徐 云 曹鳳中

（中關(guān)村綠色國情與戰(zhàn)略研究小組，北京 100029）

未來十年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將邁入中上等收入國家行列，并逐步邁進(jìn)工業(yè)化后期，城市化率將達(dá)到60%左右，資源、能源等消費(fèi)高峰有望陸續(xù)到來。這些因素在為我國環(huán)境保護(hù)工作提供強(qiáng)大驅(qū)動力的同時(shí)，也成為我國環(huán)境保護(hù)工作壓力的基本動因。

未來十年，我國污染物排放的累積性、長期性、復(fù)合性及新型環(huán)境問題將相互交織，環(huán)境保護(hù)工作將更加復(fù)雜。一些傳統(tǒng)污染物，減排邊際成本開始大幅度增加，減排壓力不斷加大。盡管舊的環(huán)境問題有望逐步得以解決，但由PM2.5、重金屬、危險(xiǎn)廢物等有毒、有害物質(zhì)引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已處于高發(fā)態(tài)勢，重金屬、工業(yè)場地污染等累積性、難治理問題將在較長時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在。污染防治重點(diǎn)也將由工業(yè)點(diǎn)源污染轉(zhuǎn)向區(qū)域性、行業(yè)性、流域綜合環(huán)境問題和農(nóng)村環(huán)境問題等。

隨著生活水平的不斷提高，老百姓對環(huán)境質(zhì)量的要求也相應(yīng)提高。實(shí)現(xiàn)與2020年中國小康社會相適應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量水平的難度將加大，重視并加快環(huán)境政策創(chuàng)新與實(shí)踐將成為新形勢下我國環(huán)保工作的迫切要求。

1.強(qiáng)化污染物總量減排政策，將碳減排逐步納入日程

實(shí)施總量減排政策，就必須進(jìn)行科技創(chuàng)新，提高生產(chǎn)效率，強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。實(shí)際上，就是采取經(jīng)濟(jì)與環(huán)境融合發(fā)展的政策，在發(fā)展的同時(shí)解決環(huán)境問題。

除了要繼續(xù)重視COD、SO2、氨氮、NOx這四項(xiàng)主要污染物減排政策的制定和實(shí)施外，要重點(diǎn)制定和實(shí)施PM2.5以及針對有毒、有害物質(zhì)、營養(yǎng)性物質(zhì)、揮發(fā)性有機(jī)化合物的污染減排政策。

2015年后，逐步強(qiáng)化減少碳排放一方面有利于人類社會的和諧發(fā)展；另一方面；碳排放背后有著對國家利益的深遠(yuǎn)謀劃。發(fā)達(dá)國家利用全球減排戰(zhàn)略既可以加速推動自身節(jié)能減排新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)的發(fā)展，又可以確立減少碳排放的國際道義體系，使其通過技術(shù)壁壘打壓發(fā)展中國家、新興國家產(chǎn)品出口的行為獲得合法性。根據(jù)對中國經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)中期發(fā)展趨勢的分析，我國環(huán)境保護(hù)的中期路徑主要通過在重化工業(yè)中推行先進(jìn)的生產(chǎn)、管理和技術(shù)等方式，來減少污染物和二氧化碳的排放。

2.環(huán)境政策將由污染控制型政策逐步轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控為目標(biāo)的環(huán)境政策

未來十年內(nèi)要重視以環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制為核心的環(huán)保法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。基于改善環(huán)境質(zhì)量、滿足人體健康需求的環(huán)境管理方式，具有長期性、根本性，并與公眾切身感受關(guān)聯(lián)較大，較能體現(xiàn)控源減排的效率和效果。

總體來看，我國在不同階段和不同區(qū)域選擇了多維的環(huán)境管理模式?！笆濉睍r(shí)期，我國采取的仍主要是污染控制管理模式，并處于向環(huán)境質(zhì)量與風(fēng)險(xiǎn)方法目標(biāo)管理模式過渡時(shí)期。PM2.5環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)出臺反映了這種趨勢。

“十三五”時(shí)期，將是我國實(shí)施總量控制與質(zhì)量改善雙重約束目標(biāo)控制期。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化壓力未完全解決的階段，治污減排仍是環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)，短期內(nèi)不能弱化，與風(fēng)險(xiǎn)防范一并作為環(huán)保工作的兩大抓手。環(huán)境質(zhì)量作為目標(biāo)指向，可能建立總量與質(zhì)量雙重約束的考核機(jī)制。

“十三五”以后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)若能成功轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)增長與原材料消費(fèi)逐步“脫鉤”，環(huán)境壓力可能逐步減輕。常規(guī)污染物總量控制的必要性將有所降低?；谌梭w健康和生態(tài)系統(tǒng)平衡的環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向預(yù)期將成為環(huán)境保護(hù)工作的根本出發(fā)點(diǎn)。

如果僅考慮占主導(dǎo)地位的管理模式，從污染控制到質(zhì)量改善，可能需要10 ～15年的時(shí)間。之后，我國可能更多地關(guān)注控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)人體健康和生態(tài)系統(tǒng)完整性為主要導(dǎo)向。

提高環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)建舒適、優(yōu)美、健康的生存環(huán)境，是環(huán)境保護(hù)的根本追求。

2015年后，制定環(huán)境質(zhì)量管理政策制度。以環(huán)境質(zhì)量為基準(zhǔn)研究制定污染排放標(biāo)準(zhǔn)，研究重金屬、持久性有機(jī)物、PM2.5等與環(huán)境健康密切相關(guān)的污染物的管理政策。按照環(huán)境質(zhì)量改善的客觀規(guī)律，逐步實(shí)施按要素的系統(tǒng)管理方式，實(shí)現(xiàn)清潔且安全的水體、清新的空氣、保護(hù)與恢復(fù)的土地、生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)平衡的四大目標(biāo)。研究以環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)導(dǎo)向的分區(qū)分類管理政策。鼓勵各地方根據(jù)自身環(huán)境狀況和突出的環(huán)境問題，制定地方排污標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施特別排放限值，進(jìn)行嚴(yán)格管控。

3.加大環(huán)境保護(hù)投入，提升環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行力度

為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)或者環(huán)境質(zhì)量安全，需要大量資金持續(xù)投入，除了繼續(xù)加大政府性財(cái)政資金的環(huán)保投入外，需要拓展環(huán)保工作的資金渠道。

預(yù)計(jì)“十二五”時(shí)期，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)將繼續(xù)快速增長。2015年環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值有望超過2萬億元人民幣。2011年至2015年，中國環(huán)保投資將達(dá)3.1萬億元人民幣。預(yù)計(jì)到2020年環(huán)境保護(hù)投入將翻一番。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要是指根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)理論和市場經(jīng)濟(jì)原理，運(yùn)用財(cái)政、稅收、價(jià)格、信貸、投資、市場等經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)整和影響當(dāng)事人產(chǎn)生和消除污染及生態(tài)破壞行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制和制度。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是實(shí)現(xiàn)環(huán)保規(guī)劃的重要保障和基石，是實(shí)現(xiàn)污染減排的重要政策支撐，是未來環(huán)境政策創(chuàng)新的主要方向。

未來十年，繼續(xù)強(qiáng)化綜合的排污許可證管理，使其成為一個(gè)污染預(yù)防和控制的重要手段；擴(kuò)大排污收費(fèi)、使用者收費(fèi)、排污交易和其他經(jīng)濟(jì)手段的使用范圍，加強(qiáng)其激勵作用。

2015年積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、完善排污收費(fèi)政策，加快環(huán)境稅改革，加快推進(jìn)綠色金融政策和綠色貿(mào)易政策的運(yùn)用，逐步構(gòu)建體現(xiàn)環(huán)境資源成本的環(huán)境資源定價(jià)政策機(jī)制。

4.實(shí)施區(qū)域差異化的環(huán)境政策

考慮區(qū)域發(fā)展的階段性差異特征，制定和實(shí)施分別針對東、中、西、東北四大板塊四大區(qū)差別化環(huán)境保護(hù)政策，建立基于主體功能區(qū)的差別性環(huán)境政策。中西部地區(qū)抗風(fēng)險(xiǎn)能力更弱，在制定實(shí)施環(huán)境政策時(shí)，要充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，體現(xiàn)區(qū)域差異性。

5.推進(jìn)環(huán)境污染協(xié)同控制政策

環(huán)境政策要系統(tǒng)地融合到國家其他各項(xiàng)政策中，在制定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通運(yùn)輸、能源等經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，均應(yīng)考慮這些政策對環(huán)境的影響，應(yīng)將有關(guān)環(huán)保要求納入到這些政策之中。

編制環(huán)境保護(hù)綜合名錄，就是要通過對產(chǎn)品、工藝、設(shè)備進(jìn)行深入分析、科學(xué)論證，來反映其對環(huán)境的影響，通過差別化的政策，將資源稀缺程度和生態(tài)價(jià)值內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部成本，強(qiáng)化企業(yè)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任。同時(shí)，通過建議國家有關(guān)部門采取差別化的經(jīng)濟(jì)政策和市場監(jiān)管政策，遏制“雙高”產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費(fèi)和出口，鼓勵企業(yè)采用環(huán)境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權(quán)重，并加大環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備投資，達(dá)到以環(huán)境保護(hù)倒逼技術(shù)升級、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目的。目前，我國開始實(shí)施的環(huán)境保護(hù)綜合目錄（又稱：“雙高”項(xiàng)目）的工作正在逐步發(fā)展。

加快制定和實(shí)施促進(jìn)生活源水污染物防治的協(xié)同減排政策，促進(jìn)工業(yè)源污染物協(xié)同減排的清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策、協(xié)同減少污染物和溫室氣體排放的污染減排政策等的制定。

6.認(rèn)識環(huán)境保護(hù)的國家責(zé)任，提高環(huán)境政策的執(zhí)行力

中國在環(huán)境政策的實(shí)施方面做了大量努力，建立了一整套的法規(guī)體系、經(jīng)濟(jì)手段和政策手段來促使社會和公眾關(guān)注環(huán)境問題；在地方層面，已經(jīng)建立了鼓勵實(shí)施環(huán)境政策的措施和獎勵機(jī)制；一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份開始重視公眾對高質(zhì)量環(huán)境的需求，并認(rèn)識到良好的環(huán)境質(zhì)量給社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的益處。我國的環(huán)境問題長期存在，關(guān)鍵在于環(huán)境政策的軟化。加大環(huán)境保護(hù)執(zhí)行力是必然趨勢。

7.支持公眾參與，架構(gòu)“政府—企業(yè)—公眾”的共同治理模式

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活水平有了很大的提高，人們開始追求舒適、優(yōu)美、健康的生存環(huán)境。架構(gòu)“政府—企業(yè)—公眾”的共同治理模式是必然的選擇。

實(shí)施有效的環(huán)境信息公開政策，便于公眾的參與、監(jiān)管、維權(quán)；環(huán)評報(bào)告書、排污許可證、企業(yè)環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、“三同時(shí)”驗(yàn)收、環(huán)境質(zhì)量等環(huán)境信息應(yīng)全部向公眾公開，動員全社會的力量參與環(huán)境的共同治理。

堅(jiān)持把環(huán)境保護(hù)與改善民生緊密結(jié)合起來，把保障群眾飲水安全作為首要任務(wù)，集中力量解決重金屬污染等損害群眾健康的突出環(huán)境問題，積極倡導(dǎo)適度消費(fèi)和綠色消費(fèi)，改變對自身生存環(huán)境破壞的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式。

8.改進(jìn)績效考核指標(biāo)體系，提高地方政府的監(jiān)管能力

我國逐步從重視環(huán)境政策實(shí)施效果向環(huán)境政策實(shí)施效率轉(zhuǎn)變。促進(jìn)實(shí)施環(huán)境監(jiān)測評估服務(wù)社會化、公共化，強(qiáng)化環(huán)境數(shù)據(jù)的監(jiān)測―報(bào)告―核證機(jī)制，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量不因?yàn)榄h(huán)?？己硕д?。

加強(qiáng)對地方環(huán)保部門的監(jiān)督管理能力；努力促使地方領(lǐng)導(dǎo)對上級政府和當(dāng)?shù)厝罕姵袚?dān)更多的環(huán)境責(zé)任。

創(chuàng)造環(huán)境質(zhì)量考核的政策條件，環(huán)境質(zhì)量要作為對政府環(huán)保目標(biāo)考核的約束性指標(biāo)，增加環(huán)境質(zhì)量在地方政府政績考核中的比重。

9.全面深化經(jīng)濟(jì)與環(huán)境源頭控制制度，提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量

環(huán)境影響評價(jià)是環(huán)境保護(hù)參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合決策的制度化保障，是從源頭減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞的保障。凡應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的區(qū)域開發(fā)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格履行環(huán)境影響評價(jià)程序。嚴(yán)格控制“兩高一資”行業(yè)盲目擴(kuò)張，堅(jiān)決抑制產(chǎn)能過剩和低水平重復(fù)建設(shè)。對未批先建、邊建邊批、建設(shè)過程中擅自變更規(guī)劃設(shè)計(jì)、未經(jīng)環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”驗(yàn)收即擅自投產(chǎn)等違法、違規(guī)行為，應(yīng)加大查處力度，依法嚴(yán)肅追究有關(guān)部門、企業(yè)和人員的責(zé)任。

2015年前應(yīng)進(jìn)一步完善環(huán)評工作。2015年要進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評的試點(diǎn)，把環(huán)境保護(hù)的理念和要求落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策、決策中。針對我國政策出臺頻度大，但是政策的協(xié)調(diào)性、執(zhí)行力不足的問題，需要加快構(gòu)建政策環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制，建立常態(tài)性的環(huán)境政策評估體制。

2015年進(jìn)一步完善規(guī)劃環(huán)評制度；2020年戰(zhàn)略環(huán)評與社會環(huán)評開始實(shí)施。

我國2007年實(shí)施的編制環(huán)境保護(hù)綜合名錄，就是要通過對產(chǎn)品、工藝、設(shè)備進(jìn)行深入分析、科學(xué)論證，來反映其對環(huán)境的影響，通過有差別化的政策，將資源稀缺程度和生態(tài)價(jià)值內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部成本，強(qiáng)化企業(yè)的生態(tài)環(huán)境責(zé)任。同時(shí)，國家有關(guān)部門采取差別化的經(jīng)濟(jì)政策和市場監(jiān)管政策，遏制“雙高”產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費(fèi)和出口，鼓勵企業(yè)采用環(huán)境友好工藝，逐步降低重污染工藝的權(quán)重，并加大環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備投資，達(dá)到以環(huán)境保護(hù)倒逼技術(shù)升級、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目的。

在綜合名錄編制過程中，始終注重處理好以下幾個(gè)關(guān)鍵問題。一是提高綜合名錄的針對性。目前，綜合名錄中已經(jīng)包含了與“十二五”期間四項(xiàng)總量控制污染物關(guān)系密切、排放量較大、減排潛力也較大的“雙高”產(chǎn)品近20個(gè)；包含與重金屬相關(guān)的“雙高”產(chǎn)品150余種。綜合名錄的重要特點(diǎn)之一，就是將環(huán)境保護(hù)的需求與國家經(jīng)濟(jì)政策和市場監(jiān)管政策直接對接。

根據(jù)目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢，未來十年，已經(jīng)在綜合名錄的基礎(chǔ)上建立起完善的《產(chǎn)品環(huán)境影響控制政策制度》的機(jī)制與體制。

10.全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)質(zhì)上就是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

深入推進(jìn)生態(tài)示范創(chuàng)建，全面開展生態(tài)省(市、縣)、環(huán)境保護(hù)模范城市、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)村和環(huán)境友好企業(yè)、社區(qū)等創(chuàng)建活動，形成全社會共同推進(jìn)建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的良好局面。加快建立有利于生態(tài)文明建設(shè)的體制、機(jī)制，建立和完善職能有機(jī)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)高效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合管理體制，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，完善資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)配套政策，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。抓緊制定實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)、指標(biāo)體系和推進(jìn)辦法。

未來十年，我們需要用全局視野和戰(zhàn)略思維制定環(huán)境政策，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長的作用，以環(huán)境承載力優(yōu)化區(qū)域布局，以環(huán)境與經(jīng)濟(jì)融合政策強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，環(huán)境管理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以環(huán)境成本優(yōu)化增長方式，提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益。

[1] 曹鳳中等.環(huán)保風(fēng)暴的理性回歸[M]，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2011.

[2] 陳曉丹等.深圳市環(huán)境信息公開和公眾參與實(shí)踐與對策[J]，中國環(huán)境管理，2012，3：31-35.