國麗娜焦艷玲

（1．中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)，安徽合肥 230022；2．科技部科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心，北京 100038）

日本研究機構(gòu)經(jīng)費監(jiān)管體系及其啟示

國麗娜1焦艷玲2

（1．中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)，安徽合肥 230022；2．科技部科技經(jīng)費監(jiān)管服務(wù)中心，北京 100038）

日本關(guān)于競爭性公共研究經(jīng)費的監(jiān)督管理經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)達到比較成熟的階段。文章主要介紹日本文部科學(xué)省基于研究機構(gòu)的公共研究經(jīng)費監(jiān)管準則，特別是研究機構(gòu)控制環(huán)境、控制活動、信息溝通、監(jiān)控措施、缺陷改正和報告制度等方面的具體規(guī)定。日本的經(jīng)驗可為我國通過強化課題承擔單位法人責任來加強科技經(jīng)費管理提供借鑒。

科研經(jīng)費監(jiān)管；日本研究機構(gòu)；科研經(jīng)費；課題承擔單位；內(nèi)部控制；科技經(jīng)費管理

1 引言

日本文部科學(xué)省是日本國家科技、教育、文化等工作的政府管理部門，下設(shè)科學(xué)技術(shù)學(xué)術(shù)審議會及日本學(xué)術(shù)會議等，為各部大臣提供咨詢， 從各省廳更高一層的角度對基本的科學(xué)技術(shù)政策進行計劃性的安排和綜合性的協(xié)調(diào)[1-2]。

日本的公共科研經(jīng)費主要由研究所、大學(xué)及其附屬研究機構(gòu)和民間企業(yè)的研究所承擔。研究所指國立/公立的研究所、特殊法人研究所及財團法人/社團法人民營研究所等。國立研究所是附屬于各省廳的研究所，按性質(zhì)可以劃分為兩類：一類是特殊法人研究所，此類研究所是由國會通過決議而設(shè)立的，規(guī)模大而有實力，每年度由政府單獨計劃，直接分配經(jīng)費；另一類是專門的研究所，根據(jù)日本政府2001年10月有關(guān)機構(gòu)改革的方針，原來隸屬于多個省廳的大學(xué)和研究所調(diào)整為獨立法人機構(gòu)，大學(xué)校長和研究所所長為直接任命，所有人員都為聘用人員，實行獨立法人制度，賦予大學(xué)和科研單位更大的行政權(quán)力[3]。

2 政策、法規(guī)

日本文部科學(xué)省頒布了《關(guān)于研究機構(gòu)公共研究費的管理、監(jiān)查的實施準則》，通過控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息溝通等措施對研究機構(gòu)公共研究經(jīng)費進行監(jiān)管，以提高公共研究經(jīng)費的使用效益。

日本對科研經(jīng)費的管理，主要是針對競爭性研究經(jīng)費。各資助機構(gòu)有著嚴格的細則規(guī)定。1993 年國家修訂了《關(guān)于合理使用補助金等相關(guān)預(yù)算的法律》，規(guī)定研究人員違反科研補助條件，將取消其2至5 年內(nèi)申請科研經(jīng)費的資格，并責令其退還全部或部分研究經(jīng)費。另外，為了加強對公共科研經(jīng)費的管理，杜絕經(jīng)費分配上的浪費和不正當使用。內(nèi)閣府的綜合科學(xué)技術(shù)會議2006 年通過了《關(guān)于防止公共研究經(jīng)費非不正當使用的措施》（共同指南），并制定了關(guān)于研究經(jīng)費監(jiān)督的《關(guān)于研究機構(gòu)公共研究費管理、監(jiān)督實施準則》[7]。文部科學(xué)省下屬日本學(xué)術(shù)振興機構(gòu)根據(jù)《關(guān)于合理執(zhí)行補助金等相關(guān)預(yù)算的法律》、《日本學(xué)術(shù)振興會法》以及《日本學(xué)術(shù)振興會會計章程》，每年修訂和發(fā)布面向研究人員和研究機構(gòu)的《科研經(jīng)費手冊》，對科研經(jīng)費的管理和使用做出了詳細規(guī)定。

3 管理體制

3.1 明確的內(nèi)部責任

要求研究機構(gòu)建立包括“統(tǒng)管機構(gòu)”、“最高管理責任人”、“總管理責任人”、“部門責任人”的責任和權(quán)限體系，并對外公開?！白罡吖芾碡熑稳恕痹瓌t上由機構(gòu)的最高領(lǐng)導(dǎo)人擔任，是管理和運營競爭性資金的最終責任的人?！翱偣芾碡熑稳恕陛o佐“最高管理責任人”，在經(jīng)費運營和管理中負有實質(zhì)性責任?！安块T責任人”是管理機構(gòu)內(nèi)各部門的競爭性資金，并負有實質(zhì)性責任的人。具體實施時，可以根據(jù)不同資金制度或部門劃分責任范圍。

3.2 完善的經(jīng)費管理

經(jīng)費管理主要包括：建立統(tǒng)一、明確的規(guī)則，并設(shè)置接待窗口，處理機構(gòu)內(nèi)外的關(guān)于研究事務(wù)處理的相關(guān)咨詢；明確研究人員和事務(wù)人員的職務(wù)權(quán)責，盡量提高審批流程的時效性，限制審批人員的數(shù)量；提高人員的覺悟，強調(diào)研究經(jīng)費的公共屬性，建立機構(gòu)內(nèi)共同認識，即：事務(wù)人員應(yīng)通過提高自身專業(yè)技能確保研究資金使用的規(guī)范性和效率性，發(fā)生不正當行為的背后不僅僅是個人的道德問題，也與組織運營管理不完善等問題相關(guān)聯(lián)，因此，部門負責人、事務(wù)人員和研究人員都應(yīng)自覺規(guī)范自己的行為，維護研究經(jīng)費的公共屬性；制定調(diào)查及懲戒不正當行為的規(guī)章。

“好，實施‘?？ā袆拥牡诙€步驟：施放蟹形機器人?！北翘橄x司令斬釘截鐵地說。那兩條白得發(fā)亮的鼻涕，不知什么時候又從他的鼻孔里溜出，有滑進嘴里的危險。

3.3 預(yù)防不正當行為

誘發(fā)不正當行為的原因有：規(guī)則和實際情況相背離；因?qū)徟掷m(xù)過于復(fù)雜導(dǎo)致責任范圍不明確；對交易的調(diào)查不充分；預(yù)算的執(zhí)行集中于特定的時期；對以往的交易對象未付款；競爭性資金等過于集中在某些部門、研究室；對于非專職雇傭人員的管理是否完全交由研究室進行。不正當行為可能由多個原因?qū)е?，制定預(yù)防不正當行為的計劃時，不僅從財務(wù)的角度，還從機構(gòu)內(nèi)部制度體系以及研究活動的效率方面進行設(shè)計。明確預(yù)防不正當行為計劃的實施是“最高管理責任人”的職責，如果發(fā)生了不正當行為，要追究“最高管理責任人”的責任。同時，要求設(shè)置相應(yīng)的專門人員或部門作為組織保障。

3.4 監(jiān)督經(jīng)費預(yù)算

對經(jīng)費預(yù)算的監(jiān)督主要包括：對預(yù)算的執(zhí)行情況進行檢查；鑒于違規(guī)的交易行為經(jīng)常發(fā)生在研究人員與關(guān)系密切的業(yè)者之間，制定對策防止兩者勾結(jié)；建立針對訂貨、驗收工作相應(yīng)的第三方監(jiān)督機制；建立貨物驗收以及對非專職雇傭人員考勤等相關(guān)管理制度；對涉及違規(guī)交易行為的業(yè)者，要采取相應(yīng)的處分措施；建立針對研究人員出差計劃執(zhí)行情況的考核機制。

3.5 確保信息傳達及時準確

研究機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置接待窗口，對外設(shè)置檢舉（告發(fā)）窗口，確保內(nèi)外信息及時傳達。

3.6 實行有效的監(jiān)控

有效的監(jiān)控內(nèi)容主要包括：構(gòu)建監(jiān)控及監(jiān)察制度；設(shè)立直屬于“最高管理責任人”的內(nèi)部監(jiān)察部門；內(nèi)部監(jiān)察部門除了對會計資料中形式上的要件等財務(wù)信息進行檢查外，還要檢驗機制的完備性，即內(nèi)部監(jiān)察部門要與預(yù)防計劃推進部門、會計監(jiān)察人之間的加強合作，針對誘發(fā)不正當行為的原因進行內(nèi)部監(jiān)察。

4 文部科學(xué)省的督查

日本文部科學(xué)省負責監(jiān)督接受資金的研究機構(gòu)是否采取了相應(yīng)的措施以保證研究費的合理使用和管理。具體的實施步驟為：

（1）研究機構(gòu)每年以書面的形式向文部科學(xué)省提交報告，匯報根據(jù)準則在體制建設(shè)方面實施情況。

（2）文部科學(xué)省將提交的報告書和準則的內(nèi)容進行對照，確認是否一致，進行確認時，文部科學(xué)省可根據(jù)需要同資金分配機構(gòu)進行協(xié)調(diào)。

（3）文部科學(xué)省等除根據(jù)報告書進行確認外，還要以資金分配額度較大的機構(gòu)為重點，通過抽樣等形式選擇對象進行實地調(diào)查，了解體制建設(shè)等的實際情況。

（4）如文部科學(xué)省對于上述調(diào)查結(jié)果認為存在問題，要向該機構(gòu)指出問題所在，同時在不公布相關(guān)機構(gòu)名稱的前提下將問題的事例告知各機構(gòu)，提醒注意。

（5）被指出存在問題的機構(gòu)，同文部科學(xué)省等就該問題進行協(xié)議的基礎(chǔ)上，制定改善計劃書并執(zhí)行。

（6）如經(jīng)文部科學(xué)省判斷為沒有履行改善計劃書、機制建設(shè)問題沒有得到解決，經(jīng)相關(guān)專家討論，根據(jù)需要對該機構(gòu)采取以下的糾正措施。具體為：對機構(gòu)采取管理強化措施等作為繼續(xù)支付資金的條件；公布該機構(gòu)名稱及機制建設(shè)不完善相關(guān)問題；削減間接經(jīng)費；在一定時期內(nèi)停止對機構(gòu)以及機構(gòu)所屬研究人員的資金分配；對上述糾正措施，如確認問題得到改善后可以解除。此外，在對糾正措施進行研討時，給予機構(gòu)解釋的機會。

文部科學(xué)省的監(jiān)督是針對個別機構(gòu)進行的，通過抽樣等手段，盡可能不增加研究人員以及研究機構(gòu)負擔。如因機構(gòu)成員個人有意識有計劃地發(fā)生不正當行為，而研究機構(gòu)已建立了合理且十分完備的體制，文部科學(xué)省不直接追究研究機構(gòu)的責任。但因研究機構(gòu)的個別部門出現(xiàn)問題的，追究機構(gòu)整體的責任。

5 小結(jié)與啟示

日本建立的課題承擔單位經(jīng)費監(jiān)管機制具有以下幾個特點。

（1）切合實際的制度基礎(chǔ)。日本建立了責任明確的“最高責任人——總管理責任人——部門責任人”的三級責任體系，按業(yè)務(wù)責任和資金制度劃分責任， 可有效防止違規(guī)使用研究經(jīng)費的發(fā)生。

（2）合理可行的內(nèi)部控制措施。通過對不正當行為發(fā)生的原因進行分析，實施應(yīng)對不正當行為的具體計劃，喚起相關(guān)人員的自覺性，不僅從財務(wù)的角度，而且從機構(gòu)內(nèi)部制度體系以及研究活動的效率方面設(shè)計，規(guī)避不正當行為，如發(fā)生了不正當行為，則追究“最高管理責任人”的責任。

（3）研究機構(gòu)內(nèi)部明確的經(jīng)費監(jiān)管。對經(jīng)費使用的監(jiān)督，重視預(yù)算執(zhí)行進度和采購訂單管理，設(shè)置專門的“預(yù)防計劃推進部門”，保證預(yù)算的執(zhí)行，對訂單管理從研究人員，采購人員和采購單位進行規(guī)范。

（4）文部科學(xué)省的外部監(jiān)管措施。文部科學(xué)省對公共研究經(jīng)費的監(jiān)督，是基于研究機構(gòu)是否采取了相應(yīng)的措施以保證研究經(jīng)費的合理使用和管理的基礎(chǔ)上，在年度報告制度的基礎(chǔ)上，以資金分配額度較大的機構(gòu)為重點，通過抽樣等形式選擇對象進行實地調(diào)查。這樣既提高了效率，又不增加研究人員以及研究機構(gòu)的負擔。

（5）易于操作的處罰措施，根據(jù)研究機構(gòu)所觸及的問題輕重程度，從對機構(gòu)的管理措施，公布研究機構(gòu)名稱，削減部分研究經(jīng)費和停止分配研究經(jīng)費等不同力度的處罰措施，同時將機構(gòu)存在的問題編輯成案例，在不公布機構(gòu)名稱的前提下，通報給所有研究機構(gòu)。

日本的經(jīng)驗表明，加強科研經(jīng)費監(jiān)管代表著政府服務(wù)于科研工作的態(tài)度，對待科研經(jīng)費使用過程中的不正當行為，首先從制度和機制設(shè)計上予以規(guī)避，再從人才素質(zhì)提高角度給予保證，在處理不正當行為的手段和方法上，更強調(diào)研究機構(gòu)的法人責任。上述經(jīng)驗可為我國科技計劃經(jīng)費監(jiān)管提供有益的思路。

[1] 烏云其其格,袁江洋.日本科學(xué)技術(shù)決策與管理體制的歷史演變進程[J].自然辯證法通訊,2010(4):71-78.

[2] 王曉燕.日本國家級教育政策研究機構(gòu)的改革與職能定位[J].教育研究,2011(7):99-104.

[3] 王玲.淺析日本獨立行政法人研究機構(gòu)研究資金的來源和用途[J].世界科技研究與發(fā)展,2007(4):101-105.

[4] 杉本勛.日本科學(xué)史[M].北京:商務(wù)印書館,1999:385-420.

[5] 李積萬.英國、日本等西方國家公共研究機構(gòu)改革趨勢及啟示[J].科技管理研究,2009(1):30-33.

[6] 劉嘉,甄樹寧,楊歌.日本科研機構(gòu)體系研究及啟示[J].中國高?？萍?2012(11):15-16.

[7] 劉婭,王玲.日本公共科研體系經(jīng)費機制研究[J].科技進步與對策,2010(2):100-106.

Supervise & Control System and Its Revelation of Japan Research Organization Funds

Guo Lina1, Jiao Yanling2
(1. University of Science and Technology of China, Hefei 230022; 2. Supervision Service Center for Science and Technology Funds, Beijing 100038)

As is well known that the supervision of Japan commonality research funds to sustain rivalrousness arrived at ripeness for many years development. This paper mainly introduce the rules of the supervise & control of Japan commonality research funds, particularly the standards, assessment, def ciencies correction, and reporting of internal control. And then, it is used for reference to intensify the corporation responsibility of the units of taking on item to strengthen the management of S&T outlay.

supervision of S&T funds, Japan research organization, S&T funds, units of taking on item, internal control, S&T funds management

F810.45

：ADOI：10.3772/j.issn.1674-1544.2013.03.017

國麗娜（1978- ），女，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)博士生研究生，研究方向：科技金融。

2013年2月17日。