崔周全，李志國，2

（1.云南磷化集團有限公司，云南 昆明650600；2.武漢工程大學(xué)，湖北 武漢430073）

隨著《中華人民共和國土地管理法》的修訂，我國礦業(yè)用地由過去通過征撥方式獲得礦業(yè)用地使用權(quán)，演變?yōu)楝F(xiàn)在的以出讓等有償使用方式獲得礦業(yè)用地使用權(quán)［1］。對于占全國工礦用地76.7%［2］的農(nóng)民集體所有土地，則需經(jīng)國家統(tǒng)一征收后再以出讓等有償使用方式獲得土地的使用權(quán)。企業(yè)所交納的征地費中，部分地包含了土地復(fù)墾性質(zhì)的費用［1］。按現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)仍需承擔(dān)“征地和復(fù)墾”雙重任務(wù)。并且礦產(chǎn)資源一經(jīng)開采，采礦用地使用價值對于礦山企業(yè)已基本用盡，嚴重影響土地復(fù)墾任務(wù)落實。此外，現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)制度與礦業(yè)用地制度之間存在礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)在設(shè)置上、取得程序上的矛盾，以及土地使用權(quán)的設(shè)置與礦業(yè)權(quán)行使之間存在矛盾［1，3－4］，造成實踐中采礦用地取得、推出“兩頭難”的突出問題，影響土地的合理利用，使農(nóng)民、企業(yè)、政府三方受制［5］。改革采礦用地供地模式，開展供地方式改革試點工作，具有迫切的必要性［6－7］。采礦用地供地模式改革，對貫徹國家耕地保護政策、促進節(jié)約集約用地，探索推進礦業(yè)用地管理制度改革等，具有十分重要的意義。本文就云南磷化集團有限公司開展采礦供地模式試點改革實踐進行闡述。

1 企業(yè)概況及采礦用地特點

1.1 企業(yè)概況

云南磷化集團有限公司（以下簡稱“云南磷化集團”）是云天化集團有限責(zé)任公司的全資子公司，是我國目前最大的國有大型現(xiàn)代化露天磷礦采選企業(yè)、國家重點化學(xué)礦山企業(yè)和磷礦生產(chǎn)基地。其磷礦開采規(guī)模占全國的18%，中低品位膠磷礦浮選規(guī)模占全國的40%，磷礦石生產(chǎn)量占全國的24%，磷礦石銷售量占全國的15%和云南省的50%以上。磷礦石產(chǎn)品供應(yīng)云南國家級磷復(fù)肥基地，按國家宏觀調(diào)控供應(yīng)國內(nèi)重點磷肥、磷化工企業(yè)。在國家磷礦資源開發(fā)利用和磷肥、磷化工行業(yè)中，占據(jù)著重要的骨干地位并發(fā)揮著龍頭作用。

1.2 企業(yè)采礦用地特點

云南磷化集團的磷礦區(qū)位于滇池段陷盆地西南，總體地貌屬于中切割中山地貌。礦區(qū)原始地形坡度15°～20°，露采邊坡與之基本相同，局部形成階梯狀陡壁。采礦用地主要特點如下：

1.2.1 采礦用地面積大，用地情況復(fù)雜

目前，集團已取得磷礦開采許可證礦區(qū)范圍面積達11.445萬畝，所屬昆陽磷礦、海口磷礦、晉寧磷礦、尖山磷礦現(xiàn)已開采面積共約1.9萬畝，用地面積大。

礦區(qū)土壤主要為紅土和沖積土，位于亞熱帶常綠闊葉林區(qū)域；一個礦區(qū)（段）往往同時涉及多個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村；整個礦區(qū)占地類型包括林地、荒山（90%以上）、耕地（不足10%）等，用地情況復(fù)雜。

1.2.2 采礦用地占地速率高，但采礦周期短

按近期年產(chǎn)1000萬t、中期年產(chǎn)1500萬t的原礦估算，云南磷化集團每年即需新增采礦用地1000～1500畝。依據(jù)礦山開采設(shè)計劃定分期分批的具體擬采區(qū)塊，就特定的擬采區(qū)塊而言采礦周期短，從磷礦開采到工程復(fù)墾，一般僅需5年。

2 采礦用地改革思路及法律政策依據(jù)

鑒于以上磷礦露天開采用地特點，現(xiàn)行以出讓方式取得采礦用地土地使用權(quán)的模式，不僅與國家節(jié)約集約用地政策不符，且加大了企業(yè)用地成本，同時存在不利于保護農(nóng)民合法權(quán)益、易引發(fā)失地矛盾等具體問題，改革勢在必行。

2.1 采礦用地改革原則與思路

采礦用地方式改革，以黨的十七屆三中全會決定的精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，積極推進土地管理制度改革。堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度；統(tǒng)籌各方利益，維護農(nóng)民集體土地的財產(chǎn)權(quán)益；促進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用；推進“綠色礦山”建設(shè)；堅持與現(xiàn)行土地管理制度改革趨勢一致。

采礦用地方式改革旨在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，妥善處理依法守法與改革創(chuàng)新的關(guān)系，探索在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，以“臨時用地”供地模式滿足采礦企業(yè)用地需要。進一步探索現(xiàn)行采礦用地供應(yīng)方式、采礦用地審批制度、采礦用地補償方式及采礦用地退出機制等改革，建立和完善試點采礦用地的合理“進入與退出”機制。

2.2 采礦用地改革法律、政策依據(jù)

采礦用地改革，主要依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《云南省土地管理條例》等相關(guān)條款，以及黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍”，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”。此外，《關(guān)于加強生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2006〕225號）中明確：“對生產(chǎn)建設(shè)過程中被破壞的農(nóng)民集體土地，復(fù)墾后能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，交還當(dāng)?shù)剞r(nóng)民使用，不實行國家征收”。

上述法律、法規(guī)、政策、文件，對臨時用地供地方式做出了規(guī)定，為采礦用地供地模式的改革試點工作提供了可供參照的法律、政策依據(jù)。

3 云南磷化集團臨時用地采礦供地模式試點改革

3.1 云南磷化集團臨時用地采礦供地模式改革可行性

云南磷化集團所屬磷礦露天采場相連成片，可根據(jù)采剝計劃分期、分批辦理用地手續(xù)，單個采場采礦結(jié)束后，及時復(fù)墾還地于民；采礦用地多為山地，極少涉及耕地；企業(yè)目前土地復(fù)墾植被率達到94.46%，營建了生態(tài)林、經(jīng)濟林、生態(tài)公園的新景觀，積累了豐富的復(fù)墾經(jīng)驗。企業(yè)采礦用地適合臨時用地方式，磷礦資源賦存特點和開采方式符合“臨時用地”供地模式改革試點要求。

采礦用地改革得到云南省各級人民政府和國土資源部門的大力支持，礦區(qū)群眾對采礦用地方式改革普遍表示歡迎。此外，廣西平果鋁［5，7－8］進行的采礦用地方式改革試點工作成效明顯，收到了政府滿意、企業(yè)滿意、群眾滿意的效果，為集團開展試點工作提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。

集團磷礦采礦用地的特點及礦體賦存特征和開采方式為改革試點工作奠定了良好的墓礎(chǔ)，其多年復(fù)墾的成功經(jīng)驗也為改革試點工作提供了有力的保障。

3.2“臨時用地”采礦供地模式改革主要內(nèi)容

“臨時用地”采礦供地模式改革，主要包括：采礦用地供地方式、審批制度、補償方式及退出機制等方面改革。

3.2.1 改革采礦用地供應(yīng)方式

集團對試點范圍內(nèi)采礦用地由原來的出讓方式取得土地使用權(quán)，改為采取分期實施、分期供地、到期歸還的做法，以臨時用地方式取得土地使用權(quán)。

3.2.2 改革采礦臨時用地的審批權(quán)限與審批程序

審批權(quán)限：采礦臨時用地不涉及耕地的申請，由被臨時用地所在地縣級人民政府依據(jù)相關(guān)規(guī)定審核批準(zhǔn)；涉及耕地由昆明市人民政府批準(zhǔn)。

審批程序：采礦臨時用地審批，按照提出采礦臨時用地申請（臨時用地期限一般不超過二年，超過二年的，依法重新辦理臨時用地手續(xù)），發(fā)布采礦臨時用地公告，辦理補償?shù)怯洸⒐嫜a償方案，批準(zhǔn)臨時用地申請的程序進行。

3.2.3 改革試點用地的補償標(biāo)準(zhǔn)與方式

試點采礦用地的補償標(biāo)準(zhǔn)，參照征地補償標(biāo)準(zhǔn)的計算方式，按照采礦和土地復(fù)墾的期限確定補償方案。在臨時用地所在地縣級人民政府的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，結(jié)合被臨時用地所在地的實際情況以及被臨時用地的地類，并參照《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《云南省土地管理條例》、《云南省土地管理實施辦法》以及國土資源部、云南省人民政府的有關(guān)規(guī)定制定補償標(biāo)準(zhǔn)。在臨時用地補償協(xié)議簽訂后，在縣人民政府的監(jiān)督下，由集團按照補償協(xié)議約定支付方式，直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付（相較廣西平果鋁支付到縣國土資源局征地補償費專用賬戶［9］，支付方式有所簡化），農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照本集體實際情況向農(nóng)戶分配補償款項。補償款項分配完畢之后，補償款發(fā)放簽收材料送縣人民政府備案。

3.2.4 完善采礦用地退出機制

在采礦作業(yè)完成后，企業(yè)負責(zé)對臨時使用的土地在規(guī)定的期限內(nèi)完成土地復(fù)墾，經(jīng)驗收符合標(biāo)準(zhǔn)，交還給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或土地承包經(jīng)營權(quán)人。

3.2.5 建立臨時用地臺賬

縣級國土資源管理部門建立采礦臨時用地管理臺賬，對批準(zhǔn)的采礦臨時用地的使用、復(fù)墾和歸還等情況進行登記，動態(tài)掌握采礦臨時用地情況，加強跟蹤監(jiān)督管理，以保障試點工作的順利進行。

3.3 云南磷化集團“臨時用地”采礦供地模式改革主要特點

3.3.1“臨時用地”面積大、常規(guī)化、長周期

改革試點包括昆陽磷礦、?？诹椎V、晉寧磷礦、尖山磷礦等四礦已取得采礦權(quán)范圍內(nèi)的采礦用地。集團采用五年為一個用地規(guī)劃期限，2012～2016年為第一個規(guī)劃期，規(guī)劃用地6184.74畝；2017～2021年為第二個規(guī)劃期，規(guī)劃用地8000畝；2022～2026年為第三個規(guī)劃期限，規(guī)劃用地5000畝（部分礦區(qū)轉(zhuǎn)為地下開采），“臨時用地”面積大、常規(guī)化?！芭R時用地”完成采礦和工程復(fù)墾的實施周期原則上不超過五年。因礦山采礦計劃限制等，部分地塊臨時用地周期延長，如規(guī)劃尖山磷礦馬房采區(qū)、?？诹椎V三采區(qū)等擬采礦用地年限均超過5年，復(fù)墾1年。據(jù)公司采礦用地復(fù)墾經(jīng)驗，適當(dāng)延長“臨時用地”周期，特別是復(fù)墾期，可顯著改善復(fù)墾效果。

3.3.2“臨時用地”廣而分散

試點礦區(qū)分布于滇池西南和東南，其中昆陽磷礦、晉寧磷礦、海口磷礦（大部分）三礦試點范圍在昆明市晉寧縣境內(nèi)，尖山磷礦、海口磷礦（小部分）在昆明市西山區(qū)境內(nèi)，跨越2個縣（區(qū)）4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及9個村委會的集體土地?！芭R時用地”改革試點廣而分散。

3.3.3 漢營模式

為處理集團與地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，“互相理解，相互支持，項目推進”共贏發(fā)展的“云南磷化集團－漢營模式”。

3.3.4 資金流向

試點用地補償費，部分直接撥付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，為地方經(jīng)濟“輸血”，另一部分資金拿來與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共建經(jīng)濟體，實現(xiàn)為地方經(jīng)濟發(fā)展“造血”功能。

3.3.5 積極探索新的“臨時用地”供地方式

集團目前已復(fù)墾完成1500多畝采礦用地，積極探索采用置換等方式取得采礦用地，以提高已復(fù)墾土地利用價值。

3.4 試點改革成效與意義

試點工作以《國土資源部辦公廳關(guān)于云南省昆明市磷化集團有限公司露天磷礦采礦用地方式改革試點的復(fù)函》形式獲得批復(fù)，獲批面積412.1744hm2。已完成《云南磷化集團有限公司磷礦露天采礦用地方式改革試點方案》、《采礦用地改革試點區(qū)域土地復(fù)墾規(guī)劃》、《采礦臨時用地管理辦法（討論稿）》、《采礦臨時用地補償管理辦法（討論稿）》、《采礦臨時用地復(fù)墾還地管理辦法（討論稿）》、《采礦臨時用地復(fù)墾驗收管理辦法（討論稿）》、《采礦臨時用地合同書（討論稿）》、《采礦臨時用地還地協(xié)議書（討論稿）》等相關(guān)規(guī)章制度編制，試點工作穩(wěn)步推進。

“臨時用地”改革對促進土地資源的集約化利用，堅持和落實國家最嚴格的耕地保護制度，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進資源的合理開發(fā)利用，提高土地資源利用率和推進“綠色礦山”建設(shè)，都將產(chǎn)生重要意義。

4 結(jié)語

我國現(xiàn)行以出讓等有償使用方式獲得采礦用地使用權(quán)，致使企業(yè)承擔(dān)“征地和復(fù)墾”雙重任務(wù)，加大了企業(yè)征地負擔(dān)和后期管理負擔(dān)，同時存在不利于保護農(nóng)民合法權(quán)益、易引發(fā)農(nóng)民失地矛盾等現(xiàn)實問題。

“臨時用地”采礦用地供地模式核心是“補償加復(fù)墾”，企業(yè)僅對其將要破壞的土地經(jīng)濟收益進行動態(tài)補償，而不征用該土地，并在約定的期限內(nèi)復(fù)墾后交還原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或土地承包經(jīng)營權(quán)人。

“臨時用地”供地模式適用于采礦占用土地多為山地、荒地；用地占地速率高、時間周期短，一般約3～5年的礦山企業(yè)。該供地模式可顯著減低企業(yè)用地成本，使企業(yè)擺脫沉重的征地負擔(dān)和后期繁重的管理負擔(dān)，并有效解決采礦用地“兩頭難”問題，有利于保障礦區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民切身利益。

云南磷化集團采礦用地試點改革實施過程，將形成一整套審批、管理及監(jiān)督制度，為完善土地管理制度及大范圍推行“臨時用地”采礦供地模式提供實踐經(jīng)驗。

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