陳自強

(貴州民族大學管理學院 貴州 貴陽 550025)

十六大以來，各級地方黨委對基層黨建工作進行了各種嘗試和創(chuàng)新。為了解黨的基層領導體制現(xiàn)狀和問題，分析和把握其面臨的新形勢、新問題，深刻分析其原因，探討如何進一步加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層領導體制，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心組織五個調(diào)研組，分赴河南、重慶、四川、江西、湖南和湖北六省市實地調(diào)研，以深度訪談、集體座談、比較研究、個案調(diào)查為方法和手段，召開縣、鄉(xiāng)、村三級座談會，走訪基層黨建典型村莊，掌握了大量豐富的第一手資料。

目前，學界對農(nóng)村基層黨建研究側(cè)重于兩個方面探討。一是從農(nóng)村基層黨建自身去研究，認為問題存在于黨建模式、［1］組織要素與機制;［2］二是從宏觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展去討論，認為問題在于未構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的黨建新格局。［3］此外，也有從微觀角度探討地域性黨建問題的。［4］這些研究具有較強借鑒意義，但是，筆者基于實地調(diào)查資料認為，當前黨的建設既面臨時代變遷所帶來的新挑戰(zhàn)，也存在內(nèi)部組織關(guān)系和運作方式的新問題，應當從更為宏觀角度去探討和把握。認識和厘清這些新情況就顯得十分必要，歸納起來，主要有五個方面的難題亟待認識和破解。

一、“供給”與“需求”的矛盾

(一) 國家供給與基層組織需求間矛盾。農(nóng)村基層黨組織承擔著貫徹國家統(tǒng)治意志和提供公共物品與服務的重任。國家供給主要體現(xiàn)在對農(nóng)村基層黨組織的經(jīng)費保障和人員提供上，而農(nóng)村基層黨組織的需求則主要體現(xiàn)在政治待遇、經(jīng)濟利益和社會福利等方面。一方面，國家對農(nóng)村基層黨組織的經(jīng)費和人員工資供給上較為匱乏，而政治待遇、社會福利供給上則更為稀少;另一方面，農(nóng)村基層黨組織，不僅要求提高干部工資補貼待遇水平，更多的是希望有政治前途，也希望有退休之后的保障。這二者之間就存在著較大的分歧與矛盾。雖然，這些年基層黨組織的干部待遇有所提高，但整體水平仍然較低，更為嚴重的是農(nóng)村基層公共財政資金緊張，影響到了其基本運轉(zhuǎn)和職能發(fā)揮，陷于“為民辦事無能力，領導班子缺乏凝聚力，群眾缺乏向心力”的境地，基層黨組織功能有所弱化。例如，在河南C 市，其下的村級黨組織經(jīng)費，按照財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，每個村的經(jīng)費為30000 元，這包括干部誤工補貼、辦公經(jīng)費、五保戶供養(yǎng)等三塊，而每村辦公經(jīng)費不足5000 元，除去黨報黨刊的征訂費用，真正用于辦公的經(jīng)費所剩無幾?，F(xiàn)將村級干部補貼標準提高后，這筆轉(zhuǎn)移支付資金更是吃緊，街道辦事處每年不得不給每村增加10000 元經(jīng)費，否則連基本運轉(zhuǎn)都困難。但是，國家供給并未考慮到這些變化因素，致使這二者矛盾較為顯著。

( 二) 國家供給與農(nóng)民需求間矛盾。當前，農(nóng)村基層社會的利益分化和社會變革加劇，廣大農(nóng)民的需求也從單一化的溫飽需求到更加多樣化的生活需求和發(fā)展需求。國家對農(nóng)村基層社會提供的公共產(chǎn)品除了教育、醫(yī)療、社會保障等之外，還有涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活的各項惠農(nóng)政策。但是，國家供給的低層次、簡單化與農(nóng)民需求的高層次、復雜化構(gòu)成了一對突出的矛盾。在村莊公共基礎設施和社會公共服務條件方面，國家供給的公共產(chǎn)品較為匱乏，在其供給的質(zhì)和量上均處于較低水平和層次。但與此同時，農(nóng)民自身的各方面需求都隨著社會的發(fā)展和自身利益意識的覺醒在快速增長，這就與國家供給形成對比。

(三) 基層組織供給與農(nóng)民需求間矛盾。在供需關(guān)系上，基層黨組織提供的公共產(chǎn)品與服務普遍存在與農(nóng)民的需求不相吻合，出現(xiàn)供需錯位的現(xiàn)象。通過調(diào)研了解到，農(nóng)民往往對與生產(chǎn)、生活相關(guān)的公共產(chǎn)品需求強烈，如外出打工信息、種植技術(shù)、養(yǎng)殖知識、農(nóng)田水利建設、安全飲水、社會治安、鄉(xiāng)村道路硬化等，而對諸如黨員風采、黨員教育、黨員示范崗評比、榮譽家庭稱號、黨員承諾等政績型公共產(chǎn)品供給則不太感興趣，因而就出現(xiàn)關(guān)于農(nóng)民生產(chǎn)、生活、發(fā)展的公共產(chǎn)品供給短缺與基層黨組織政績導向的公共產(chǎn)品供給過剩共存的矛盾，且二者之間還有矛盾加劇的趨勢。

二、“成本”與“收益”的矛盾

( 一) 投入多，收益少。農(nóng)村基層黨建中，基層黨組織不惜花費巨大成本來進行典型推廣，然而，各地實際意義和真實效果卻不一樣。黨建投入的人力、物力、財力就與收益往往是投入多、產(chǎn)出少。例如，各地都有不少“一刀切”式的典型推廣。從調(diào)研的情況來看，“一刀切”地不顧各地差異來推廣好的經(jīng)驗和做法卻使其效果大打折扣。一方面，“一刀切”方式多產(chǎn)生“橘過淮則為枳”現(xiàn)象，如河南的“四議兩公開”做法，在整個河南乃至全國推開，但是，實施得較好的地方則是集體經(jīng)濟較為發(fā)達，村莊外出打工人口較少，居住較為集中的地區(qū)，而在無村集體資產(chǎn)或集體企業(yè)，且人口流動頻繁，居住分散的地區(qū)，則實施效果并不理想;另一方面是“一刀切”方式多出現(xiàn)形式主義做法和鋪張浪費事件。這種情況往往是不少地區(qū)不論是否具備條件都跟風式的大上、快上，必然導致出現(xiàn)應付檢查的樣板工程和有名無實的形象工程?！耙坏肚小钡夭活檶嶋H情況的推廣典型，出現(xiàn)“熱熱鬧鬧兩三天，冷冷清清兩三年”，致使浪費和損失嚴重。

( 二) 經(jīng)濟成本高，政治收益低?；鶎狱h組織在進行基層黨建活動中，為出典型和創(chuàng)造政績，只算政治賬而不算經(jīng)濟賬的情況也是時有發(fā)生的。特別是，黨建活動無經(jīng)費預算，就使得基層黨建支出無法納入規(guī)范渠道加以監(jiān)管，也會導致諸多亂象。例如，被調(diào)查的幾省均在建設類似黨員群眾服務中心項目，打造一站式服務，通過“結(jié)對共建”部門幫扶、安排財政專項資金等途徑，多方籌措建設資金，以在建、改造、擴建項目等多種方式，努力實現(xiàn)“全覆蓋”。例如，湖北Z 縣在一年時間內(nèi)，就新建黨員群眾服務中心45 個、擴建16 個、改造125 個。這種項目對地方財政是一個不小的壓力，新一輪地方財政赤字將不可避免，且實際調(diào)研情況顯示，不少的黨員群眾服務中心只有稀少的辦事人員，辦公設備久無人用，形象意義大于實際作用。

( 三) 隱性成本高，顯性收益低。基層黨建中，黨建資金和設施建設是看得見的投入，而對黨員干部和群眾所投入的精力和時間卻往往忽略不計，但實際上這部分隱性成本卻投入驚人。黨組織的政策和措施要進村入戶，離不開基層黨員干部的辛苦工作，由此需要占據(jù)和花費其大量的時間和精力，但是其得到的務工補貼缺較少。因而，稀少的黨組織基層運作經(jīng)費來維持組織運轉(zhuǎn)，是與這些基層黨員干部的隱性投入所分不開的。例如，調(diào)查中，有一村支書談到，平均一個月有20 天左右都在忙著村里的事務，鎮(zhèn)里的各個部門會議均需參加，往返于村鎮(zhèn)間開會的次數(shù)達到8－12 次，多數(shù)時候無暇顧及家里的農(nóng)活生產(chǎn)。在此情況下，進行成本—收益核算時，需注意到這部分的隱性投入成本，才能正確地認識基層黨建的組織效能如何。

三、“全能”與“核心”的矛盾

( 一) 全能思維與核心理念不協(xié)調(diào)。一方面，有以黨建代替社會管理的思想。有地方黨組織認為，通過黨建就能解決所有目前基層出現(xiàn)的問題，黨建能代替社會管理，或者通過黨建來強化對社會的管理。這種理解將黨建混同于社會管理，沒有認識到黨建與社會管理遵循不同的運作邏輯，即權(quán)力邏輯與自治邏輯的不同。其片面地認為通過各種權(quán)力運作，通過加強基層黨組織的權(quán)力，就能實現(xiàn)社會管理。實際上，卻可能重新回到黨組織的權(quán)力高度集中，掌控和分配各種資源要素，對社會事務大包大攬。這將扼殺社會自我管理和自我發(fā)展的空間，也使政黨會干涉到市場、社會機制的獨立運行，政黨疲于應對事無巨細的社會事務，最終可能會使社會喪失獨立發(fā)展的生機和活力。另一方面，有將黨建歸因于“維穩(wěn)”的思想。有的地方狹隘地將基層黨建的出發(fā)點和落腳點置于“維穩(wěn)”工作之上，黨建工作服務和服從于“維穩(wěn)”工作，這不僅扭曲了基層黨建的真實目的，也使基層黨組織承擔起了不必要的安全重任。例如，河南C 市按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”的原則，要求農(nóng)村基層黨組織從源頭上做到“小事不出組，大事不出村，疑難糾紛不出鄉(xiāng)”，村(社區(qū))每周須進行一次矛盾糾紛排查，這就使基層黨組織為此花費巨大，剛性化的要求無形中擠占了其他工作的開展。

(二) 全能結(jié)構(gòu)與核心定位不匹配。這表現(xiàn)為現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)難以適應當前社會形勢的發(fā)展，也表現(xiàn)為組織結(jié)構(gòu)難以控制其不斷擴張。一方面，全能結(jié)構(gòu)難以適應當前社會矛盾突出階段。當代中國巨大的社會變革對黨組織結(jié)構(gòu)提出新的要求，現(xiàn)實條件促使其調(diào)整和轉(zhuǎn)向。然而，全能組織結(jié)構(gòu)與這種要求悖反，暴露出“行政方法不管用、經(jīng)濟方法無力用、法律方法不會用、思想教育不管用”。例如，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)新形勢下，“兩新”組織快速發(fā)展，農(nóng)村基層黨組織的設置方式和結(jié)構(gòu)關(guān)系，就難以適應這種發(fā)展，難以駕馭市場經(jīng)濟發(fā)展和社會組織興起帶來的復雜局面。另一方面，則為組織結(jié)構(gòu)膨脹和權(quán)力擴張。全能組織結(jié)構(gòu)如不能適應核心定位的要求，則會陷于權(quán)力、組織、機構(gòu)和人員的不斷膨脹，這會促使黨組織觸角越伸越長，不斷惡性循環(huán)。例如，湖北省J 縣的“村+產(chǎn)業(yè)協(xié)會”、“村+示范基地”、“村企共建”模式，在經(jīng)濟組織中建立黨組織基本實現(xiàn)了黨的管理。在潘家灣、高鐵嶺、渡普等地建立了蔬菜、桃李、水產(chǎn)種養(yǎng)殖、營銷協(xié)會黨支部，建立各類新型黨組織82 個;在外出流動黨員集中地建立流動黨組織5 個，力圖將黨組織擴大到各部門。真正意義的核心領導，要以經(jīng)濟建設為主戰(zhàn)場、以社會建設為載體、以社會服務為目標、以惠農(nóng)政策為主渠道，要把黨建融入經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、社會建設中去，而不是凌駕或剝離這些領域。

(三) 全能運作與核心方向不適應。許多地方并未根本性地清晰把握黨的核心領導地位。這主要表現(xiàn)為基層黨組織不僅要抓自身建設，也要推動村莊經(jīng)濟發(fā)展，還要顧及社會事務發(fā)展。例如，重慶、河南、湖南、湖北等省市都提出“把黨員培養(yǎng)成致富能手，把致富能手培養(yǎng)成黨員，把黨員致富能手培養(yǎng)成村干部，把致富能手村干部培養(yǎng)成村支書、主任”，這就對基層組織提出了多功能要求。這就使得村級黨組織集政治、經(jīng)濟、社會職能于一身，不僅易出現(xiàn)“兩委扯皮”，也易出現(xiàn)“代民做主”。其實質(zhì)是“五個不分”，即黨政不分、政事不分、政社不分、政企不分和政資不分。因此，基層黨組織就很難將村(社區(qū))的黨組織職能做進一步的細化和明確化，難以將高度集中的經(jīng)濟和社會管理職能在自治組織和經(jīng)濟組織間進行合理配置，難以把工作重點放在強化思想政治引導、服務黨員群眾和發(fā)揮黨員干部先鋒模范作用上，難以把社團組織力量整合和聚集到基層黨組織周圍，發(fā)揮其依法維權(quán)、宣傳引導、志愿服務等公共服務活動上，也就難以把領導核心地位確立為“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”，或定位為“把方向、議大事、聚民心”上。

四、“管制”與“自治”的矛盾

在處理政黨與社會的關(guān)系上，農(nóng)村基層黨組織面臨著究竟是依靠自身力量來管制，還是依靠社會力量來自治的選擇困境。時代在發(fā)展，實踐也在發(fā)展，因此基層黨建工作的領導方式也應該隨著現(xiàn)實條件的改變而發(fā)展，但是調(diào)查的實際情況卻反映出二者在農(nóng)村基層社會中具有較強的張力。

(一) 管制多于自治。管制是農(nóng)村基層黨組織處理社會公共事務的傳統(tǒng)方式。其特點是，重說教、輕引導，重約束、輕權(quán)利，重管理、輕服務，重形式、輕內(nèi)容，重傳達、輕落實等，工作方法單一，工作方式呆板。然而，隨著市場經(jīng)濟和多元社會的日益顯現(xiàn)，管制方式遭遇到自治方式的挑戰(zhàn)，其越發(fā)顯得過時而無力，基層黨組織面臨“老辦法不管用，新辦法不會用;硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的窘境。面對困境，基層黨組織開始改變與社會的關(guān)系，管制與自治兩種方式并舉。調(diào)研情況顯示，基層黨組織采用管制方式要多于自治方式。經(jīng)濟發(fā)展和利益分化的現(xiàn)實，使得基層黨組織必須面對獨立于國家、政黨之外的市場、社會領域，其既無法實現(xiàn)對農(nóng)村基層所有資源的掌控，也無法將政黨－政治運作的權(quán)力邏輯取代市場運行的價值規(guī)律和社會運作的自治邏輯。同時，社會發(fā)展水平的提高，民眾的公共服務和公共福利需求也隨之增多，也會促使政黨、政治系統(tǒng)必須調(diào)整其與社會的關(guān)系，尋求政黨組織與社會要素的良性互動，這就為自治方式的發(fā)展提供了條件。

( 二) 管制凌駕于自治。調(diào)查表明，多數(shù)地方黨組織在處理與社會關(guān)系上，管制方式常常凌駕于自治方式之上。也就是說，管制是優(yōu)先選擇的方式，為加強黨的基層建設，不惜犧牲或壓縮社會自治的空間。這種情況主要表現(xiàn)在，重基層黨建輕村民自治，基層黨建與村民自治間出現(xiàn)“越位”。由于村兩委邊界不明、職責不清，基層黨組織與村民自治缺乏必要的銜接與互動機制，致使在村兩委關(guān)系上有村委會被“行政化”傾向，基層黨組織優(yōu)先分配和占有村級各項資源，農(nóng)村基層權(quán)力運行中，村黨組織的政治領導權(quán)高于村民自治權(quán)，黨組織的管制方式要優(yōu)先于村民自治方式。例如，河南C 市在加強村級班子建設上，認為“農(nóng)村富不富關(guān)鍵在支部，農(nóng)村發(fā)展快不快，全靠干部帶”，針對班子軟弱渙散問題，采取的辦法是以幫扶工作隊和村黨支部第一書記形式，抓思想整頓、抓班子配備、抓教育管理，選優(yōu)配強班子成員，3 個村通過選舉健全了班子，16 個村“兩委”班子得到加強，這說明其基層黨建中管制方式高于自治方式。

(三) 管制代替自治?，F(xiàn)有基層黨組織的許多做法中，有相當部分是以管制來代替自制的做法。根據(jù)調(diào)研情況，除四川A 市外，其他多數(shù)地方的基層黨建做法，都是從黨組織內(nèi)部發(fā)掘資源，通過提高組織效率和執(zhí)行力來保障對社會有效管制。這些做法，以管制代替了自治，沒有利用社會組織和社會力量的優(yōu)勢，沒有發(fā)揮其在社會自我運行中的“發(fā)展的加速器”和“穩(wěn)定的減震器”作用，也沒有通過社會組織來降低管理成本。相反這些管制做法，使得基層黨組織仍然難以擺脫全能型政黨的束縛，難以集中精力把握方向和提升服務，也有礙基層黨建實現(xiàn)契約式管理，不利于實現(xiàn)“服務外包、費隨事轉(zhuǎn)”，和引導和強化社會自我有序、規(guī)范、健康發(fā)展。特別是，許多地方推行的“一肩挑”的方式，不僅使得黨政不分、以黨代政的情況發(fā)生，更使得基層黨組織用管制手段代替了自治手段，不利于以村民自治為主要形式的基層民主的培育和發(fā)展。例如，據(jù)河南S市的資料顯示，其積極提高“一肩挑”和村兩委交叉任職比例，“一肩挑”的比例達到55%以上，兩委成員交叉任職比例達到80%以上，雙強型人才達到70%以上。

五、“要求”與“實施”的矛盾

( 一) 要求多，實施少。在上下級關(guān)系上，基層黨組織與上級黨組織關(guān)系格局是“上面千條線下面一根針”，因此，就存在上級要求多、活動多，可下面基層實施的人少的矛盾。這集中表現(xiàn)，無論什么工作，也無論多少工作，到了基層黨組織那里，真正來貫徹和落實的就是那么幾個人，例如村支書就被形容為“上管天文地理，下管雞毛蒜皮;左管生兒育女，右管油鹽柴米”。因而，這就使得基層少數(shù)幾個人難以有足夠的精力、時間和能力來保證如此多的部門、如此多的事務、如此多的活動的完成。這就使得基層組織活動易陷于“制定的多，落實的少;匯報的多，做到的少;墻上的多，地上的少”的狀況，也易于流于形式主義和弄虛作假。

( 二) 要求高，實施低。上級黨組織往往要求下級執(zhí)行政令提出較高要求，可是，真正實施情況卻是比較低的。一方面，農(nóng)村基層黨組織黨員主體和結(jié)構(gòu)的變化難以保證這些任務的高標準落實。農(nóng)村基層黨員結(jié)構(gòu)老齡化難以保證政策執(zhí)行水平高。例如，河南M 縣張大池村共有黨員20 人，60 歲以上的黨員就有9 人，約占全體黨員的一半，36－45 歲黨員3 人，沒有35 歲以下的年輕黨員。另一方面，“一票否決”也難以保證政策高標準落實。上級組織為確保政策和措施的貫徹落實，動輒就以“一票否決”加以強調(diào)，使得農(nóng)村基層黨員干部面臨巨大壓力，“少作為”或“不作為”成為較佳選擇，會造成“不積極不主動，支支動動，撥撥轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，只求過得去，不求過得硬”。

( 三) 要求實，實施虛。上級黨組織在下達任務或指令時，往往要求保障實施和落實，可是基層黨組織卻因各種原因使得流于形式主義，務虛成分要大于務實的成分。一方面，這固然與基層干部思想觀念的變化，更加看重現(xiàn)實利益需求有關(guān)，如“理想是空的、政治是虛的，只有掙錢才是最實際的”;另一方面，則是與基層干部事多內(nèi)容雜，且基層黨員干部均是兼職有關(guān)，這使得在面臨多重任務時，選擇“談起來重要，忙起來忘掉”的避實就虛策略。同時，基層干部尷尬的角色身份，如有干部自嘲為“上面打領帶，下面穿草鞋;外面穿西裝，里面穿背心;戴的是緊箍咒，穿的是尖尖鞋”，也使得其在落實上級黨組織的政策和措施時，難以保證其真正落實，而只能應付了事，虛而不實。

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