沈桑陽，鄭靈芝

（水利部預算執(zhí)行中心，100053，北京）

政府采購作為國家宏觀調(diào)控的手段，已經(jīng)與財稅、金融政策一并成為推動我國企業(yè)自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重要手段。國務院印發(fā)實施的《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》若干配套政策中，將政府采購作為貫徹落實綱要的一項重要措施，提出要鼓勵和保護自主創(chuàng)新，要對政府采購進口產(chǎn)品加強管理和約束。此后，財政部于2007年印發(fā)了《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》，明確提出要對采購進口產(chǎn)品實行審批管理。加強和規(guī)范水利部進口產(chǎn)品申報審批，有利于切實貫徹落實政府采購政策功能，提高水利資金使用的有效性，促進水利部政府采購健康有序發(fā)展。

一、水利部進口產(chǎn)品政府采購申報審批工作進展

水利部高度重視進口產(chǎn)品政府采購申報審批工作。為切實貫徹國家有關(guān)政策法規(guī)，主要加強了三個方面的工作。一是完善制度要求。先后印發(fā)了 《關(guān)于做好2012年水利部政府采購進口產(chǎn)品及變更采購方式申報審批事項前期準備工作的通知》和《關(guān)于進一步加強進口產(chǎn)品及變更采購方式申報審批工作有關(guān)問題的通知》，要求項目單位提前著手組織進口產(chǎn)品專家論證工作，強調(diào)財政部申報審批的有關(guān)工作要求，以提高項目審批通過率。二是健全工作機制。以文件形式明確規(guī)定基層單位進口產(chǎn)品申報審批時間，并將報送情況納入水利部預算執(zhí)行考核體系。三是提高人員素質(zhì)。始終將進口產(chǎn)品申報審批政策講解、實際操作等作為政府采購實務操作培訓的重要內(nèi)容，為進一步提升水利部進口產(chǎn)品申報審批工作水平奠定了良好基礎(chǔ)。

經(jīng)過多年運行，水利部進口產(chǎn)品政府采購申報審批工作中實現(xiàn)了“應報皆報”的產(chǎn)品維度全覆蓋和直屬預算單位的項目單位全覆蓋。截至2012年年底，水利部通過財政部系統(tǒng)完成了125項進口產(chǎn)品申報審批，實現(xiàn)16個直屬二級預算單位全部進口產(chǎn)品均納入申報審批體系。具體成效表現(xiàn)為四個方面：一是從申請單位而言，科研單位作為進口產(chǎn)品的主要使用單位，基本已全部執(zhí)行審批要求，其進口產(chǎn)品申報審批占了總審批項目的絕對比重。2012年，科研單位申請進口產(chǎn)品審批項目為21個，占總數(shù)的42%。2013年，科研單位申請進口產(chǎn)品審批項目為20個，占總數(shù)的40%。二是從涉及項目資金類型而言，基建項目申請進口的比例增加，資金類型面擴大。基建項目申請進口產(chǎn)品審批比例從2012年的14%增加到了2013年的20.37%。三是從申請設(shè)備類型而言，從簡單的科研設(shè)備申請轉(zhuǎn)向以科研設(shè)備申請為主、水文水資源設(shè)備為輔的綜合產(chǎn)品申請體系。四是申請單位逐漸認識到“948”引進設(shè)備項目也需通過財政部申報進口，不再采用直接購買的方式進行。

二、當前水利部進口產(chǎn)品申報審批中存在的主要問題

雖然水利部進口產(chǎn)品申報審批工作隨著多年的工作開展，在總體認識以及工作深入等方面取得了一定成效，但仍存在認識不到位、預算編制不準確等問題。

1.對政府采購進口產(chǎn)品工作本身認識不到位

政府采購是我國財政體制改革的重要內(nèi)容，但是進口產(chǎn)品申報審批開展時間較晚，各單位對此項工作缺乏足夠認識。一是對進口產(chǎn)品申報有抵觸情緒。以往預算單位只要有相應預算，便可直接購買進口產(chǎn)品。在實施政府采購之后，特別是對進口產(chǎn)品政府采購實行申報審批之后，形成慣性思維的采購人難以準確理解政府采購對于鼓勵自主創(chuàng)新的政策功能和重要意義，也相應地對進口產(chǎn)品申報審批程序難以認同。二是對進口產(chǎn)品申報審批規(guī)范程序缺乏認識，業(yè)務素質(zhì)有待提高。政府采購是一項政策性和專業(yè)性較強的工作。然而很多采購單位負責政府采購的人員是由財務人員兼任。財務人員流動性相對較大且身兼數(shù)職，對進口產(chǎn)品申報審批的規(guī)范程序缺乏充分認識，進而造成申報材料反復修改影響工作質(zhì)量。

2.基建項目政府采購預算編制不準確

隨著越來越多基建項目申請采購進口設(shè)備，申請事項往往與所屬基建項目政府采購預算“無法銜接”。財政部要求只有具備充足的貨物類政府采購預算方可報送申報審批。但我們在審核各單位申報材料時，發(fā)現(xiàn)個別進口產(chǎn)品申請所屬的基建項目存在當年貨物類政府采購預算不足或甚至為零的情況。這些單位認為，基建項目屬于發(fā)改委投資計劃下達，應當適用招標投標程序，不屬于政府采購范圍，因此根本不編制政府采購預算，直至支付時無法通過專員辦審核方進行相關(guān)審批手續(xù)，但因無相應預算而遲遲無法報送申請。此外，由于基建項目的建設(shè)任務往往在當年度才予以明確，而政府采購預算在前一年度已經(jīng)編制，兩項工作時點的不一致直接導致預算編制不準確。

3.專業(yè)設(shè)備采購過度“傾向”于進口產(chǎn)品

水利部進口產(chǎn)品申請主要分為科研類設(shè)備、水文設(shè)備、水質(zhì)監(jiān)測設(shè)備等水利專用儀器設(shè)備。隨著國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力逐漸加強，設(shè)備精確度大幅度提高，多數(shù)情況下國內(nèi)產(chǎn)品基本能滿足日常工作需要。然而在實際工作中，采購人對進口產(chǎn)品存有“媚外心理”，認為進口產(chǎn)品好于一切，盲目申請進口。但項目審批結(jié)束后，采購人又可能因為預算等情況，最終購置國產(chǎn)產(chǎn)品，甚至在項目申辦途中就決定采購國內(nèi)產(chǎn)品而撤銷申請。同時，對于同一個設(shè)備，即使在工作內(nèi)容相似的單位也有著不同的理解。比如氣相質(zhì)譜色譜儀，申請單位專家論證往往認為國內(nèi)產(chǎn)品不能滿足要求，但相似工作內(nèi)容的其他單位卻認為國內(nèi)生產(chǎn)完全可滿足項目需要。

4.專家論證意見隨意性較大

按現(xiàn)行規(guī)定，專家論證意見是進口產(chǎn)品申報審批批復的主要依據(jù)。一般而言，只要專家論證國內(nèi)無相應產(chǎn)品或國內(nèi)產(chǎn)品無法滿足項目需求，項目單位便可申請采購進口產(chǎn)品并獲批復。但是，現(xiàn)行的《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》只要求專家與申請單位無行政隸屬或經(jīng)濟關(guān)系，并未對專家抽取等工作進行明確要求，這造成評審專家的管理規(guī)范性欠缺。具體表現(xiàn)為：一是個別單位對幾乎所有項目均聘請同樣專家，專家專業(yè)性以及評審意見的公平性有待考量。二是評審專家提供“不真實”意見的成本較低，可隨時根據(jù)項目需要調(diào)整意見，造成了專家 “一家之言”。甚至于批復結(jié)果可能為不合理的采購行為形成“庇護”，審批結(jié)果的“無效性”和“不合理性”可能擾亂政府采購市場的公開、公平和公正。

三、做好水利部進口產(chǎn)品申報審批工作的幾點建議

針對以上問題，對做好水利部進口產(chǎn)品申報審批工作提出如下建議：

1.提高對政府采購進口產(chǎn)品的認識水平

一是加強政府采購政策學習。采購人要不斷提高自身對政府采購鼓勵自主創(chuàng)新等政策功能的認識，轉(zhuǎn)變觀念，形成良好的進口產(chǎn)品申報習慣。同時，要深入把握政府采購管理范圍，準確開展政府采購活動。二是積極參加業(yè)務培訓。通過培訓，提高對進口產(chǎn)品申報審批政策、流程和要求的認識，規(guī)范、高效地開展進口產(chǎn)品采購。

2.加強基建項目政府采購預算編制

預算編制是決定政府采購質(zhì)量的源頭因素。各單位要嚴格執(zhí)行政府采購的有關(guān)規(guī)定，對屬于政府采購目錄以內(nèi)的和采購限額標準以上的項目應當編制政府采購預算。對年中追加的政府采購項目，尤其是年中方明確具體建設(shè)內(nèi)容的基建項目，要及時補報政府采購預算，杜絕因政府采購預算不足或無預算導致無法報送申報審批的情況。

3.強化評審專家管理

評審專家是申報審批批復最重要的依據(jù)來源，相關(guān)部門應當加強對其監(jiān)督管理。一方面，申請單位要對專家來源進行嚴格把關(guān)，避免個別專家長期包辦某個申請單位的所有項目申報評審的現(xiàn)象，尤其杜絕業(yè)務人員與專家達成“私下交易”。另一方面，申請單位內(nèi)部應當加強部門間合作，業(yè)務部門組織評審，監(jiān)察、財務部門應當同時參與，以加強對評審專家的約束和監(jiān)督，確保政府采購的公開、公平和公正。進一步加強對評審專家意見的管理，對于審批中發(fā)現(xiàn)并查處的惡意編制虛假申請材料的，應予以通報，并建議停止相關(guān)專家參與評審活動，以增強申報審批的嚴肅性。

四、結(jié) 語

進口產(chǎn)品申報審批的開展，在保護本國企業(yè)和產(chǎn)品方面取得了良好效果，尤其是在服務器、存儲設(shè)備等中低端網(wǎng)絡設(shè)備等采購上制定了關(guān)卡，增強了政策功能效果。作為采購人，要嚴格落實申報審批的政策要求，根據(jù)項目實際需求報送相關(guān)申請。只有真正做好落實政策功能的跟蹤、審核和監(jiān)督工作，才能保證政府采購政策落到實處，才能真正服務國民經(jīng)濟和社會發(fā)展大局。

[1]徐先梅.關(guān)于進一步完善高校政府采購的思考與建議[J].中國政府采購，2013（1）.

[2]“優(yōu)先采購”國貨必須 “首先認識”國貨[EB/OL].中國政府采購網(wǎng)，http：//www.ccgp.gov.cn/llsj/llts/201009/t20100929_1285406.shtml.

[3]如何避免政府采購方式審批中的隨意性 [EB/OL].中國百科網(wǎng)，http：//www.chinabaike.com/z/jz/gl/500506.html.