān)注，主要集中在權(quán)力與責任是否匹配、財政能力是否完善以及如何從管治型政府走向服務(wù)型政府等方面。其實，上述任何問題的解決，都必須以權(quán)力的規(guī)制和防控為先導。無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)有的權(quán)力有多大，財政能力有多強，服務(wù)型政府的構(gòu)建進行到何種程度，都必須對其保持制度性的警惕。如果我們放松了對權(quán)力的警惕，尤其是對基層權(quán)力的警惕，一旦權(quán)力的行使者濫用既有的權(quán)力，就很有可能造成基層黨群關(guān)系和干群關(guān)系的緊張，破壞國家政權(quán)的整體形象。正如阿克頓勛爵所說，權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。只有時刻保持對權(quán)力的規(guī)制和防控的理念，才會有制度化的建構(gòu)，并最終將各項制度落到實處。

(二)對于權(quán)力的規(guī)制，最好的辦法就是訴諸于制度

要把制約和監(jiān)督的理念落實到具體的制度建設(shè)上。

制度構(gòu)建之后，要通過相應(yīng)的機制，切實保證制度能夠得到執(zhí)行。我國現(xiàn)行的行政管理體制當中，一個很大的問題就是制度無法落實和執(zhí)行。因此要在注重制度建設(shè)的同時，更加注重制度的執(zhí)行力。只有保證了制度的執(zhí)行力，才能維護制度的權(quán)威。紹興市的制度化建構(gòu)和機制完善，主要著手于中心鎮(zhèn)權(quán)力行使的過程、細節(jié)和結(jié)果三個方面，吸收了理論界權(quán)力規(guī)制的基本方式，利用程序性、公開性和監(jiān)督性三大舉措，對權(quán)力的行使進行全方位的規(guī)制。

1．程序性規(guī)制。堅持程序正義，嚴格規(guī)定了各項事務(wù)的基本程序，通過明晰權(quán)力內(nèi)容，制定權(quán)力清單，編制權(quán)力流程圖，使抽象的權(quán)力具體化、模糊的過程明晰化，縮小了干部隨意用權(quán)的空間，有效杜絕了個人用權(quán)的盲目性，從而基本解決了中心鎮(zhèn)擴權(quán)后權(quán)力內(nèi)容、邊界、依據(jù)和流程不明確的問題。

2．公開性規(guī)制。堅持公開性規(guī)制，有效解決了權(quán)力運行透明度不高和廉政風險問題。如確立和完善《重要信息披露制度》等制度，規(guī)定政府重大事項的集體決策和執(zhí)行過程要透明，權(quán)力運行要做到三公開，即公開辦事制度、公開運行流程和公開重要信心。通過這一系列的制度規(guī)定，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的用權(quán)理念，推進了權(quán)力的陽光運行，完善了權(quán)力公開透明的制度體系。

3．監(jiān)督性規(guī)制。就是不但建立了多層次的監(jiān)督體系，而且通過規(guī)范化的考評機制，保證了監(jiān)督體系的作用發(fā)揮，從而突出解決了中心鎮(zhèn)權(quán)力運行績效考評弱的難題。紹興市制定了完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部問責制度，明確了權(quán)力和責任的追究范圍與程序，通過構(gòu)建中心鎮(zhèn)權(quán)力運行績效評估體系，優(yōu)化機關(guān)干部競爭激勵機制，進一步增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的憂患意識、責任意識和創(chuàng)先爭優(yōu)意識，提高了統(tǒng)籌發(fā)展能力，降低了行政成本，提升了行政效益。

(三)要培育良好的氛圍，為制度的落實提供良好的運行環(huán)境

依法行政、廉潔行政的文化，對法律和制度的尊重，是保證制度真正得到貫徹和執(zhí)行的軟環(huán)境，直接決定著制度能否真正落到實處。因此，要積極挖掘當?shù)氐牧幕ㄟ^引導、示范和教育等手段，培育基層政府的廉潔文化。要努力引導基層政府樹立法治的權(quán)威，樹立制度的權(quán)威，堅持法律至上的理念，培育基層工作人員依法行政的意識。同時，還應(yīng)該培養(yǎng)政府工作人員和民眾的民主意識，在他們當中樹立起對民主的信任感和認同感。只有具備了這樣的土壤，制度的執(zhí)行才會有夯實的基礎(chǔ)，才會有完善和發(fā)展的可能。