●錢志英

(衢州市消防支隊，浙江衢州 324200)

黨的十七大報告指出，要堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權(quán)益。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作為國家消防行政執(zhí)法主體，在構(gòu)建法治型、服務(wù)型、責(zé)任型的和諧消防進(jìn)程中，需要弘揚理性、文明執(zhí)法。為了達(dá)到依法行政的目的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)自2009年開始開展了為期三年的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，在提高執(zhí)法人員素質(zhì)、完善執(zhí)法辦案設(shè)施等方面全方位規(guī)范消防行政執(zhí)法工作，取得了豐碩的成果，但隨著消防行政執(zhí)法力度的加大，消防行政執(zhí)法行為也引起了部分社會單位的異議，筆者認(rèn)為問題的核心是消防行政執(zhí)法理念問題。下面將從法治理念的角度入手，分析當(dāng)前行政執(zhí)法理念存在的問題以及轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念的具體措施。

一、消防行政執(zhí)法的法治分析

最早提出法治主張的古希臘思想家亞里士多德認(rèn)為法治比人治理智和公正，比人治正確和高明，比人治穩(wěn)定和可靠，并給法治下了定義:“法治應(yīng)包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”近代意義的“法治”就是從西方傳入我國的。按照亞里士多德的法治理念，消防領(lǐng)域的法治可以理解為兩層含義:一是消防法律法規(guī)獲得普遍的服從;二是現(xiàn)有的消防法律法規(guī)是制定良好的法律。

自改革開放以來，我國消防法制建設(shè)所取得的成績是不容置疑的。僅以立法而論，1984年，國務(wù)院公布了《中華人民共和國消防條例》。1998年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國消防法》。2008年修訂《中華人民共和國消防法》，隨后國務(wù)院及其有關(guān)部門還制定了35個消防行政法規(guī)，地方性消防法規(guī)和規(guī)章80余部，國家強(qiáng)制性消防工程技術(shù)規(guī)范、國家和行業(yè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)230余部，形成了以《中華人民共和國消防法》為基礎(chǔ)，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和消防技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)相配套，以地方性消防法規(guī)和政府規(guī)章為補(bǔ)充的消防法規(guī)體系。盡管仍有一些消防法律法規(guī)不完善的聲音，但法律作為服務(wù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷進(jìn)步的，總是先出現(xiàn)社會現(xiàn)象，才會出現(xiàn)法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范，在消防領(lǐng)域也不例外，消防法律法規(guī)也是隨著社會發(fā)展不斷完善、進(jìn)步的。消防領(lǐng)域的依法行政問題關(guān)鍵不在于消防法律法規(guī)本身，而是在消防法律法規(guī)的執(zhí)行方面，在具體運用消防法律法規(guī)的人是否具有法治理念。

法律的執(zhí)行和法律秩序的維護(hù)只有也只能依靠人，沒有一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍，依法行政就是一句空話。培根有句名言說得好，“一次枉法裁判的罪惡甚于十次犯罪，因為犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源”。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在消防監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)方面集中在消防領(lǐng)域的業(yè)務(wù)知識上，培訓(xùn)了一大批消防業(yè)務(wù)精英，但在執(zhí)法理念上的培訓(xùn)少之又少，導(dǎo)致在實際的執(zhí)法工作中生搬硬套法律條款，而對立法的本意卻很少去鉆研。

二、消防行政執(zhí)法中法治理念缺失的表現(xiàn)形式

(一)地方保護(hù)，行政干預(yù)

社會單位的消防安全工作要投入一定的人力、物力和財力，在不發(fā)生火災(zāi)事故的情況下，社會單位看不到消防經(jīng)費投入所產(chǎn)生的價值。在目前社會單位主體責(zé)任意識仍然淡薄的形勢下，消防安全工作主要是靠消防部門的檢查指導(dǎo)和督促整改，但消防部門的執(zhí)法工作一定程度上與地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理念相矛盾。公安消防機(jī)構(gòu)接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，在消防執(zhí)法時往往沖不破人情網(wǎng)，跳不出地方保護(hù)主義的怪圈。職能部門與地方政府因其所處的位置不同，擔(dān)負(fù)責(zé)任不同，這就決定了思維方式、目標(biāo)定位、工作方法等方面的差異，加之一些企事業(yè)單位、市場經(jīng)營者與地方政府聯(lián)系密切，從而導(dǎo)致某些地方領(lǐng)導(dǎo)將消防行政執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境對立起來，對某些違反消防法律法規(guī)、存在重大火災(zāi)隱患的單位不能關(guān)停、責(zé)令限期改正等。另外，個別地方領(lǐng)導(dǎo)，利用個人的地位與職務(wù)，在消防行政執(zhí)法的過程中“打招呼，講人情”?！耙詸?quán)代法，人治排斥法治”本身是封建特權(quán)思想和專制作風(fēng)的余毒，它破壞了“在法律面前人人平等”的公平原則。

(二)濫用職權(quán)，惡意執(zhí)法

行政權(quán)本來是人們?yōu)楣怖娑O(shè)置的，但當(dāng)其被異化后，就變成了謀取私利的工具，腐敗和行政權(quán)力濫用的情況便隨之出現(xiàn)。個別公安消防機(jī)構(gòu)及其人員雖然在其權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，但不正當(dāng)行使職權(quán)，不符合法律的目的，違背了法律授權(quán)的宗旨。濫用職權(quán)的本質(zhì)在于執(zhí)法者把法律授予自己的權(quán)力私化了，把嚴(yán)肅的執(zhí)法行為作為謀取私利的手段，以致侵害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，損害了政府和消防部隊的形象和威信。不當(dāng)行政的表現(xiàn)形式有:一是自由裁量隨意。制定行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)的目的就是為了避免案件辦理人員隨意裁量，但發(fā)現(xiàn)在執(zhí)法辦案的過程中辦案人員不按裁量標(biāo)準(zhǔn)量罰，隨意量罰的違規(guī)操作現(xiàn)象仍然存在，對同類型的違法行為的處罰沒有做到尺度一致，違背了行政處罰的公平、公正的原則。二是對違法行為較輕的行為隨意處罰。表現(xiàn)為在執(zhí)法過程中，對發(fā)現(xiàn)的較輕的違法行為，如一具滅火器失效，一個疏散指示標(biāo)志損壞，疏散走道內(nèi)堆放可以立即清除的雜物等違法行為，無論其性質(zhì)是否嚴(yán)重，動輒處罰，甚至查封，違反了《行政處罰法》教育與處罰相結(jié)合的原則。

(三)推責(zé)諉過，行政不作為

社會主義法制建設(shè)的基本要求是:“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！薄坝蟹ú灰?、執(zhí)法不嚴(yán)”是對它的徹底否定，具體表現(xiàn)為:一是個別公安消防機(jī)構(gòu)特別是有些基層消防員不能認(rèn)真執(zhí)行消防法規(guī)，該從嚴(yán)的不從嚴(yán)，對應(yīng)該整改的火災(zāi)隱患不積極督促整改，姑息養(yǎng)患，放任不管。二是個別公安消防機(jī)構(gòu)在消防違法處理上嚴(yán)格不夠，放寬有余，睜一只眼，閉一只眼，對該停產(chǎn)的不停產(chǎn)，該關(guān)閉的不關(guān)閉，強(qiáng)調(diào)客觀，依法監(jiān)督困難。三是處理隨意從寬，個別公安消防機(jī)構(gòu)和人員對違反消防法規(guī)行為的處罰不適當(dāng)，該處理的不處理，該從嚴(yán)的而從寬處理，例如對違章建筑、火災(zāi)事故處理不是積極去處理，而是等人來說情，或是雷聲大、雨點小，一旦有人說情，不是不處理，就是降格處理，或者不了了之;民不舉，官不糾，有的消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)只是查查隱患，發(fā)發(fā)通知書，很少采取“傷筋動骨”的做法。四是執(zhí)法不認(rèn)真、不嚴(yán)肅，有的消防監(jiān)督人員在執(zhí)法時不按監(jiān)督程序辦事，缺乏認(rèn)真而嚴(yán)肅的態(tài)度，致使消防行政執(zhí)法出現(xiàn)紕漏。

三、提高消防行政執(zhí)法法治理念的措施

(一)培訓(xùn)教育，提高消防行政執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)

目前公安消防部隊行政執(zhí)法隊伍學(xué)歷背景復(fù)雜，很多消防監(jiān)督干部在從事消防監(jiān)督工作以前，沒有專門接受過法律知識教育，特別是行政法律知識非常缺乏，經(jīng)過行政執(zhí)法業(yè)務(wù)系統(tǒng)培訓(xùn)的人不足30%。如此的知識結(jié)構(gòu)，必然造成對法律的立法目的和精神及法律條文理解的困難，從而影響依法行政。不能正確地解讀法律，就不可能恰當(dāng)?shù)剡\用法律、法規(guī)和規(guī)章，依法行政就只能是一句空話。要建設(shè)一支高素質(zhì)的并具有豐富執(zhí)法經(jīng)驗的消防行政執(zhí)法隊伍，必須要通過教育和培訓(xùn)，使廣大行政機(jī)關(guān)工作人員樹立法律支配權(quán)力的觀念，糾正權(quán)力支配法律的錯誤思想。要自覺學(xué)法、用法、守法，自覺將行政權(quán)嚴(yán)格置于法律的約束之下。消防監(jiān)督干部除要認(rèn)真參加法制講座、中心組學(xué)法之外，還要重點學(xué)習(xí)《行政法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)，以提高法律素質(zhì)，增強(qiáng)法治理念。

(二)執(zhí)法為民，轉(zhuǎn)變消防行政執(zhí)法人員的執(zhí)法理念

執(zhí)法為民，是社會主義法治的本質(zhì)要求，是我們黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨和立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念在政法工作上的體現(xiàn)。人民是國家的主人，一切權(quán)力來源于人民，這不僅是我國憲法確立的基本原則，也是我們黨一貫倡導(dǎo)的立黨為公、執(zhí)政為民的思想源頭。為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)是執(zhí)法的根本目的和要求。做好執(zhí)法工作，必須相信人民，依靠人民，尊重人民，真心實意地接受人民群眾的監(jiān)督，牢固樹立“公正執(zhí)法、一心為民”的宗旨，始終不渝地把實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、維護(hù)最廣大人民的根本利益作為永恒的價值追求，把人民利益放在第一位，把人民滿意不滿意、擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成作為檢驗工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。但在處罰消防違法行為過程中，有人往往覺得他們生活困難，值得同情，而使國家的行政法規(guī)得不到貫徹執(zhí)行，恰恰是這一點損害了絕大部分人民群眾的利益，影響了人們生活和工作的環(huán)境，破壞了正常的消防法律秩序。堅持法律至上實際上正體現(xiàn)了最廣大人民的根本利益，只有堅持法律至上才能依法行政。

(三)嚴(yán)格裁量，消除消防行政執(zhí)法人員隨意裁量的空間

公安部消防局制定消防行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)的目的，就是為了規(guī)范消防行政執(zhí)法行為和行政處罰裁量權(quán)的行使，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)合法、合理行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。要嚴(yán)格按照裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量罰，做到同一時期、同一地區(qū)，對同一類違法主體實施的性質(zhì)相同、情節(jié)相近、危害后果基本相當(dāng)?shù)南腊踩`法行為，適用的處罰種類應(yīng)基本一致，處罰幅度應(yīng)基本相當(dāng)?？梢姴昧繕?biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行與否，是消防依法行政的關(guān)鍵一環(huán)，只有嚴(yán)格執(zhí)行裁量標(biāo)準(zhǔn)，才能真正做到消防行政執(zhí)法的公平、公正。對實際消防行政執(zhí)法活動中違規(guī)自由裁量的案件，要及時予以糾正、督改，對考評過程中發(fā)現(xiàn)的已簽發(fā)的違規(guī)裁量的處罰案件，應(yīng)定為劣質(zhì)案件，對相關(guān)人員予以責(zé)任追究。

(四)陽光執(zhí)法，讓消防行政執(zhí)法在社會的監(jiān)督下進(jìn)行

全面推行消防行政公開，實行“陽光消防”?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，陽光政府能夠最大限度地降低公共權(quán)力濫用的概率，有助于實現(xiàn)公共權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的良性互動，進(jìn)而推動社會關(guān)系的和諧化?！币Υ蛟臁瓣柟庀馈保瑢⑾啦块T各項執(zhí)法活動置于群眾的監(jiān)督之下，提高消防行政執(zhí)法的社會公信力。不但要將辦事制度、辦事程序、辦事時限、辦事結(jié)果、服務(wù)承諾在消防網(wǎng)站和辦事場所公開，設(shè)置消防辦事指南、辦事流程、下載消防業(yè)務(wù)申報表格、查詢消防相關(guān)法律法規(guī)和辦事結(jié)果，為民眾提供快捷優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù);更要將每一個處罰案件、火災(zāi)調(diào)查、行政審批等具體執(zhí)法信息在門戶網(wǎng)站上發(fā)布，從而使廣大群眾通過上網(wǎng)，就可以了解到相關(guān)業(yè)務(wù)辦理情況，掌握消防動態(tài)信息，真正實現(xiàn)消防行政執(zhí)法的公開、透明。

(五)問責(zé)到位，使消防監(jiān)督執(zhí)法人員不敢隨意作為

責(zé)任行政原則是全部行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，是貫穿所有行政法規(guī)范的核心和基本精神。將行政活動置于責(zé)任行政的基礎(chǔ)之上是行政法治的內(nèi)在要求。消防行政執(zhí)法人員行使行政職權(quán)若違反法律規(guī)定、失職、越權(quán)、濫用職權(quán)等，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。沒有法律責(zé)任，就沒有行政法治。消防部門雖然建立了執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，但是，由于種種原因在實際運行中很難執(zhí)行到位。實行行政執(zhí)法責(zé)任制是依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有責(zé)任制，沒有權(quán)責(zé)一致，沒有律人和律己的統(tǒng)一，依法行政也只能是一句空話。只有責(zé)任追究到位，才能消除消防行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中的越權(quán)執(zhí)法、推諉不作為等違規(guī)現(xiàn)象，消防依法行政才有保障。

消防依法行政的關(guān)鍵和核心在于法治理念的養(yǎng)成。依法行政，是新形勢對消防執(zhí)法監(jiān)督工作提出的新要求，要適應(yīng)新形勢的發(fā)展，必須加強(qiáng)法治理念的宣傳和教育，提高消防監(jiān)督人員的法治意識，加強(qiáng)對消防執(zhí)法人員的制約和監(jiān)督，充分發(fā)揮消防執(zhí)法在社會主義消防法治建設(shè)中的作用，促進(jìn)社會主義消防法治建設(shè)發(fā)展，也只有這樣公安消防機(jī)構(gòu)才能真正做到“忠誠可靠、服務(wù)人民、竭誠奉獻(xiàn)”。

［1］周旺生.法理學(xué)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2007.

［2］楊海坤.行政訴訟法學(xué)［M］.北京:中央廣播電視大學(xué)出版社，2008.

［3］朱德海，繆晶.淺析消防行政執(zhí)法中存在的問題及解決對策［EB/OL］.中國消防在線，［2013 －09 －15］.http://119.china.com.cn/txt/2010－02/02/content_3370604.htm.

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