■趙宏偉(吉林省法律援助中心)

一、中國(guó)特色法律援助法基本內(nèi)涵和立法的時(shí)代意義

法律援助法作為一部社會(huì)基本法是中國(guó)特色法律體系的有機(jī)組成部分。當(dāng)今世界各國(guó)(地區(qū))開(kāi)展法律援助工作的前提是有一部完善的法律援助法，這已經(jīng)是現(xiàn)代法律援助制度的一個(gè)基本特征。世界上最早建立法律援助制度的英國(guó)，是目前法律援助的法律法規(guī)和操作規(guī)則方面最完善的國(guó)家。早在1949年就通過(guò)了《1949年法律援助與咨詢法》，1998年又通過(guò)了《1988年法律援助法》，隨著時(shí)勢(shì)的發(fā)展，為了更好地管理和規(guī)范法律服務(wù)，1999年又通過(guò)了《獲得司法公正法》，并于2000年開(kāi)始實(shí)施?，F(xiàn)在已經(jīng)形成了以《獲得司法公正法》為主體，以20 多個(gè)單行條例為輔助的完備法律援助法律體系，還為法律援助制度在英格蘭和威爾士的施行制定了詳細(xì)的國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性指導(dǎo)文件。我國(guó)的香港地區(qū)的法律援助工作在短短30年來(lái)之所以能得到比較快速的發(fā)展，與香港非常注重制定并不斷適時(shí)修改有關(guān)法律援助的法律息息相關(guān)。香港地區(qū)的法律援助立法既包括基本法律，也包括具體解釋性的附屬法律，不僅體系完整、結(jié)構(gòu)合理，而且詳盡具體、可操作性強(qiáng)。

中國(guó)的法律援助制度經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也遇到許多亟待解決的實(shí)際問(wèn)題。無(wú)論從完善法律援助制度的角度，還是從法律援助制度自身的法律化性質(zhì)考慮，必須通過(guò)立法活動(dòng)以國(guó)家基本法律的形式解決影響和制約法律援助生存和發(fā)展的問(wèn)題，這也是中國(guó)社會(huì)發(fā)展歷史的、必然的選擇。因?yàn)?，憲法?guī)定“國(guó)家建立和發(fā)展法律援助制度”、“公民有權(quán)獲得法律援助”是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要;實(shí)現(xiàn)“公民在法律面前一律平等”和“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則亟待法律援助法的保障;健全的法律援助機(jī)構(gòu)需要上升為法律的要求;法律援助的政府責(zé)任需要法律上支撐;法律援助法律關(guān)系需要通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范;公民獲得法律援助的范圍需要法律上明確規(guī)定;法律援助的實(shí)施需要通過(guò)立法規(guī)范與相關(guān)部門(mén)的關(guān)系。

我國(guó)現(xiàn)行《法律援助條例》已不能適應(yīng)法律援助事業(yè)和社會(huì)發(fā)展的要求，法律援助面臨著新的立法選擇?？梢哉f(shuō)，在世界歷史的每一個(gè)時(shí)期，所有的立法者不可避免地面臨著如何協(xié)調(diào)法律的穩(wěn)定性與法律的變動(dòng)性這對(duì)彼此沖突的要求。美國(guó)法社會(huì)學(xué)家龐德認(rèn)為，“一般安全中的社會(huì)利益促使人們?nèi)ヌ綄つ撤N據(jù)以徹底規(guī)則人之行動(dòng)的確定基礎(chǔ)，進(jìn)而使一種堅(jiān)實(shí)而穩(wěn)定的社會(huì)秩序得到保障。但是，社會(huì)生活情事的不斷變化卻要求法律根據(jù)其他社會(huì)利益的壓力和種種危及安全的新形勢(shì)不斷作出新的調(diào)整。①［美］ 羅斯科·龐德:《法律史解釋》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)法制出版社2002年第1 版，第2 頁(yè)?！睂ⅰ斗稍鷹l例》上升為法律援助法是時(shí)代發(fā)展的必然要求。

二、在“改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”的時(shí)代背景下，社會(huì)法意義上構(gòu)建中國(guó)特色法律援助法律制度符合我國(guó)國(guó)情

要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，所有司法機(jī)關(guān)都要緊緊圍繞這個(gè)目標(biāo)來(lái)改進(jìn)工作，重點(diǎn)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問(wèn)題。要堅(jiān)持司法為民，改進(jìn)司法工作作風(fēng)，通過(guò)熱情服務(wù)，切實(shí)解決好老百姓打官司難問(wèn)題，特別是要加大對(duì)困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助②習(xí)近平:《依法治國(guó)依法執(zhí)政依法行政共同推進(jìn)》，新華網(wǎng)2013年2月24日，http://news. xinhuanet. com/politics/2013 －02/24/c_114782088. htm。。做好新形勢(shì)下法律援助工作，是踐行以人為本、執(zhí)政為民理念的迫切要求。法律援助直接面向困難群眾提供免費(fèi)法律服務(wù)，幫助他們依法維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)益，使他們能夠共享改革發(fā)展成果，體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。因此，通過(guò)法律援助法的形式進(jìn)一步完善法律援助制度，對(duì)于堅(jiān)持社會(huì)主義制度，進(jìn)一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要意義。

當(dāng)前，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理活動(dòng)已經(jīng)逐步納入到法制軌道，黨和政府越來(lái)越注重依靠法律手段確保社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾，解決社會(huì)利益紛爭(zhēng)，滿足人民群眾的合法利益訴求。法律援助制度是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分，與社會(huì)公平正義緊緊聯(lián)系在一起，成為黨和政府依法治國(guó)，密切同人民群眾血肉聯(lián)系的橋梁和紐帶。在當(dāng)前加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理的時(shí)代背景下，從社會(huì)法的意義上研究和建立中國(guó)特色法律援助制度，應(yīng)對(duì)和解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突發(fā)的直接關(guān)系到人民群眾利益的事件和案件具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

隨著社會(huì)發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的不斷提高，廣大人民群眾對(duì)平等享有、平等保護(hù)、平等參與、平等發(fā)展的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。法律援助法正是順應(yīng)人民群眾對(duì)社會(huì)公平正義的新要求新期待，把維護(hù)社會(huì)公平正義作為法律援助工作的首要價(jià)值追求，使困難群眾平等享有獲得法律援助的機(jī)會(huì)，享受法律的公正。因此，法律援助法是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和“公民在法律面前一律平等”的法律保障。

法律援助的政府責(zé)任是法律援助法的靈魂，是現(xiàn)代法律援助制度的基本標(biāo)志。只有通過(guò)法律援助法的形式才能明確政府的責(zé)任，使政府采取積極措施來(lái)引導(dǎo)和推動(dòng)法律援助工作;才能明確法律援助機(jī)構(gòu)的國(guó)家機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能，為開(kāi)展法律援助提供必要的機(jī)構(gòu)保障和隊(duì)伍保障;才能為法律援助提供必要的物質(zhì)保障和經(jīng)費(fèi)保障;才能充分調(diào)動(dòng)法律援助資源做好法律援助工作;才能加強(qiáng)對(duì)法律援助工作的監(jiān)督和管理。更重要的是，公民權(quán)利不但要通過(guò)立法形式加以宣示，還要通過(guò)立法的形式予以保障。實(shí)踐證明，只有規(guī)定權(quán)利的法律，而沒(méi)有規(guī)定權(quán)利救濟(jì)保障途徑的法律，那么權(quán)利就形同虛設(shè)。只有通過(guò)法律援助法的立法形式，才能暢通社會(huì)貧弱群體的權(quán)利保障渠道，滿足他們的利益訴求，推進(jìn)社會(huì)法治化進(jìn)程。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的法律援助和司法救助程序由于缺乏一部基本法律的協(xié)調(diào)，造成了司法行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各行其是的局面，浪費(fèi)了極為有限的社會(huì)法律資源。法律援助是確保有困難的公民進(jìn)入司法程序的一項(xiàng)重要的基本法律制度，因此，通過(guò)法律援助基本法的形式使法律援助和司法救助相銜接，對(duì)于健全司法救助機(jī)制、完善司法程序、確保司法公正具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、以社會(huì)法理念構(gòu)筑中國(guó)特色社會(huì)主義法律援助制度的思考

社會(huì)法理念的核心是從個(gè)體主義向整體主義轉(zhuǎn)變。個(gè)體主義是以個(gè)人權(quán)利為中心的社會(huì)觀點(diǎn)，在個(gè)人主義法律觀下，任何人在與他人經(jīng)濟(jì)交往中，只要不采取欺詐、強(qiáng)迫手段，都可以自由地運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)力量或信息優(yōu)勢(shì)追求自己利益的最大化;除非自愿?jìng)€(gè)人對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的貧富分化等問(wèn)題不承擔(dān)更多責(zé)任;國(guó)家作為社會(huì)契約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，只有保護(hù)個(gè)體權(quán)利不受侵害的消極義務(wù)，而沒(méi)有促進(jìn)個(gè)體利益的積極義務(wù)。整體主義的社會(huì)觀認(rèn)為:社會(huì)不僅為一客觀實(shí)在，而且如同人一樣是一個(gè)有機(jī)整體。在整體主義人與人以及人和社會(huì)的關(guān)系是有機(jī)的相互依存的關(guān)系。在整體主義法律觀下，以其為基礎(chǔ)建立的法律制度對(duì)個(gè)人及國(guó)家行為規(guī)范的要求是:其一，任何人在與他人的經(jīng)濟(jì)交往中，不僅不能采取欺詐、強(qiáng)迫等手段直接侵犯他人利益，而且不能濫用自己的經(jīng)濟(jì)力量或信息優(yōu)勢(shì)，追求自己利益的最大化而間接損害他人利益。其二，個(gè)人之間以及個(gè)人與社會(huì)的相互依存關(guān)系，決定了每個(gè)人在與他人的經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)中不能只是消極地不侵害他人和社會(huì)的利益，而且在一定條件下，要積極地對(duì)他人和社會(huì)承擔(dān)責(zé)任。通過(guò)稅收等調(diào)節(jié)收入，提供社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障具有合法性。其三，國(guó)家作為社會(huì)的代表，不僅負(fù)有不以公權(quán)力危害個(gè)人活動(dòng)自由的消極義務(wù)，而且負(fù)有使用其掌握的服務(wù)于社會(huì)相互關(guān)聯(lián)性的積極義務(wù)③雷興虎、劉水林:《矯正貧富分化的社會(huì)法理念及其表現(xiàn)，《法學(xué)研究》2007年第2 期合刊，第79 頁(yè)。。因此，國(guó)家有義務(wù)制定能夠保證每個(gè)人在物質(zhì)和精神上都可協(xié)同參與社會(huì)相關(guān)聯(lián)性的所有法律。

當(dāng)筆者以社會(huì)法的理念來(lái)研究法律援助法中的最重要的法律主體——法律援助對(duì)象，視野豁然開(kāi)闊。法律援助的對(duì)象，即獲得法律援助的人稱為“受援人”，受援人通常是社會(huì)弱勢(shì)群體。弱勢(shì)群體是一個(gè)非常復(fù)雜的、容易引起爭(zhēng)議的概念，從不同的角度，弱勢(shì)群體的分類標(biāo)準(zhǔn)和分類方法各有不同:經(jīng)濟(jì)學(xué)上的弱勢(shì)群體主要指貧困群體，社會(huì)學(xué)上的弱勢(shì)群體主要指生理上或心理上處于脆弱地位的某些特殊群體，法律意義上的弱勢(shì)群體主要指權(quán)利貧困群體……有學(xué)者認(rèn)為，“社會(huì)弱勢(shì)群體不是由特定自然群體或職業(yè)群體構(gòu)成，它是各個(gè)自然群體、各個(gè)職業(yè)階層中陷入經(jīng)濟(jì)貧困或基本權(quán)利得不到體制保障、被邊緣化的個(gè)體的概稱”④余少祥:《弱者的權(quán)利》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年第1 版，第23 頁(yè)。宮曉冰主編:《中國(guó)法律援助立法研究》，中國(guó)方正出版社2001年第1 版，第21 頁(yè)。。目前，我國(guó)通常將弱勢(shì)群體稱為“困難群眾”，多從經(jīng)濟(jì)困難的角度去界定。筆者認(rèn)為，“困難”該從“經(jīng)濟(jì)能力上的困難”(包括收入低于社會(huì)最低生活水平者、失業(yè)者等)和“權(quán)利能力上的困難”(包括殘疾人、老年人、未成年人、婦女等)去理解似乎更為妥當(dāng)。筆者法律援助法中關(guān)于法律援助范圍的界定，不但具有法學(xué)意義，更具有社會(huì)學(xué)的意義，因此從社會(huì)法理念來(lái)研究法律援助制度符合中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

從社會(huì)法的角度，社會(huì)保障體系和制度的建立，是法律援助制度完善的保障。社會(huì)福利體系、保險(xiǎn)制度、統(tǒng)計(jì)制度、稅收制度的完善，對(duì)法律援助制度的完善極為重要。因?yàn)榉稍姆秶?、?biāo)準(zhǔn)的確定及變化，很大程度上取決于上述社會(huì)保障體系和制度等因素。此外，國(guó)家經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，社會(huì)富足，是法律援助制度成為國(guó)家基本法律制度并發(fā)展完善的物質(zhì)基礎(chǔ)。法律援助制度的存在和發(fā)展需要物質(zhì)保障。在法律援助不斷社會(huì)化的今天，任何一個(gè)組織如果得不到國(guó)家財(cái)政的支持，都無(wú)法承擔(dān)起法律援助制度化的任務(wù)。與我國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境逐年向好、民事法律援助案件范圍日益擴(kuò)大的情況相反，近年來(lái)，美國(guó)等西方國(guó)家受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響“由于財(cái)政吃緊，法律援助服務(wù)有所減少。提供法律援助援助的主要是刑事案件⑤宮曉冰主編:《各國(guó)法律援助理論研究》，中國(guó)方正出版社1999年第1 版，第14 頁(yè)?！薄?/p>

在立法中，應(yīng)明確規(guī)定加強(qiáng)對(duì)法律援助工作社會(huì)化的監(jiān)督和管理，保證其嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍和程序，為受援人提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的法律援助;應(yīng)督促律師等法律服務(wù)人員自覺(jué)履行法律援助義務(wù)，指導(dǎo)律師協(xié)會(huì)積極協(xié)助法律援助的實(shí)施;應(yīng)鼓勵(lì)引導(dǎo)律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定機(jī)構(gòu)等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)減免服務(wù)收費(fèi)，努力滿足困難群眾的法律服務(wù)需求。應(yīng)支持社會(huì)組織開(kāi)展與其能力相適應(yīng)的法律援助活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和志愿者參與法律援助工作的監(jiān)督和管理，依法規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，嚴(yán)格職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范法律援助服務(wù)，維護(hù)法律援助秩序。

法律援助制度是公民應(yīng)該享有的社會(huì)權(quán)利，是政府的責(zé)任、是國(guó)家應(yīng)盡的一項(xiàng)義務(wù)，也是公民實(shí)現(xiàn)其社會(huì)基本權(quán)利的重要途徑。它具有司法人權(quán)保障功能、社會(huì)保障功能、社會(huì)秩序穩(wěn)定功能等。法律援助制度從社會(huì)法的角度，探索如何用社會(huì)治理機(jī)制解決我國(guó)當(dāng)前較為突出的問(wèn)題，按照權(quán)利保護(hù)優(yōu)先順序和需求迫切程度，將就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保障等與民生問(wèn)題納入到法律援助范圍。通過(guò)法律援助立法建立符合中國(guó)國(guó)情的行之有效的社會(huì)法律援助機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)的迫切性。