□許韜

（浙江警察學(xué)院，浙江杭州 310053）

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則若干基本理論問(wèn)題探討

□許韜

（浙江警察學(xué)院，浙江杭州 310053）

執(zhí)法細(xì)則是公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐不斷增多、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不斷累積、執(zhí)法水平不斷提高之后對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化的結(jié)果。通過(guò)操作層面程序的具體設(shè)置，各類(lèi)執(zhí)法細(xì)則對(duì)進(jìn)一步完善公安機(jī)關(guān)執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法行為、提升執(zhí)法質(zhì)量、加強(qiáng)執(zhí)法管理、保障公民合法權(quán)益等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但另一方面，除去細(xì)則內(nèi)容本身有隨著社會(huì)發(fā)展和相關(guān)法律變化不斷調(diào)整的需要外，其基本功效、法律地位以及建設(shè)路徑等基本理論問(wèn)題也在實(shí)踐中凸現(xiàn)出來(lái)，亟待厘清。執(zhí)法細(xì)則應(yīng)該具有什么樣的功效？執(zhí)法細(xì)則應(yīng)具有何種法律地位？執(zhí)法細(xì)則的制定是否需要公眾參與？通過(guò)法律的視角對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行初步梳理，提出一些粗淺的看法與建議，并希冀籍此對(duì)各級(jí)公安機(jī)關(guān)制定和施行細(xì)則類(lèi)規(guī)范性文件提供有益參考。

公安機(jī)關(guān)；執(zhí)法細(xì)則；執(zhí)法公開(kāi)；裁量權(quán)

一、引言

公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家的社會(huì)治安管理機(jī)關(guān)，又是刑事司法機(jī)關(guān)，在建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中負(fù)有極其重要的使命。近年來(lái)，為最大限度地回應(yīng)社會(huì)對(duì)公安工作的新期待，進(jìn)一步推動(dòng)公安工作在新的歷史起點(diǎn)上又好又快發(fā)展，有效維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，取得人民滿意的效果，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不斷向縱深推進(jìn)。梳理其行進(jìn)脈絡(luò)，可以歸納出“自我加壓”或“作繭自縛”式的基本路數(shù)，表現(xiàn)之一就是通過(guò)裁量基準(zhǔn)、執(zhí)法手冊(cè)和執(zhí)法細(xì)則等規(guī)則的制定和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法透明化、規(guī)范化、精細(xì)化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化。2008年9月23日和12月19日，時(shí)任國(guó)務(wù)委員、公安部部長(zhǎng)孟建柱在有關(guān)會(huì)議上兩次提出，要從基層民警日常執(zhí)法活動(dòng)最急需的方面入手，進(jìn)一步細(xì)化各類(lèi)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)，將執(zhí)法要求通過(guò)程序規(guī)定，具體到民警的每一個(gè)執(zhí)法行為和執(zhí)法動(dòng)作上來(lái)，確保民警在各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)中、各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)上都有法可依、有章可循。2009年4月23日，楊煥寧副部長(zhǎng)在公安部機(jī)關(guān)法制工作會(huì)議上指示要將大綱（即執(zhí)法細(xì)則）作為加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要抓手。

2009年10月28日，《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》正式印發(fā)全國(guó)公安機(jī)關(guān)試行，并于2011年9月6日進(jìn)行了修訂?！豆矙C(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》在現(xiàn)行有關(guān)法律、行政法規(guī)、司法解釋、公安部規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定基礎(chǔ)上，以既嚴(yán)格、公正、規(guī)范，又理性、平和、文明為執(zhí)法總要求，對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的基本環(huán)節(jié)、步驟做了較為全面詳細(xì)的規(guī)定，是公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部指引規(guī)范。同時(shí)，全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)也積極編撰各類(lèi)執(zhí)法細(xì)則與手冊(cè)，以解決公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的合法性、合理性以及可操作性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法和高效執(zhí)法。如2010年9月，四川省公安交警編撰了《四川省公安交警執(zhí)勤執(zhí)法指南》，對(duì)交警執(zhí)勤執(zhí)法過(guò)程中遇到的各種情況和處理方法進(jìn)行了全面總結(jié)和梳理，并結(jié)合我國(guó)道路交通管理方面的所有相關(guān)法律法規(guī)，制定了更為詳細(xì)的執(zhí)法細(xì)則，使得交警執(zhí)法有了更為詳細(xì)的依據(jù)，法律法規(guī)也更具有實(shí)際操作性。該《指南》在成都、德陽(yáng)、達(dá)州等四川省8個(gè)地方的先行試點(diǎn)中，效果良好，得到了執(zhí)法交警和司機(jī)的一致贊揚(yáng)。①又如，杭州市公安局參照境外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，對(duì)各類(lèi)主要執(zhí)法環(huán)節(jié)均制定了詳盡的標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程（Standard Operating Procedure，簡(jiǎn)稱(chēng)SOP），其種類(lèi)之廣博、內(nèi)容之精細(xì)、表述之規(guī)范，在全國(guó)處于領(lǐng)先地位。②

執(zhí)法細(xì)則是公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐不斷增多、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不斷累積、執(zhí)法水平不斷提高之后對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化的結(jié)果，是將行政過(guò)程中積累起來(lái)的理性、智慧和慣例規(guī)則化的成果。通過(guò)操作層面程序的具體設(shè)置，各類(lèi)執(zhí)法細(xì)則對(duì)進(jìn)一步完善公安機(jī)關(guān)執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法行為、提升執(zhí)法質(zhì)量、加強(qiáng)執(zhí)法管理、保障公民合法權(quán)益等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但另一方面，除去細(xì)則內(nèi)容本身有隨著社會(huì)發(fā)展和相關(guān)法律變化不斷調(diào)整的需要外，其基本功效、法律地位以及建設(shè)路徑等基本理論問(wèn)題也在實(shí)踐中凸現(xiàn)出來(lái)，亟待厘清。本文試圖通過(guò)法律的視角，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行初步梳理，提出一些粗淺的看法與建議，并希冀籍此對(duì)各級(jí)公安機(jī)關(guān)制定和施行細(xì)則類(lèi)規(guī)范性文件提供有益參考。

二、執(zhí)法細(xì)則應(yīng)該具有什么樣的功效

有學(xué)者觀察到，在各國(guó)實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)之所以偏好這類(lèi)規(guī)則，第一，它們能夠?yàn)槟切┪唇?jīng)或缺少訓(xùn)練的執(zhí)法人員提供指導(dǎo)，有助于管理與計(jì)劃。第二，比較靈活，制定便捷，成本較低。第三，充分解釋法定權(quán)力行使的理由，向公眾表明行政機(jī)關(guān)的態(tài)度，讓復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，加深公眾對(duì)有關(guān)法律的理解，消弭不必要的紛爭(zhēng)。第四，能迅速地規(guī)范裁量權(quán)行使，有助于實(shí)現(xiàn)公正、一致和平等對(duì)待。③由此觀之，執(zhí)法細(xì)則大致具有以下三重功效。

（一）有助于公安機(jī)關(guān)及基層民警正確、規(guī)范、高效執(zhí)法。從功能角度來(lái)說(shuō)，“程序通過(guò)促進(jìn)意見(jiàn)疏通、加強(qiáng)理性思考、擴(kuò)大選擇范圍、排除外部干擾來(lái)保證決定的成立和正確性?！雹苤贫▓?zhí)法細(xì)則的主要目標(biāo)就是為了解決基層民警執(zhí)法不規(guī)范、不到位、不知道怎么做的問(wèn)題。執(zhí)法細(xì)則作為精細(xì)化、流程化的操作程序規(guī)范，將警察自由裁量權(quán)運(yùn)行的每一步都納入特定的軌道，使其不致失范，確保正確和有效的行使。作為執(zhí)法程序細(xì)則化的發(fā)展路徑，為有效確保基層民警正確、規(guī)范、高效執(zhí)法，執(zhí)法細(xì)則應(yīng)根據(jù)成熟情況逐步納入其他執(zhí)法環(huán)節(jié)，構(gòu)建完整的“執(zhí)法細(xì)則體系”。⑤同時(shí)，執(zhí)法細(xì)則一般會(huì)明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)及人民警察違反規(guī)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，例如提醒、勸導(dǎo)、訓(xùn)誡、通報(bào)批評(píng)、處分等內(nèi)部責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，則依法追究外部法律責(zé)任。責(zé)任機(jī)制的設(shè)置可有效制約和監(jiān)督警察自由裁量權(quán)力的行使。

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)走向精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，雖然能有效控制自由裁量權(quán)，但是標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范也可能導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)械化，從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，即裁量“粗放化”到“精細(xì)化”，最終走向“僵化”。那么如何避免僵化？筆者建議：一是不同于法律法規(guī)，執(zhí)法細(xì)則必須隨勢(shì)而變，隨時(shí)而變，要不斷適應(yīng)法律法規(guī)的修改變化、當(dāng)前行政任務(wù)重心的轉(zhuǎn)移、社會(huì)的訴求以及執(zhí)法效益的考量等變量。二是公安機(jī)關(guān)制定細(xì)則不必“一蹴而就”，而可以循序漸進(jìn)，成熟一個(gè)制定一個(gè)。對(duì)存在較大爭(zhēng)議、認(rèn)識(shí)還不成熟的問(wèn)題，先作簡(jiǎn)單規(guī)定，留待條件成熟時(shí)再細(xì)化，或者由地方先行規(guī)定。三是在制定規(guī)則時(shí)，制定者關(guān)注的是社會(huì)的普遍情況，但在具體執(zhí)法實(shí)踐中，卻很可能會(huì)碰到特殊個(gè)案。因此，必須要給執(zhí)法人員留有一定的裁量余地，甚至考慮確立例外情況與“偏離原則”，防止出現(xiàn)案件辦理“一刀切”的現(xiàn)象，以保障其主觀能動(dòng)性，應(yīng)對(duì)行政任務(wù)的多樣性，盡量確保個(gè)案公正的實(shí)現(xiàn)。四是必須注意到執(zhí)法所面臨的地域差異問(wèn)題。我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展不平衡，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部差異較大，同一省份不同地區(qū)之間的差異也較大，人們的法律素養(yǎng)、意識(shí)、訴求以及期待自然也會(huì)有較大差異。因此，執(zhí)法細(xì)則中有些規(guī)定還需結(jié)合基層實(shí)際再做細(xì)化，強(qiáng)調(diào)“因地制宜”。當(dāng)然，如果上級(jí)公安機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)很明確、很詳盡，并具有可操作性，基層則無(wú)需花費(fèi)心思、畫(huà)蛇添足，也無(wú)需仿照上級(jí)文件再搞地方版本，而只需依上位法就某些問(wèn)題結(jié)合地方特點(diǎn)加以細(xì)化即可。

（二）有助于規(guī)制警察自由裁量權(quán)力，保護(hù)公民合法權(quán)益。現(xiàn)代法治的要求即是：權(quán)力得到制約，權(quán)利得到保障。在法治的視野下審視和諧警民關(guān)系的構(gòu)建，就是通過(guò)警察依法、良好行政而實(shí)現(xiàn)的警察權(quán)力與公民權(quán)利相和諧的狀態(tài)。亦即公民權(quán)利為警察權(quán)力所尊重、所保護(hù)、所救助、所服務(wù)。人權(quán)保障是警察權(quán)力行使的出發(fā)點(diǎn)與最終歸宿，這就是警察法治；若警察權(quán)成為掌權(quán)者獲利的“私器”，權(quán)力濫用、亂用，侵害公民權(quán)利，便沒(méi)有法治。執(zhí)法細(xì)則正是通過(guò)一系列的程序設(shè)置以確保公眾參與和權(quán)利的行使，如聽(tīng)證制度的安排、知情權(quán)的滿足等，同時(shí)，弱化行政執(zhí)法的強(qiáng)制色彩，讓執(zhí)法更規(guī)范、更溫情、更人性化。

行政裁量是現(xiàn)代公共行政的典型特征，自由裁量權(quán)亦為警察行政所必須，即警察在法律許可的情況下，對(duì)作為或不作為，以及怎樣作為進(jìn)行選擇的權(quán)力。我國(guó)有關(guān)法律對(duì)于警察權(quán)的規(guī)定，多有一定的幅度，在此幅度之內(nèi)，警察享有自由裁量權(quán)力。⑥立法的有限性以及實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的訴求為警察權(quán)創(chuàng)造了廣闊的自由裁量領(lǐng)域和空間。但基于警察權(quán)的暴力型和高強(qiáng)制性特征，寬泛的警察自由裁量權(quán)一旦失去控制，就有可能施加給公民不能承受的負(fù)擔(dān)，造成對(duì)公民權(quán)利的過(guò)度侵害。在此意義上，韋德說(shuō)：“法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當(dāng)能夠控制它的行使”。⑦

在著名公法學(xué)者戴維斯看來(lái)，一些限制裁量權(quán)的工作要立法機(jī)關(guān)來(lái)做，但更多的任務(wù)得由行政機(jī)關(guān)自己來(lái)完成。他甚至認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的規(guī)則是比法院審查更加有效的控制裁量工具。⑧警察作為典型的街頭官僚?！霸诰謨?nèi)部，自由裁量隨著層級(jí)的降低反而增加”，⑨在某種程度上，一線警察決定了政策執(zhí)行的成敗，他們的工作優(yōu)劣決定了警民關(guān)系的何去何從?；鶎訄?zhí)法人員裁量權(quán)的良好運(yùn)作，有助于個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)，有助于為相對(duì)人提供更為滿意的公共服務(wù)。⑩在此意義上，細(xì)則的制定對(duì)實(shí)現(xiàn)警察自由裁量權(quán)的規(guī)制和公民權(quán)益的保障具有實(shí)際意義。

（三）有助于維護(hù)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)威，保護(hù)民警合法權(quán)益。作為主權(quán)國(guó)家用以維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)而施行的一種強(qiáng)制力量，警察權(quán)力的依法運(yùn)行必須得到全社會(huì)的普遍尊重與遵從，這也是和諧社會(huì)建設(shè)的題中應(yīng)有之義。然而，通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀的考察可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前警民關(guān)系的緊張，警察傷亡率居高不下、襲警抗法事件甚至大量群體性事件頻現(xiàn)，在很多情形下是公安機(jī)關(guān)與相對(duì)人雙方不良互動(dòng)導(dǎo)致的“倍加效應(yīng)”。(11)要解決這一問(wèn)題，除了公安機(jī)關(guān)要更規(guī)范化、人性化的執(zhí)法，進(jìn)一步構(gòu)建警察自由裁量權(quán)的行使路徑，同時(shí)還必須強(qiáng)化警察執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法權(quán)益保障，并增強(qiáng)相對(duì)人在行政法上服從、協(xié)助與忍受義務(wù)意識(shí)，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的公定力。警察權(quán)的強(qiáng)制力必須能夠保證有效地控制社會(huì)態(tài)勢(shì)和治安形勢(shì)以及保證刑事追訴活動(dòng)的有效進(jìn)行。換句話說(shuō)，任何制度的設(shè)計(jì)均不能以損害警察權(quán)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)為代價(jià)。執(zhí)法細(xì)則的設(shè)置，看似對(duì)警察執(zhí)法提出了更高的要求，增添了很多“麻煩”，但從另一方面看，如果警察能夠嚴(yán)格按照細(xì)則規(guī)范要求行使裁量權(quán)力，就不用也不應(yīng)該擔(dān)心不利后果的產(chǎn)生；同時(shí)，當(dāng)事人對(duì)此必須配合與服從，不得隨意抵抗。如果當(dāng)事人和行政相對(duì)人認(rèn)為公安行政行為違法，可以依照有關(guān)司法救濟(jì)途徑解決。

三、執(zhí)法細(xì)則應(yīng)具有何種法律地位

在我國(guó)，細(xì)則類(lèi)規(guī)范性文件由于其層級(jí)的多樣性、對(duì)象的非特定性或普遍性、效力的可重復(fù)性、涉及范圍的廣泛性，使其在行政管理過(guò)程中產(chǎn)生著廣泛而重要的影響。但由于行政規(guī)范性文件在制定、審查和監(jiān)督上缺乏明確的法律確認(rèn)和保障，使其難以發(fā)揮應(yīng)有的功效，在一定程度上成為我國(guó)依法行政乃至依法治國(guó)的一個(gè)障礙所在。因此其法律地位亟待厘清。(12)

這里其實(shí)涉及兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，一是執(zhí)法細(xì)則要不要對(duì)外公布？審視各類(lèi)執(zhí)法細(xì)則，可以發(fā)現(xiàn)，制定部門(mén)往往“欲說(shuō)還休”，“猶抱琵琶半遮面”，不愿向外部單位、個(gè)人公開(kāi)，將執(zhí)法細(xì)則作為內(nèi)部的行政規(guī)則，只對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有效。大膽揣測(cè)制定部門(mén)不愿公開(kāi)細(xì)則的理由，不外乎：第一，避免承擔(dān)法律、法規(guī)之外不必要的法律責(zé)任，因?yàn)榧?xì)則一般比法律法規(guī)本身的要求高，萬(wàn)一做不到，就有可能被訴至法院，如果只是內(nèi)部規(guī)則，則至多只是內(nèi)部處分；第二，如果相對(duì)人洞察了有關(guān)政策、紀(jì)律、要求，會(huì)不會(huì)“鉆空子”?(13)第三，執(zhí)法細(xì)則有作繭自縛的效應(yīng)，可能是件費(fèi)力不討好的事情，既耗費(fèi)資源、又需要高超的制定技術(shù)，如果設(shè)計(jì)不科學(xué)、不合法、不合理，則會(huì)好心辦壞事，讓民眾不滿意，并受到專(zhuān)家的指責(zé)和批評(píng)；第四，執(zhí)法細(xì)則主要是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的可操作化和精細(xì)化，規(guī)定內(nèi)部各職能部門(mén)之間的分工和職責(zé)權(quán)限，并未產(chǎn)生相對(duì)人新的權(quán)利和義務(wù)。但是，我們不禁進(jìn)一步追問(wèn)：執(zhí)法細(xì)則應(yīng)當(dāng)公開(kāi)嗎？2013 年1月1日起施行的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》第三條明確規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)對(duì)涉及公共利益、公眾普遍關(guān)注、需要社會(huì)知曉的執(zhí)法信息，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)”；此外，該《規(guī)定》第八條第二款規(guī)定“涉及公民權(quán)利義務(wù)的公安機(jī)關(guān)規(guī)范性文件”屬于“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)的執(zhí)法信息”。據(jù)此，雖然制定部門(mén)會(huì)有這樣或那樣的顧慮，但是對(duì)外公開(kāi)此類(lèi)涉及公共利益、涉及公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，恐怕是公安機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。同時(shí)，基于自然正義的理念，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有義務(wù)公開(kāi)非正式規(guī)則。因?yàn)楣?tīng)取意見(jiàn)的權(quán)利（聽(tīng)證）本身就蘊(yùn)含著當(dāng)事人有權(quán)知悉其案件情況。所以，Wade和Forsyth建言，政策應(yīng)該公之于眾，這樣可以讓申請(qǐng)者知道可以預(yù)期什么。(14)最后，制定執(zhí)法細(xì)則的主要目的是為了通過(guò)操作規(guī)程的安排，有效地控制和規(guī)范警察自由裁量權(quán)。而控制和規(guī)范權(quán)力的最好方法莫過(guò)于權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約，即以利害關(guān)系人甚或民眾作為監(jiān)督和制約的主體。如果執(zhí)法細(xì)則僅僅屬于公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)則，其制定以及執(zhí)行過(guò)程缺乏公開(kāi)透明，就勢(shì)必達(dá)不到減少和控制警察自由裁量權(quán)的目的。為此，必須從對(duì)外公開(kāi)的角度來(lái)設(shè)計(jì)執(zhí)法細(xì)則，以此來(lái)增加其公開(kāi)性和透明度，使執(zhí)法置于全社會(huì)的監(jiān)控之下。

二是執(zhí)法細(xì)則的效力如何？各類(lèi)執(zhí)法細(xì)則一般規(guī)定僅限公安機(jī)關(guān)在內(nèi)部適用，不得在任何法律文書(shū)中引用，不得作為公安機(jī)關(guān)對(duì)外執(zhí)法的依據(jù)。沒(méi)有疑問(wèn)的是，這類(lèi)細(xì)則是公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)如何行使警察自由裁量權(quán)、如何更好地執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)和指示，基于公安機(jī)關(guān)的科層等級(jí)和上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，必會(huì)產(chǎn)生類(lèi)似于法律的效果，具有比較強(qiáng)的拘束力。從某種意義上，對(duì)執(zhí)法民警而言，執(zhí)法細(xì)則就是法，必須嚴(yán)格履行。而且，執(zhí)法細(xì)則的很多內(nèi)容直接或間接關(guān)涉相對(duì)人權(quán)利義務(wù)。當(dāng)事人能否據(jù)此提起訴訟？?jī)?nèi)部規(guī)則效力會(huì)否外化呢？(15)這是值得思考的。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，法院似乎有從排斥到有條件接受的趨勢(shì)。在延安宏盛建筑工程有限責(zé)任公司不服陜西省延安市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局生產(chǎn)責(zé)任事故批復(fù)案中，陜西省高院認(rèn)為：內(nèi)部行政行為通過(guò)行政機(jī)關(guān)職權(quán)行使外化后，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，則應(yīng)當(dāng)接受司法審查。(16)

德國(guó)聯(lián)邦行政法院在WYHL判決中認(rèn)為，如果行政規(guī)則具有使規(guī)范具體化的性質(zhì)時(shí)，就應(yīng)該承認(rèn)行政規(guī)則具有法律上的外部效果。(17)執(zhí)法細(xì)則是針對(duì)已發(fā)生的、多是常態(tài)下的情形，總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成慣例，并要求以后遇到同樣情形時(shí)必須遵行慣例，平等對(duì)待。通過(guò)基層公安機(jī)關(guān)及其人民警察的反復(fù)適用，很可能使其不再僅僅是一種內(nèi)部的規(guī)范，而會(huì)外化為相對(duì)人的一種合法預(yù)期，使其對(duì)公安機(jī)關(guān)的未來(lái)行為產(chǎn)生一種信賴(lài)，就是嚴(yán)格遵循基準(zhǔn)，“相同案件、相同處理，不同案件、不同處理”，并產(chǎn)生相對(duì)人要求法院保護(hù)這種信賴(lài)的權(quán)利。(18)同時(shí)，這也會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生反作用，有助于遏制行政恣意，形成一種拘束效力。

筆者的同事余湘青博士認(rèn)為，如果行政機(jī)關(guān)自設(shè)義務(wù)，但還要被訴，結(jié)果只會(huì)使行政機(jī)關(guān)退守到絕不多事的原點(diǎn)，客觀上只會(huì)導(dǎo)致大面積倒退。對(duì)此，筆者也有同樣的擔(dān)心。如果執(zhí)法細(xì)則內(nèi)容僅僅涉及公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，無(wú)關(guān)相對(duì)人，沒(méi)有對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成損害，則自然沒(méi)有訴訟的必要；但如果效果果真外部化，涉及相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，基于正當(dāng)程序原則以及人權(quán)保障的考量，就應(yīng)當(dāng)賦予相對(duì)人尋求司法救濟(jì)的途徑。這不僅是對(duì)公民法治意識(shí)逐步提高的肯定和回應(yīng)，防止公安系統(tǒng)內(nèi)部自行“消化”，也是對(duì)警察權(quán)益合法保護(hù)的有效方法，可以間接表明惡意投訴、誣告誤告在我國(guó)沒(méi)有“市場(chǎng)”的態(tài)度，使警察有渠道、有程序、有機(jī)會(huì)說(shuō)明真實(shí)情況，維護(hù)自己的合法權(quán)益。最后，筆者也相信公安機(jī)關(guān)積極回應(yīng)民眾期待，努力構(gòu)建和諧警民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)良好行政的自覺(jué)。

四、執(zhí)法細(xì)則的制定是否需要公眾參與

公眾參與是指利益相關(guān)人通過(guò)協(xié)商與溝通機(jī)制影響公共權(quán)力的行使的各種行為的總和，其歷史最早可以追溯到英國(guó)普通法的“自然正義原則”，即“任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽(tīng)取他的意見(jiàn)。”進(jìn)入20世紀(jì)中后期，公眾參與被各國(guó)廣泛應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，成為當(dāng)今世界不可逆轉(zhuǎn)的潮流。筆者曾提出公眾參與警務(wù)的概念，即指公安機(jī)關(guān)在制定規(guī)章制度、做出決策決定、進(jìn)行社會(huì)管理與公共服務(wù)以及公安執(zhí)法時(shí)，建構(gòu)與拓展開(kāi)放的途徑與平臺(tái)，積極引導(dǎo)公眾和利害相關(guān)人依法、理性地進(jìn)行雙向溝通和協(xié)商對(duì)話，參與考核評(píng)估與執(zhí)法監(jiān)督，并做出有效回應(yīng)，以構(gòu)建和諧警民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾優(yōu)質(zhì)互動(dòng)的一種新型警務(wù)模式。(19)社會(huì)主義國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，充分依靠人民管理國(guó)家和社會(huì)，是我們國(guó)家性質(zhì)的必然要求，是人民當(dāng)家作主的有效形式，是我們黨群眾路線的生動(dòng)體現(xiàn)。

公眾參與可以使警務(wù)活動(dòng)獲得合法性來(lái)源，其基本原理就是將行政過(guò)程視為一種政治過(guò)程，通過(guò)向這一過(guò)程注入更多的“民主化要素”，而使行政過(guò)程及其結(jié)果獲得合法性。相對(duì)于傳統(tǒng)的行政法依靠外部資源而實(shí)現(xiàn)合法化的機(jī)制而言，這種進(jìn)路可以被理解為一種通過(guò)利益代表、公眾參與等制度過(guò)程，而使行政過(guò)程在民主參與的基礎(chǔ)上得到“自我合法化”的進(jìn)路。那么，回歸到執(zhí)法細(xì)則的制定，是否需要公眾參與？

對(duì)此，筆者以為，首先，專(zhuān)家參與論證是必要的。專(zhuān)家是公眾的一部分，他們是公眾中的特定群體，他們的專(zhuān)業(yè)理論可以為警務(wù)的決策和實(shí)施提供很大的幫助。在公共行政中，特別是在一些重大的決策制定和專(zhuān)業(yè)的制度設(shè)計(jì)中，專(zhuān)家咨詢等精英參與方式應(yīng)當(dāng)給以足夠的重視。這可有效解決執(zhí)法細(xì)則的科學(xué)性問(wèn)題。此外，作為普通大眾的參與也是有必要和有意義的。現(xiàn)有研究證明，公眾是值得信賴(lài)的。他們?cè)诎l(fā)現(xiàn)問(wèn)題并找到解決辦法的能力方面，通常并不比警察差，人們之所以找警察解決他們的個(gè)人問(wèn)題，只是因?yàn)樗麄儾痪哂刑幚韱?wèn)題的公共資源。否則，他們就不會(huì)（必）去找警察?！拔覀兊耐静灰詾樽约哼€不了解的東西，群眾也一概不了解。許多時(shí)候，廣大群眾跑到我們的前頭去了，……?！?20)胡錦濤同志在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的重要講話中指出：“每一個(gè)共產(chǎn)黨員都要把人民放在心中最高位置，尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師，把政治智慧的增長(zhǎng)、執(zhí)政本領(lǐng)的增強(qiáng)深深扎根于人民的創(chuàng)造性實(shí)踐之中?！蔽鞣皆谡f(shuō)明公眾參與的優(yōu)勢(shì)時(shí)常說(shuō) “more heads are better than one”，我國(guó)有句俗話與此相應(yīng)，即“三個(gè)臭皮匠，頂個(gè)諸葛亮”，這正說(shuō)明了普通公眾參與可以有效彌補(bǔ)“專(zhuān)家理性”之不足。先哲亞里士多德認(rèn)為，“對(duì)于‘多數(shù)’可以這樣說(shuō)，他們中間每一個(gè)人自己可能質(zhì)量不高，但他們匯合在一起時(shí)，他們，集體地，作為一個(gè)整體或個(gè)別地，可能超過(guò)最少精華的質(zhì)量?！?21)隨著現(xiàn)代社會(huì)的高度發(fā)達(dá)與信息化，社會(huì)問(wèn)題愈發(fā)復(fù)雜，所謂專(zhuān)業(yè)人士只能是某一狹小領(lǐng)域的“專(zhuān)家”，超過(guò)該限度就不是專(zhuān)家了。通過(guò)公眾的參與，則往往能夠起到良性的互補(bǔ)作用。因此，執(zhí)法細(xì)則制定過(guò)程中，適當(dāng)引入必要的公眾參與，特別是對(duì)于利益相關(guān)主體的引入，為其提供一個(gè)進(jìn)行公共對(duì)話和協(xié)商的平臺(tái)，并就資源之分享、利益之表達(dá)、目標(biāo)與政策之達(dá)成、公共資源之分配、各類(lèi)項(xiàng)目之展開(kāi)進(jìn)行充分的參與，才有可能提升執(zhí)法細(xì)則的科學(xué)性和民主性，使其不致偏離社會(huì)公眾的期待，從而被廣泛接受。進(jìn)一步地，執(zhí)法細(xì)則雖然主要是公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范，但其具體措施，普通群眾都是參與者，受益者和感受者。從這個(gè)意義上，這里的參與，不僅是精英（專(zhuān)家學(xué)者）的參與，也必須是廣大公眾的參與。

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①秦平：《執(zhí)法手冊(cè)：讓依法行政更有操作性》，載于《法制日?qǐng)?bào)》2010年9月24日第3版，轉(zhuǎn)引自王春業(yè)：《論執(zhí)法細(xì)則對(duì)行政裁量權(quán)的控制》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第2期。

②杭州市公安局執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)成效顯著，因其標(biāo)準(zhǔn)化的操作規(guī)范于2012年12月獲評(píng)第二屆 “中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”。

③K.C.Davis就指出，規(guī)則的制定將使行政過(guò)程向公眾敞開(kāi)，并獲得更加公正、一致的決定。Cf.Carol Harlow＆Richard Rawlings，Law and Administration，Cambridge University Press，2009，p.201.轉(zhuǎn)引自余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，載于《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期。

④季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第12頁(yè)。

⑤比如可以增加警察行政協(xié)助的條件和程序。如我國(guó)《傳染病防治法》第三十九條第二款規(guī)定：“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。”《放射事故管理規(guī)定》第五條第一款規(guī)定：“衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)調(diào)查處理人體受到超劑量照射的放射事故，公安機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查?！钡@樣的規(guī)定往往比較原則，不具有可操作性，必須通過(guò)細(xì)則規(guī)定加以落實(shí)。

⑥如《治安管理處罰法》第七十條規(guī)定，以營(yíng)利為目的為賭博提供條件或者參與賭博賭資較大并情節(jié)嚴(yán)重的，并處500元以上3000元以下罰款，罰款數(shù)額最高與最低之間相差6倍，如果不進(jìn)一步具體規(guī)定，警察在此自由裁量的空間是相當(dāng)大的。同時(shí)，在警察法中也充斥著“適當(dāng)”、“方便”、“必要”等不確定法律概念。例如《治安管理處罰法》第二十三條第一款第一項(xiàng)規(guī)定：“擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的秩序，致使工作、生產(chǎn)、營(yíng)業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的”，那么，就本規(guī)定的具體適用而言，什么樣的情況屬于“尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的”是很難量化的，這里警察的自由裁量權(quán)就很大，就需要進(jìn)行自我約束和規(guī)范。

⑦［英］威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第54頁(yè)。

⑧Cf.Carol Harlow＆Richard Rawlings，op.Cit.，p.202.轉(zhuǎn)引自余凌云，《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，載于《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期。

⑨ JamesQ.Wilson，VarietiesofPoliceBehavior：The Management of Law and Order in Eight Communities［M］. Harvard University Press.1968.7.

⑩“街頭官僚”一詞是由美國(guó)學(xué)者李普斯基（Lipsky）首先提出并倡導(dǎo)的。根據(jù)李普斯基的定義，街頭官僚或一線官僚是指那些處于基層、同時(shí)也是最前線的政府雇員，他們是政府工作人員中直接與公民打交道的公務(wù)人員。他認(rèn)為，這些人占政府工作人員中的絕大多數(shù)，他們是公共政策的最終執(zhí)行者，具有真正的自由裁量權(quán)。參見(jiàn)張金良，《街頭官僚自由裁量權(quán)規(guī)范行使的影響因素探析》，載于 《法制與社會(huì)》2011年3月（中）。

(11)如2007年歲末發(fā)生的“廣州珠江醫(yī)院副教授尹方明被槍殺”一案，事件的起因卻是尹方明不耐煩警察的盤(pán)問(wèn)，甚至有暴力抗法的舉動(dòng)，導(dǎo)致警察開(kāi)槍。又如2013年深圳警察設(shè)局殺人案，起因也是當(dāng)事警察在詢問(wèn)被害人時(shí)，認(rèn)為被害人態(tài)度囂張，侮辱謾罵民警，且有犯罪前科，遂萌生出制造一起虛假搶劫案將其現(xiàn)場(chǎng)擊斃的念頭。

(12)鄭全新，于莉：《論行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件——由“王凱鋒事件”引起的思考》，載于《行政法學(xué)研究》2003年第2期。

(13)余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，載于《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期。

(14)Cf.H.W.R.Wade＆C.F.Frosyth，op.Cit.，p.326.轉(zhuǎn)引自余凌云：《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》，載于《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期。

(15)杭州市公安局教育訓(xùn)練處劉恩宏副處長(zhǎng)向我提出了這一命題，并給出了很好的建議和思路，在此深表感謝。

(16)詳見(jiàn) “延安宏盛建筑工程有限責(zé)任公司不服陜西省延安市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局生產(chǎn)責(zé)任事故批復(fù)案”，載于最高院行政審判廳編：《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例 （第1卷）》，中國(guó)法制出版社2010年版。

(17)(18)參見(jiàn)余凌云：《游走在規(guī)范與僵化之間──對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考》，載于《清華法學(xué)》2008年第2期。

(19)具體論述，可參見(jiàn)拙作：《治道變革與公眾參與：轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)警務(wù)革新的法學(xué)審視》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版。

(20)毛澤東：“中國(guó)共產(chǎn)黨的三大作風(fēng)”，引自人民網(wǎng)http：//xf.people.com.cn/GB/42468/3203333.htm，最后瀏覽于 2012 年12月7日。

(21)［美］卡爾·科恩著，聶崇信、朱秀賢譯：《論民主》，商務(wù)印書(shū)館1988年版，第218頁(yè)。

（責(zé)任編輯：蔣國(guó)長(zhǎng)）

D911.09

A

1674-3040（2013）04-0068-05

2013-04-22

許韜，浙江警察學(xué)院法律系副主任、副教授，主要從事行政法學(xué)、警察法學(xué)的教學(xué)與研究。