文◎佘愛平 喬 羽

鄂爾多斯市基層檢察室建設(shè)現(xiàn)狀與問題研究

文◎佘愛平*喬 羽*

*內(nèi)蒙古鄂爾多斯市人民檢察院［017000］

引言：

《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》中指出要“切實(shí)做好工作聯(lián)系在基層、調(diào)處案件在基層、化解矛盾在基層，積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)”，鄂爾多斯市檢察機(jī)關(guān)積極探索基層檢察室建設(shè)。經(jīng)過一年多的實(shí)踐，基層檢察室發(fā)揮了延伸監(jiān)督觸角讓群眾更方便，化解矛盾糾紛讓城鄉(xiāng)更安定，創(chuàng)新管理模式讓社會更和諧的作用?；鶎訖z察室的建設(shè)正處于自下而上的探索期，因此有必要對基層檢察室如何進(jìn)一步完善、實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)行進(jìn)行探討。

一、基層檢察室建設(shè)概況［1］

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制

鄂爾多斯市檢察機(jī)關(guān)以自治區(qū)院提出的 “有專門辦公場所、有專職工作人員、有健全的工作制度、有完善的信息聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)、有相應(yīng)的檢務(wù)保障、有良好的工作實(shí)效”為目標(biāo)，開展基層檢察室規(guī)范化建設(shè)。2009年11月19日，鄂托克旗院率先掛牌成立了派駐棋盤井檢察室，邁出了鄂爾多斯市基層檢察室建設(shè)的第一步。目前，全市已在人口較多、信訪總量較大、治安問題突出、輻射功能強(qiáng)的地區(qū)設(shè)立基層檢察室23個，其中派駐檢察室14個，巡回檢察室9個（管轄若干個地廣人稀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木）。所有檢察室均由當(dāng)?shù)鼐幹撇块T批準(zhǔn)設(shè)立，共配備檢察人員47人，其中專職35人、兼職12人。各檢察室設(shè)主任1名、配備干警1到2名。檢察室之下又設(shè)立聯(lián)絡(luò)站88個，聘請聯(lián)絡(luò)員428人，實(shí)現(xiàn)了對全市所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木、街道辦事處和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的全面覆蓋。

（二）辦公場所、經(jīng)費(fèi)保障

通過與當(dāng)?shù)攸h委、政府的溝通協(xié)商，派駐地政府或管委會等均為檢察室提供了辦公場所。目前，14個派駐檢察室均已掛牌辦公，其中12個配有公務(wù)用車。各檢察室在當(dāng)?shù)氐恼?wù)大廳開設(shè)了檢察窗口，檢務(wù)宣傳欄、設(shè)立了檢察信箱，便利群眾并宣傳檢察室職能；在綜治中心設(shè)專門席位接受群眾控告申訴，為群眾提供法律服務(wù)。巡回檢察室大多設(shè)立了固定的檢民聯(lián)絡(luò)站點(diǎn)。當(dāng)前檢察室經(jīng)費(fèi)主要由本院內(nèi)部經(jīng)費(fèi)調(diào)整支付。

二、基層檢察室工作開展情況

（一）緊緊圍繞法律監(jiān)督觸角的職能定位，加強(qiáng)制度建設(shè)

鄂爾多斯市人民檢察院把檢察室規(guī)范化建設(shè)擺在重要位置，加強(qiáng)制度落實(shí)，建立了信息共享平臺，及時通報(bào)各檢察室工作情況；定期以工作日志、信息報(bào)表等為載體檢查檢察室工作量及側(cè)重點(diǎn)，不定期通過回訪、抽檢等形式考察檢察室的工作實(shí)效；理順派出院與檢察室的關(guān)系，將檢察室平行于院內(nèi)其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，直接受院黨組、檢察長領(lǐng)導(dǎo)，并由一名院領(lǐng)導(dǎo)具體分管。通過措施可操作化、管理量化常態(tài)化，引導(dǎo)檢察室建設(shè)科學(xué)發(fā)展。

各檢察室在上級院的指導(dǎo)下制定了 《基層檢察室與派出院其他內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)銜接辦法 （試行）》、《工作細(xì)則》、《接訪制度》、《檢察室與轄區(qū)各有關(guān)單位和部門的工作聯(lián)系制度》等，并將工作制度和崗位職責(zé)張貼上墻，制作了檢民聯(lián)系卡、監(jiān)督欄，主動將工作置于群眾監(jiān)督之下。

（二）暢通群眾訴求渠道，及時掌握社情民意，開辟化解矛盾糾紛新途徑

檢察室通過開通聯(lián)系電話、設(shè)立檢察信箱、發(fā)放檢民聯(lián)系卡，上門接訪等方式，以聯(lián)絡(luò)站、聯(lián)絡(luò)員為基礎(chǔ)，廣泛收集社情民意，做到第一時間發(fā)現(xiàn)、摸清情況，及時反饋并協(xié)調(diào)解決，做好釋法說理、矛盾調(diào)解等工作。開展工作以來，檢察室為群眾提供法律咨詢1195次，受理和轉(zhuǎn)辦來信來訪125件，調(diào)處化解矛盾糾紛42件，充分發(fā)揮“檢調(diào)對接”機(jī)制的優(yōu)勢，在群眾家門口處理糾紛、消弭矛盾，化解多起群體性事件。特別在今年全國“兩會”期間，達(dá)旗白泥井鎮(zhèn)侯家營子村十幾戶村民因?qū)ν恋貏澐趾痛遑?cái)務(wù)管理不滿聯(lián)合近40人要進(jìn)京上訪。檢察室干警得知情況后立即趕到村里了解情況，并經(jīng)過細(xì)致核查，提出解決方案。后，在檢察室的監(jiān)督下，鎮(zhèn)政府針對村民反映問題及時召開了聽證會，兌付村民資金，消除村民上訪傾向、平息了群眾怨氣。

（三）保障涉農(nóng)涉牧資金安全，預(yù)防和減少涉農(nóng)涉牧職務(wù)犯罪的發(fā)生

截止2011年8月，基層檢察室發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)涉牧職務(wù)犯罪線索41件、經(jīng)檢察長授權(quán)協(xié)助偵查部門初查12件，其中派出院立案偵查10件；通過開展行賄犯罪檔案查詢服務(wù)、預(yù)防職務(wù)犯罪聯(lián)系檔案工作和警示教育巡回宣講等手段有效預(yù)防、減少涉農(nóng)涉牧職務(wù)犯罪的發(fā)生。

2010年初，鄂前旗檢察室干警在木肯淖鎮(zhèn)接到村民對原村支書李某經(jīng)濟(jì)問題的舉報(bào)。干警通過深入了解發(fā)現(xiàn)李某在發(fā)放地質(zhì)勘探草原補(bǔ)償費(fèi)的過程中涉嫌貪污并將線索及時移送自偵部門。自偵部門迅速查辦了這起涉及3萬多元草原補(bǔ)償款、侵害農(nóng)牧民和村集體利益的貪污案件，在當(dāng)?shù)匾饛?qiáng)烈反響。案件辦結(jié)后，檢察室會同預(yù)防科及時向鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，建議對涉農(nóng)涉牧補(bǔ)貼資金進(jìn)行自查，并將自查情況及時反饋，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

（四）維護(hù)基層和諧穩(wěn)定，促進(jìn)社會管理創(chuàng)新

目前，基層檢察室累計(jì)參與基層社會綜治活動72次；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府提出檢察建議5件，對基層社會管理的薄弱環(huán)節(jié)及時提出建議；圍繞普遍存在的村務(wù)不公開等問題進(jìn)行綜合整治，起到了對基層干部的警示作用；關(guān)注特殊群體，協(xié)助加強(qiáng)對外來務(wù)工人員的服務(wù)管理；協(xié)助監(jiān)所、公訴部門參與社區(qū)矯正和被不起訴人員回訪考察工作，共配合回訪考察監(jiān)外執(zhí)行人員120人次、被不起訴人員15人次。

（五）加強(qiáng)對基層執(zhí)法司法活動的監(jiān)督，促進(jìn)依法行政和公正司法

基層檢察室針對公安派出所、基層法庭的辦案程序和法律文書的規(guī)范等問題提出檢察建議52件。派駐準(zhǔn)格爾經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)檢察室依托“兩法銜接平臺”協(xié)助偵查部門依法監(jiān)督開發(fā)區(qū)內(nèi)的24個行政執(zhí)法單位，發(fā)現(xiàn)并向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事犯罪案件5件8人，其中2件3人已被法院作有罪判決。

三、基層檢察室工作的困惑及對策探討

鄂爾多斯市基層檢察室工作開展時間不足兩年，這項(xiàng)制度體現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力。但同時也應(yīng)看到，作為一項(xiàng)改革嘗試，許多措施、方法仍在摸索中，尚有大量的課題需要研究解決。

（一）統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識是解決發(fā)展不平衡的先決條件

鄂爾多斯市基層檢察室建設(shè)起點(diǎn)高、保障有力，但也呈現(xiàn)出發(fā)展不均衡的特點(diǎn)，對檢察室工作的認(rèn)識還不夠統(tǒng)一。有的干警認(rèn)為抓業(yè)務(wù)、抓辦案是“主業(yè)”，檢察室是“副業(yè)”，反映在人員配備上，體現(xiàn)為兼職多、新手多；反映到檢察室干警思想上，體現(xiàn)為自身主動性、獨(dú)立性不夠，影響了檢察室優(yōu)勢的發(fā)揮。

統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，是解決不均衡發(fā)展的前提條件。要通過學(xué)習(xí)進(jìn)一步統(tǒng)一思想，讓延伸工作是檢察機(jī)關(guān)深入推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的重要舉措，更是檢察機(jī)關(guān)依法全面履行法律監(jiān)督職能重要舉措的理念成為共識。要通過制度導(dǎo)向，量化檢察室的工作成效，加大業(yè)績考評中檢察室的比重，引導(dǎo)人、財(cái)、物力和關(guān)注點(diǎn)向檢察室傾斜，使檢察室擺脫“臨時觀念”，納入長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。

（二）人員合理配備是發(fā)揮基層檢察室窗口作用的基礎(chǔ)條件

基層檢察室處于檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化基層法律監(jiān)督、服務(wù)人民群眾的第一線。檢察室干警的配備決定著延伸工作的成效和檢察機(jī)關(guān)在群眾心目中的形象。自治區(qū)院在關(guān)于延伸工作的意見中指出“基層檢察室負(fù)責(zé)人要選派熟悉檢察業(yè)務(wù)、作風(fēng)過硬、廉潔公正的同志擔(dān)任?！薄盎鶎訖z察室是鍛煉隊(duì)伍的基地，利用延伸載體直接接觸群眾、服務(wù)群眾的優(yōu)勢。有計(jì)劃地選派有潛力和新進(jìn)人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木，在有經(jīng)驗(yàn)的同志帶領(lǐng)下開展工作，強(qiáng)化實(shí)踐鍛煉，提高隊(duì)伍的群眾工作能力?！比欢?dāng)前，檢察室負(fù)責(zé)人專職化的問題還沒有徹底解決，工作人員中40%是剛畢業(yè)的大學(xué)生，沒有做群眾工作的經(jīng)驗(yàn)，不善于用老百姓熟悉的語言釋法說理、溝通交流，又缺乏老同志的有效引領(lǐng)。無法滿足工作的需要。

目前亟待建立更為合理的人才培養(yǎng)機(jī)制。一是在負(fù)責(zé)人的選任上，選派勇于開拓、精通業(yè)務(wù)、善作群眾工作的骨干力量以打開工作局面；二是在選拔任用干部中，優(yōu)先提拔檢察室業(yè)績突出的干警；三是崗位流動，建立輪流換崗機(jī)制，使廣大干警尤其是年輕干警都有機(jī)會積累基層工作經(jīng)驗(yàn)；四是發(fā)揮老干警“傳幫帶”作用，加快解決年輕干警知識面窄，做群眾工作能力不足的問題；五是注重檢察室干警自身素質(zhì)的提升，加大業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)力度，教育培訓(xùn)要常抓不懈。

（三）圍繞法律監(jiān)督職能、精準(zhǔn)定位是充分發(fā)揮基層檢察室優(yōu)勢的關(guān)鍵

上世紀(jì)90年代，檢察室因權(quán)限過寬又缺乏有效管理制約，工作不規(guī)范，越權(quán)辦案、非法插手經(jīng)濟(jì)糾紛、變相羈押等現(xiàn)象時有發(fā)生而遭到整頓，絕大部分被撤銷。1982年至今的基層檢察室探索歷程帶給檢察機(jī)關(guān)諸多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：當(dāng)基層對法律監(jiān)督需求強(qiáng)烈，檢察室的法律監(jiān)督職能明確并得到嚴(yán)格履行時，檢察室的建設(shè)就順利，并發(fā)揮出重要作用。當(dāng)職能的履行偏離了法律監(jiān)督的方向時，檢察室就起不到應(yīng)有作用，甚至造成諸多不良影響。因此，檢察室的職能發(fā)揮應(yīng)始終把握“到位不越位”、“服務(wù)不添亂”的原則。

鄂爾多斯市檢察室職能有個形象的概括：“化解矛盾糾紛的前哨站”、“履行法律監(jiān)督的工作站”、參與社會管理創(chuàng)新的“服務(wù)站”。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮到各檢察室的環(huán)境及職能任務(wù)側(cè)重各有特點(diǎn)，進(jìn)一步精準(zhǔn)定位?！多l(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)的規(guī)范化運(yùn)行模式選擇》中按照功能的主導(dǎo)性，把檢察室劃分為法制宣傳主導(dǎo)型和代表聯(lián)絡(luò)主導(dǎo)性。這種劃分體現(xiàn)了因地制宜的職能定位方法。結(jié)合鄂爾多斯實(shí)際，基層檢察室可以劃分為法制宣傳主導(dǎo)型、職務(wù)犯罪預(yù)防主導(dǎo)型、矛盾調(diào)處主導(dǎo)型等。如達(dá)旗的達(dá)拉特經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)大型建設(shè)項(xiàng)目眾多，已累計(jì)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金23億元，派駐檢察室可定位為職務(wù)犯罪預(yù)防主導(dǎo)型；東勝區(qū)銅川鎮(zhèn)礦產(chǎn)資源豐富，因征地拆遷、村務(wù)管理引發(fā)的矛盾較多，群體事件時有發(fā)生，派駐檢察室就可以定位為矛盾調(diào)處主導(dǎo)型。

達(dá)旗院在差別化定位方面進(jìn)行了初步的探索：結(jié)合各檢察室特點(diǎn)，實(shí)行業(yè)務(wù)部門“結(jié)對”指導(dǎo)基層檢察室開展工作。如反貪局結(jié)對公共建設(shè)項(xiàng)目多的派駐開發(fā)區(qū)檢察室，公訴科結(jié)對刑事案件多發(fā)的白泥井鎮(zhèn)巡回檢察室，從受理群眾來信來訪、挖掘案件線索、化解矛盾、警示教育宣傳等各方面加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成緊密協(xié)作的工作機(jī)制。

這種差別化的職能定位有利于檢察室在人少職能多的情況下“集中優(yōu)勢兵力，解決主要矛盾”，也有利于上級院制定更為科學(xué)的業(yè)績考評方案，真實(shí)反映檢察室發(fā)揮的作用。

（四）運(yùn)行、監(jiān)督管理機(jī)制進(jìn)一步完備是工作規(guī)范化的有力保障

基層檢察室往往離派出院有一定的距離，工作具有相對獨(dú)立性。如何有效監(jiān)管不讓其游離于派出院之外，是考驗(yàn)派出院管理水平的重要課題。

“規(guī)范”是檢察室工作的生命線。要確保其各項(xiàng)執(zhí)法活動、各個執(zhí)法環(huán)節(jié)有章可循。鄂爾多斯市人民檢察院下發(fā)了一系列文件，制定措施量化管理。這些舉措為“量化考核、制度管人、規(guī)范執(zhí)法”提供了機(jī)制保障。檢察室歸口派出院政治部聯(lián)系、指導(dǎo)。如何通過政治部的聯(lián)系指導(dǎo)將各項(xiàng)制度從文件落到實(shí)處、又如何通過檢察室的反饋提升水平從而實(shí)現(xiàn)對檢察室的有效監(jiān)管？我們期待著通過學(xué)習(xí)、實(shí)踐、總結(jié)和完善，探索出檢察室監(jiān)督管理機(jī)制的有效途徑。

（五）建立基層檢察室聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)平臺是節(jié)約司法資源、提升社會管理創(chuàng)新水平的有益嘗試

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，各檢察室化解的矛盾具有相似性。如村民小組一級沒有財(cái)務(wù)人員，發(fā)給村民的征地補(bǔ)償?shù)戎苯哟虻酱迕裥〗M長的個人賬戶，上級對村民小組的財(cái)務(wù)分配方案是否合理、資金是否及時足額發(fā)放到位疏于監(jiān)管，導(dǎo)致因村民小組長挪用資金或不公平發(fā)放資金引發(fā)的矛盾頻發(fā)。派駐銅川鎮(zhèn)檢察室化解矛盾的同時，提煉出問題背后的深層次原因，及時向鄉(xiāng)政府提出檢察建議，改進(jìn)了財(cái)務(wù)管理制度，此類矛盾糾紛大幅下降。該問題帶有普遍性，但并不是每個檢察室對其認(rèn)識都提升到了社會管理創(chuàng)新的層面。這體現(xiàn)了基層檢察室單兵作戰(zhàn)、缺乏聯(lián)動的弊端。因此，有必要建立基層檢察室聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)平臺。通過網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)實(shí)現(xiàn)以下功能：工作人員在崗情況隨時知曉、文件落實(shí)情況網(wǎng)上體現(xiàn)、指導(dǎo)監(jiān)督網(wǎng)上公開、對策建議及時推廣。搭建網(wǎng)絡(luò)平臺一是有利于解決涉及若干檢察室管轄區(qū)域的糾紛；二是有利于提高上通下達(dá)的效率；三是有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，節(jié)約司法資源；四是有利于收集梳理社會關(guān)注、群眾關(guān)心的重點(diǎn)問題，向有關(guān)部門提出對策建議，促進(jìn)問題的及時妥善處理。

注釋：

［1］本文以鄂爾多斯市基層檢察室建設(shè)實(shí)地調(diào)研情況為依據(jù)，對相關(guān)資料進(jìn)行分析?；鶎訖z察室是基層檢察工作向下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)的派駐檢察室和巡回檢察室之總稱。