□鄔振悅，湯春曉，莊優(yōu)芳

（中共舟山市委政法委員會，浙江舟山 316021）

○公安理論與實務

涉外海上交通肇事現(xiàn)狀調(diào)查與對策思考

□鄔振悅，湯春曉，莊優(yōu)芳

（中共舟山市委政法委員會，浙江舟山 316021）

主持人：王玉葉

舟山海域涉外海上交通事故逐年增加之勢與實際處置困境的矛盾，尤其涉外海上交通事故在主體、后果認定、刑事司法處理等方面存在偵查管轄、審判管轄和法律適用等方面的障礙，成為影響社會和諧穩(wěn)定、海上交通安全的重大隱患。為此，有必要對涉外海上交通事故的處理程序重置，賦予海事法院更大的管轄權(quán)，并在保證審判統(tǒng)一性前提下，對海上交通肇事行為的罪行標準作出新的司法解釋或設(shè)立獨立罪名，以完善涉外海上交通事故的處理，保障海洋運輸業(yè)的健康發(fā)展。

涉外海上交通肇事；刑事困境；處理規(guī)制；立法完善

2012年4月2日，新加坡籍商船（KOTA NBULA）途經(jīng)舟山東福山海域與浙普漁75185號漁船發(fā)生碰撞后逃逸，造成漁船上4人死亡，3人失蹤，漁船沉沒的事故。這是近年來舟山市發(fā)生的一起典型的海上交通事故，也是國內(nèi)首例涉外海上交通肇事刑事判決的案件。涉外海上交通事故多發(fā)已對沿海漁民生命、生產(chǎn)造成了嚴重危害，成為影響社會和諧穩(wěn)定、海上交通安全的重大隱患。本文試圖通過對舟山海域涉外交通事故現(xiàn)狀的調(diào)查，對涉外海上交通事故處理困境的分析，提出預防和處理此類案件的對策措施，以供參考。

一、舟山海域涉外海上交通事故現(xiàn)狀及成因分析

（一）涉外海上交通事故多發(fā)現(xiàn)狀。近年來，舟山海區(qū)涉外海上交通事故一直居高不下，惡性事故屢有發(fā)生。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2004年至2012年，舟山海區(qū)及其附近海域共發(fā)生重大等級以上涉外交通事故21起，造成171人死亡，21艘船舶沉沒，直接經(jīng)濟損失3820萬元。影響較大的如2007年利比里亞籍商船與浙奉漁11017號漁船在浪岡山以東70海里發(fā)生碰撞，造成19人失蹤、漁船沉沒的惡性后果，①等等。

（二）涉外海上交通事故特點。涉外海上交通事故因其發(fā)生在特定的區(qū)域，再加上涉及特殊主體，故有與其他類型交通事故不相同的特點。

1.案發(fā)區(qū)域相對集中性。據(jù)統(tǒng)計，舟山海域發(fā)生的涉外商船與國內(nèi)漁船的碰撞事故地點多為商船習慣航線附近，包括嵊泗浪岡山水域、嵊山以東水域、東福山水域。發(fā)生事故的漁船則多為在其附近單獨作業(yè)的拖蝦船、漁運船、帆張網(wǎng)船和蟹籠船等，這些事故船大多通訊設(shè)備差，自救能力弱。

2.主體的特殊性。肇事船舶的船旗登記通常在國外，從事作業(yè)的海員也是外國公民，使得事故的處理涉及外事、海事、港監(jiān)、公安邊防、海警等多個部門。同時，肇事外輪一般是大型船只，其指揮、操縱的復雜性決定涉案人員眾多，包括直接駕駛船舶的職務船員、履行瞭望職責的值班水手及船舶所有人、經(jīng)營人、租賃人等。

3.逃逸的高發(fā)性。因受季節(jié)、風向、洋流以及船舶的機動性和操控性等影響，涉外海上交通事故的發(fā)生地點往往難以確定，現(xiàn)場難以保留。出現(xiàn)事故時，雖有相關(guān)的國際公約、各國的法律法規(guī)以及傳統(tǒng)的航海職業(yè)道德對船長規(guī)定海上救助義務，但船長及船東為逃避經(jīng)濟賠償和責任追究，大多選擇逃逸。2004年至2012年，舟山海域涉外交通事故中，遠離岸線的肇事逃逸或涉嫌肇事逃逸事故占81.1%。

4.后果的復雜性。人員的傷亡和財產(chǎn)的損失作為危害后果是認定交通肇事罪的重要標準。但海上交通肇事行為造成的危害后果較為復雜多樣，如有死亡事實的發(fā)生，但很難找到死亡證據(jù)即受害者尸體；很難認定因碰撞而導致的人員重傷，以及包括海洋環(huán)境污染在內(nèi)的財產(chǎn)損害等等。

（三）涉外海上交通事故多發(fā)的原因。

1.船員技能和職業(yè)素養(yǎng)等主觀因素。據(jù)國際海事界相關(guān)權(quán)威統(tǒng)計，船員人為因素導致的船舶事故比例分別為：擱淺90%，火災爆炸70%，碰撞96%，觸碰70%。②發(fā)生在舟山的涉外海上交通事故也概莫能外，人為因素造成的事故占到了全部事故的80%。包括外籍船員基本航海技術(shù)的缺陷：避讓操作技術(shù)差、局面判斷錯誤、過于依賴VHF及不當使用雷達；基本航海素養(yǎng)缺失造成的責任心不強、當值力量配備不足、瞭望疏忽或違反國際海上避碰規(guī)則等。事故中也暴露出近海漁業(yè)船舶船員安全素質(zhì)不足，包括認識能力差、預測不準、經(jīng)驗不足等，尤其近年來非漁勞動力數(shù)量增多也是導致海難事故多發(fā)的原因之一。

2.航道漁場環(huán)境等客觀因素。隨著經(jīng)濟專屬區(qū)制度的生效，中日、中韓漁業(yè)協(xié)定的實施，相當一部分漁船從原作業(yè)海域退出轉(zhuǎn)向舟山漁場，舟山漁場同時也是江蘇、福建、上海等多省市漁民傳統(tǒng)作業(yè)區(qū)域，舟山海域每年活動船舶達20萬艘次以上，船舶密度增大使得事故隱患增加。加上近年漁業(yè)生產(chǎn)普遍不景氣，有關(guān)漁業(yè)公司和個人船東對漁船的技術(shù)改造、修理維護資金投入不足；新的儀器設(shè)備更新、添置不及時；擅自改造船舶結(jié)構(gòu)導致穩(wěn)性下降、結(jié)構(gòu)強度差等多種因素結(jié)合，一旦發(fā)生事故，死亡、失蹤和財產(chǎn)損失等后果嚴重。

3.刑事處罰威懾不足等法律因素。目前，對已經(jīng)發(fā)生的涉外交通事故處理方式主要是承擔民事責任和行政責任。在民事責任方面，根據(jù)《海商法》規(guī)定，船舶碰撞責任是以過失比例、恢復原狀、直接損失賠償和盡力減少損失等原則來確定賠償范圍，肇事外輪往往通過投保的保險公司對事故造成的損失承擔責任，而保險公司根據(jù)相關(guān)規(guī)定享有獨立的海事賠償責任限制，因此碰撞事故中的受害人往往不能得到足夠的民事賠償。在行政責任方面，根據(jù)《海上交通安全法》及《海上交通事故調(diào)查處理條例》，國內(nèi)適用的處罰方式僅為：警告、扣留或吊銷職務證書、罰款；對外籍船員則僅限于：警告、罰款或?qū)⑵溥^失通報其所屬國家的主管機關(guān)。從舟山市海事部門的實際處罰情況看，對船東和船員的處罰金額分別為1萬元以下和8千元以下。這與其經(jīng)營利潤、個人收入相比，凸顯肇事成本低廉。顯然，當前的處罰方式已不能滿足事后的補救要求，也達不到切實防止惡性事故發(fā)生的目的。

海上交通肇事普遍按照海商案件處理，被追究刑事責任的數(shù)量較少。從全國范圍看，2002-2009年涉嫌碰撞后肇事逃逸事故高達800余宗，但追究刑事責任的僅4宗，且均未考慮逃逸情節(jié)③。民事責任的限制及轉(zhuǎn)移、行政處罰力度過輕加上難以啟動的刑事司法程序，對潛在的肇事人員沒有產(chǎn)生足夠的法律威懾力，在一定程度上強化了涉外肇事船舶責任人員疏忽懈怠的心理，以及發(fā)生事故后能逃則逃的僥幸心理。

二、涉外海上交通事故刑事司法處理的困境分析

涉外海上交通肇事行為符合交通肇事罪的四項犯罪構(gòu)成，是可以也應當以交通肇事罪論處，但實際進行刑事處理的則是少之又少。為此，本文試圖分析刑事處理過程中存在的困境，尋求有效的司法途徑。

（一）刑事司法管轄的障礙。一是偵查管轄的確認。首先，根據(jù)《公安機關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》和浙公邊法（2007）109號《關(guān)于明確案件管轄和辦案協(xié)作有關(guān)問題的通知》規(guī)定：距海岸線3海里以內(nèi)海域及沿海、海島港口、碼頭、灘涂養(yǎng)殖發(fā)生刑事案件由當?shù)剡叿琅沙鏊茌牐^3海里的由海警管轄；邊防支隊、海警支隊對案件管轄有爭議的，協(xié)商解決或由總隊指定管轄?，F(xiàn)實中，由于舟山海域島嶼眾多，海岸線起算復雜，導致管轄權(quán)確定存在爭議。其次，我國邊防海警的行政層級設(shè)置同我國海事機構(gòu)的層級并不相對應，造成海事機構(gòu)發(fā)現(xiàn)犯罪線索后移送存在不確定性。事實上，前文提到的“4·2”案件是由浙江省邊防總隊指定海警二支隊負責偵查此案。二是審判管轄的確認。海事訴訟過程中被撞船舶另行提起民事訴訟，是向?qū)I(yè)法院提起還是普通法院提起，如此時檢察機關(guān)提起刑事訴訟，又該如何處理？都存在難題和爭議。海事的專業(yè)技術(shù)性給檢察院和審理刑事責任的普通法院都帶來一定的難度。同時海上運輸?shù)膰H性，海上交通事故的涉外性，使得法律適用存在一定的法律沖突、政策限制以及政治風險，新刑事訴訟法規(guī)定基層法院即可受理一審涉外刑事案件，這對基層法官素質(zhì)而言也是一種嚴峻考驗。

（二）偵查取證的障礙。一是犯罪嫌疑人控制。根據(jù)交通部《關(guān)于印發(fā)涉外海事調(diào)查處理研討會議紀要的通知》規(guī)定海事滯留外輪時間明確為“一般情況下不得超過三天”，若肇事船只按時提供擔保即應放行，而海事機關(guān)一般難以在限期內(nèi)作出事故責任認定。當公安部門接受海事移送再介入偵查時，往往肇事船只和肇事船員早已離開靠泊碼頭，甚至早已駛出我國邊境，這為后續(xù)刑事調(diào)查處理增加了更多難度。二是案發(fā)現(xiàn)場證據(jù)的收集。海上碰撞現(xiàn)場基本無可保留，關(guān)鍵性的證據(jù)易于消失或更改，尤其是在被撞船舶沉沒的情況下，很難收集和保存實物證據(jù)、原始證據(jù)和直接證據(jù)，只能依靠各種間接證據(jù)相互印證來認定事故相關(guān)問題，而要做到間接證據(jù)之間完全吻合和相互印證，工作起來非常困難。三是審訊過程的突破。由于涉外海上交通事故的當事人往往是外籍人員，有些外籍人員的母語是少見的小語種，這些都增加了審訊的難度。

（三）法律適用的障礙。一是缺乏專門的法律依據(jù)。我國刑法沒有單獨設(shè)立海上交通肇事罪，從現(xiàn)有法律法規(guī)看，刑法第133條的交通肇事罪是處理涉外海上交通事故中可以適用的法條。同時從程序法角度看，《水上交通事故肇事逃逸處理程序》和《外國籍商船違法逃逸應急處置規(guī)定》是比較有針對性的規(guī)范性文件，但對如何界定海上交通肇事主觀逃逸都未有明確規(guī)定。二是司法解釋的缺位。《刑法》第133條在罪狀表述時只將致人重傷、死亡或者使公私財產(chǎn)遭受重大損失三種后果植入其構(gòu)成要件中，涉外交通肇事中最常見的“致人下落不明”的后果并沒有給予明確說法。最高人民法院隨后作出的《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》對“人員失蹤”也未有規(guī)定，造成涉外海上交通肇事在適用交通肇事罪時對主觀故意和危害后果的認定都存在一定難度。

三、預防與處理涉外海上交通肇事行為的對策建議

預防和處理涉外海上交通肇事行為，涉及行政、經(jīng)濟、法律、教育和科技等手段，必須多管齊下，綜合施策。

（一）進一步加強行政監(jiān)管，提高海上作業(yè)人員安全意識。海事機關(guān)要進一步強化監(jiān)管職責，積極防范涉外海上事故的發(fā)生。一是建議對途經(jīng)舟山海域的過往外輪實行信息預警機制。將事故易發(fā)多發(fā)海域位置、漁業(yè)船舶作業(yè)習慣以電子數(shù)據(jù)、無線通訊等方式通告過往外輪，要求其加強瞭望、注意觀察。對外輪的行進動態(tài)進行掌控，及時通告各漁業(yè)船只。二是加強對沿海漁船監(jiān)管。要求按規(guī)定配備和使用通信、導航、救生、消防等設(shè)備，漁業(yè)船舶所在的社區(qū)、村合作社或所在公司應建立應變演習制度、安全檢查制度、航前航后匯報制度及霧航制度等，并將其落到實處。三是嚴格執(zhí)行漁船船員管理制度。對職務船員的培訓應保證質(zhì)量，注重安全知識教育，注重短期培訓和晉升培訓相結(jié)合，對普通船員必須經(jīng)培訓取得漁業(yè)船員專業(yè)基礎(chǔ)訓練合格證方可上船作業(yè)，內(nèi)地農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)漁業(yè)作業(yè)異地取得證書的，須經(jīng)當?shù)貪O業(yè)主管部門安全作業(yè)專場教育培訓后方可上船作業(yè)。

（二）合理配置行政機構(gòu)，加強行政執(zhí)法與刑事司法的對接。如前所述，海上交通事故處理入刑難的一個重要原因是行政執(zhí)法和刑事司法對接存在障礙。據(jù)3月10日披露的國務院機構(gòu)改革和職能改變方案，中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責整合后重組國家海洋局，并將以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務指導。據(jù)此，我們建議在浙江省重新設(shè)置海洋廳及下屬各海洋局的時候，對處理海上交通事故包括涉外海上交通事故成立專門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，機構(gòu)內(nèi)人員配備包括熟悉海事航運的專業(yè)人員、熟悉刑事偵查的邊防海警及熟悉外事的專業(yè)人員，偵查終結(jié)后由該組織直接移送對應檢察機關(guān)。因涉外海上交通事故的特殊性，未來新設(shè)的海警局在啟動案件調(diào)查的同時，應及時通報外僑、外事部門，避免引發(fā)可能的外交事件。

（三）進一步推進司法改革，科學設(shè)置專業(yè)法院與普通法院管轄權(quán)限。船舶碰撞案件一直是極具海事審判特色的案件類型，我們認為應由海事法院來審理此類刑事案件更為適宜。首先，海事法院受案范圍本身就是一個逐漸突破的過程。其次，海事法院已經(jīng)擁有一支成熟的具有專業(yè)技能和經(jīng)驗的海事法官隊伍，并已形成海事特有的審理模式。如上海海事法院采用船模演示方式輔助查明船舶碰撞的全過程，青島海事法院應用墨卡托海事繪算電子圖軟件解決船舶碰撞等涉及海圖作業(yè)的案件。再次，海事法院受理，既可以避免訴累，又有助于審判一致性，提高司法公信力。

（四）進一步完善立法，形成單獨司法解釋和專項罪名。一是建議對海上交通肇事行為的罪刑標準作出單獨司法解釋。首先對有較大爭議的“人員失蹤”入刑進行單獨解釋，我們認為海事中的“人員失蹤”不宜引用民法中的宣告死亡制度，因為這種以推定事實為依據(jù)的引用違反刑法“罪刑法定”及“疑罪從無”原則，會產(chǎn)生對肇事者人身自由和生命的剝奪或限制的后果，且無法回轉(zhuǎn)和救濟。其次對于無能力賠償金額的入罪標準進行單獨解釋。海上交通肇事中船舶的價值幾倍于機動車輛價值，海上環(huán)境污染一旦發(fā)生損失數(shù)以億計，因此對無能力賠償金額的數(shù)額應視情重新考量，以增加司法可操作性。二是設(shè)立單獨的“重大航行事故罪”。建議在適當時候修訂刑法，參考刑法第131條 “重大飛行事故罪”，制定新的罪名“重大航行事故罪”來規(guī)制海上船舶碰撞事故的肇事者，立法技巧上可以效仿該罪，內(nèi)容可包括對主觀故意的認定、事故造成嚴重后果的列舉、加重情節(jié)的設(shè)置等等。

注釋：

①統(tǒng)計數(shù)據(jù)和案例由浙江省舟山海事局偵查指揮中心提供。

②丁天明，胡波華，蔣瑯：《浙江省漁船海上交通事故隱患因子的調(diào)查研究》，載《浙江海洋學院學報》2002年第2期，第141頁。

③施海平：《海上交通肇事逃逸原因及法律問題探討》，載《海事法苑》2010年第12期，第30頁。

（責任編輯：莊 稼）

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1674-3040（2013）04-0037-04

2013-04-25

鄔振悅，中共浙江省舟山市委副秘書長、市委政法委專職副書記；湯春曉，該市委政法委維穩(wěn)處處長；莊優(yōu)芳，該市委政法委執(zhí)法監(jiān)督處副處長。