舒金揚(yáng)，隆雅江

（重慶市水文水資源勘測局，401147，重慶）

一、水文分級管理體制改革的背景

1.《重慶市水文條例》及相關(guān)文件作出明確規(guī)定

2009年12月1日頒布施行的《重慶市水文條例》，明文規(guī)定了市水文機(jī)構(gòu)、區(qū)縣水文機(jī)構(gòu)的職責(zé)，要求進(jìn)行水文分級管理體制改革。2010年2月9日，重慶市人民政府辦公廳28號文件深入貫徹落實(shí)水文條例精神，明確提出“全市各級政府要將水文管理工作納入同級水行政主管部門的工作職能，各區(qū)縣（自治縣）水行政主管部門要設(shè)立水文管理機(jī)構(gòu)”。2012年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委 《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》（國發(fā)〔2012〕12 號），第九款二十八條明確提出深入推進(jìn)省直接管理縣（市）改革試點(diǎn)工作，成立區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)正是順應(yīng)了省直接管理縣（市）的改革趨勢。

2.山洪暴雨災(zāi)害造成重慶市大量人員傷亡和財產(chǎn)損失的深刻反省

重慶山陡、河多、溝深，地質(zhì)地貌復(fù)雜，河水陡漲陡落，屬于地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)。近年，受山區(qū)河流特殊自然地理及氣候變化的影響，重慶市山洪暴雨災(zāi)害和中小河流洪澇災(zāi)害呈現(xiàn)多發(fā)趨勢。2009年“6·5”武隆雞尾山堰塞湖、“7·11”潭獐峽山洪、“6·20”奉節(jié)朱依河洪水，2010 年“7·19”城口廟壩堰塞湖，2011 年“9·20”嘉陵江大洪水，及 2012 年“7·5”潼南瓊江連續(xù) 4次大洪水災(zāi)害已成為重慶市洪澇災(zāi)害損失的主體水事件。據(jù)統(tǒng)計，重慶市山洪暴雨災(zāi)害和中小河流洪澇災(zāi)害損失約占全市洪澇災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的80%以上，且重慶市2/3以上的面積屬山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)，2 000余萬人長年受到山洪災(zāi)害威脅，對人民群眾生命財產(chǎn)安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。集雨面積50 km2以上的536條中小河流是山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生和人員死亡的主體，由市水文機(jī)構(gòu)直接管理這些河流的預(yù)警預(yù)報工作是不現(xiàn)實(shí)的，這就暴露出水文部門機(jī)構(gòu)體制不完善的問題。如果有區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)的參與，災(zāi)害損失和人員傷亡將大幅度降低，應(yīng)急搶險的實(shí)效性將得到直接的提升。

3.中小河流水文監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)需要良好的體制保障

4.實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度要求以行政區(qū)劃為考核單位

根據(jù)國務(wù)院 《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號）、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（國發(fā)〔2013〕2 號）確立了“三條紅線”，建立了水資源管理責(zé)任和考核制度，明確將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系?？h級水務(wù)局是國家實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的行政主體，水文管理機(jī)構(gòu)作為縣級水行政主管部門的二級局，承擔(dān)著縣級水文監(jiān)測分析任務(wù)，為水資源管理“三條紅線”控制以及水行政決策提供技術(shù)支撐。因此，實(shí)行水文分級管理體制改革是落實(shí)我國最嚴(yán)格水資源管理制度的體制保障。

5.區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展離不開水文部門的直接參與

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和新時期治水思路的轉(zhuǎn)變，特別是2011年中央1號文件關(guān)于水利改革發(fā)展的重大決策部署，推動了水利大發(fā)展，社會對水文的需求不斷加大?，F(xiàn)行水文管理體制與其承擔(dān)的任務(wù)和發(fā)揮的作用不相適應(yīng)，尤其是基層水文機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，難以融入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相脫節(jié)，影響了基層水文部門更好地為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。建立分級水文管理體制是促進(jìn)水文融入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然之路。

二、水文機(jī)構(gòu)職能分工及實(shí)施效果

1.市、區(qū)縣兩級水文機(jī)構(gòu)職能劃分

（1）市級水文機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)

市級水文管理機(jī)構(gòu)主要為市政府行政管理及其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，主要承擔(dān)流域面積1 000 km2以上河流和涉及跨區(qū)縣的河流、地下水以及市管水功能區(qū)、取水口、入河排污口的水文、水資源監(jiān)測，管理國家基本水文站，開展縣城以上臨河城市的洪旱預(yù)測預(yù)報，直接為市人民政府及其防汛抗旱指揮部辦公室提供涉水突發(fā)公共水事件水文應(yīng)急監(jiān)測等各項技術(shù)服務(wù)。具體管轄27個水文站、122個水位站、829個雨量站、72個墑情站、3個水質(zhì)分析實(shí)驗(yàn)室及省市界、區(qū)縣界水資源監(jiān)測考核水文站點(diǎn)。

（2）區(qū)縣水文機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)

區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)主要為區(qū)縣人民政府行政管理及其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，主要承擔(dān)了流域面積1 000 km2以下河流的水文及水資源監(jiān)測與調(diào)查評價工作；開展山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)的水情預(yù)警和區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的洪水預(yù)測預(yù)報；管理范圍內(nèi)的水功能區(qū)、城鄉(xiāng)飲用水水源地、?。?）型及以下水利工程、重要取水口、入河排污口的水量和水質(zhì)狀況的動態(tài)監(jiān)測與分析評價；編制該區(qū)縣水文事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；負(fù)責(zé)區(qū)縣許可的涉水工程和重要規(guī)劃水文資料的使用審查；負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)水文監(jiān)測環(huán)境的保護(hù)、水文執(zhí)法工作和專用水文站的日常管理；負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)除市管以上水文站網(wǎng)外的水文資料匯交工作，收集所在地大中型水庫、水電站、航運(yùn)樞紐等水利工程生產(chǎn)調(diào)度和蓄（泄）水調(diào)度資料。具體管轄176個水文站、266個水位站、3 305個雨量站和35個水質(zhì)分析實(shí)驗(yàn)室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)界水資源管理水文站。

2.實(shí)施效果

（1）明確了職能職責(zé)

1.2 埃德蒙頓衰弱量表（Edmonton Frail Scale）［9］英國老年醫(yī)學(xué)會推薦作為擇期老年手術(shù)患者衰弱評估，適用于非老年醫(yī)學(xué)專業(yè)人員［10］ 量表包括認(rèn)知、健康狀況、功能依賴、社會支持、用藥、營養(yǎng)、情緒、失禁和功能；總分17分。12～17分為嚴(yán)重衰弱，10～11分為中度衰弱，8～9分為輕度衰弱，6～-7分為明顯脆弱，0～5分為健壯。Dasgupta［11］隨訪了125名70歲以上擇期非心臟手術(shù)患者，Edmonton虛弱評估量表（EFS）≥7分患者與EFS≤3分患者比較，術(shù)后并發(fā)癥增加近5倍（95%CI：1.55～16.25），出院機(jī)會減少40%（P＜0.02）。

設(shè)立區(qū)縣一級水文管理機(jī)構(gòu)，明確市、區(qū)縣兩級水文部門職能職責(zé)，是重慶基層水文立足市情、充分行使公共職能的切實(shí)需要，確保了區(qū)縣水文機(jī)構(gòu)行使職能職責(zé)有法可依。

（2）理順了投資渠道

根據(jù)《重慶市水文條例》規(guī)定，明確將水文事業(yè)發(fā)展納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算并實(shí)行預(yù)算單列，以此理順了投入機(jī)制。

（3）增加了行業(yè)編制

全市38個區(qū)縣和1個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)均已由編委正式行文批準(zhǔn)成立了專職的區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)，并落實(shí)了人員編制263人，為區(qū)縣水文專業(yè)隊伍注入了新鮮血液，在很大程度上化解了基層水文人才資源短缺的難題，有效促進(jìn)了各項水文工作的順利開展。

三、體制改革的主要成效

1.真正實(shí)現(xiàn)了“大水文”發(fā)展模式，全面提高了水文服務(wù)水平

重慶水文穩(wěn)步推進(jìn)水文分級管理體制改革，確立了 “行業(yè)統(tǒng)籌管理、部門協(xié)調(diào)配合、市縣共同管理”的“大水文”發(fā)展模式。一方面以防汛抗旱經(jīng)費(fèi)和水資源費(fèi)投入為重點(diǎn)，建立了水文長效投入機(jī)制，加大對水文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度；另一方面加強(qiáng)了部門協(xié)作，以法律條文明確要求市、區(qū)縣發(fā)改、國土、建設(shè)、環(huán)保、交通、氣象、測繪等有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法配合做好有關(guān)水文工作，形成了統(tǒng)籌發(fā)展、分工協(xié)作、支撐有力的“大水文”發(fā)展局面。

2.建立完善了水文標(biāo)準(zhǔn)化體系，有力促進(jìn)了行業(yè)規(guī)范化管理

為了加強(qiáng)全市水文行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理，出臺了一系列地方水文技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)國家質(zhì)檢總局備案，市質(zhì)檢局和水利局頒布了《重慶市水文監(jiān)測站網(wǎng)布設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》《重慶市水文技術(shù)裝備標(biāo)準(zhǔn)》等6個地方標(biāo)準(zhǔn)；以重慶市水利局文件印發(fā)了《重慶市水文建設(shè)工程質(zhì)量評定規(guī)程》等3個技術(shù)規(guī)范文件；擬將《重慶市水文監(jiān)測項目驗(yàn)收規(guī)程》《重慶市水文監(jiān)測項目建設(shè)質(zhì)量評定規(guī)程》兩個規(guī)范性文件升格為地方標(biāo)準(zhǔn)。重慶市水文行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系已基本形成，有力促進(jìn)全市水文行業(yè)建設(shè)的規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。

3.切實(shí)提高了項目管理效能，推動了中小河流監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)

（1）順利取得行政劃撥水文測站土地使用權(quán)

由各區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)開展并已完成了2012—2013年中小河流水文監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)項目新建站點(diǎn)及巡測基地的選址，全部取得國土、規(guī)劃、環(huán)保等相關(guān)部門許可手續(xù)。

（2）創(chuàng)新項目法人管理模式

各區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)作為項目法人，具體協(xié)調(diào)落實(shí)項目建設(shè)配套資金、運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)、水文站建設(shè)用地等事宜，確保了系統(tǒng)建設(shè)項目高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（3）落實(shí)了項目建后管理政策保障

在實(shí)施方案批復(fù)中，明確要求公益一類性質(zhì)建立水文測站，每站配備3～5名水文專業(yè)技術(shù)人員，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)由區(qū)縣財政在預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌解決，為項目的建后管理提供了政策保障。目前，全市水文管理機(jī)構(gòu)已全面完成了該系統(tǒng)3 305處雨量站、266處水位站和40個信息中心站的建設(shè)任務(wù)，建成后的項目在重慶市“7·22”“8·30”等暴雨洪災(zāi)搶險中發(fā)揮了顯著效益。

4.高效開展水文應(yīng)急監(jiān)測，有力促進(jìn)了區(qū)縣水文機(jī)構(gòu)參與地方突發(fā)水事件處置工作

2012年汛期，重慶市發(fā)生了12次較大暴雨洪水，其處置得益于各區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)成立并發(fā)揮了重要作用。例如 7月 21—22日，榮昌縣普降暴雨，該縣啟動重大暴雨洪災(zāi)（Ⅱ級）響應(yīng)；8月 30日—9月2日，該縣再次突降特大暴雨，盤龍、河包等13個鎮(zhèn)街降雨量均超過250 mm，導(dǎo)致該縣6個鎮(zhèn)街受災(zāi)嚴(yán)重，當(dāng)?shù)胤姥粗笓]決策部門在每次暴雨洪災(zāi)中根據(jù)縣水文管理機(jī)構(gòu)提供的水文信息和水文預(yù)警預(yù)報，提前安排，周密部署，連夜轉(zhuǎn)移群眾2萬余人，保護(hù)了人民群眾的生命財產(chǎn)安全，將暴雨洪水造成的損失降到最低且無任何人員傷亡，充分發(fā)揮了區(qū)縣水文管理機(jī)構(gòu)的重要作用。

四、建 議

1.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水文站

依據(jù)水利部、中編辦、財政部《關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》（水農(nóng)〔2012〕254號），重慶市水利局、市編辦、市人社局、市財政局《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》（渝水〔2012〕58號）要求，力爭 2013年全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)任務(wù)，按照公益一類事業(yè)單位爭取區(qū)縣編辦批準(zhǔn)設(shè)立水文測站，每個測站落實(shí)3～5個水文專業(yè)畢業(yè)生的人員編制，爭取區(qū)縣財政落實(shí)運(yùn)行維護(hù)及辦公經(jīng)費(fèi)。

2.建設(shè)區(qū)域巡測基地

根據(jù)重慶市發(fā)改委和水利局《關(guān)于中小河流水文監(jiān)測系統(tǒng)武隆水文巡測基地和市水文應(yīng)急演練基地項目實(shí)施方案的批復(fù)》（渝發(fā)改農(nóng)〔2012〕1488 號），遵循“共建、共管、共用”的原則，將建成武隆、合川、永川、墊江、巫山等5個區(qū)域水文巡測基地，具體承擔(dān)Ⅱ、Ⅲ級涉水事件的水文應(yīng)急監(jiān)測及巡測任務(wù)。

3.統(tǒng)一基層水文機(jī)構(gòu)名稱

重慶市將適時爭取市編辦發(fā)文統(tǒng)一各區(qū)縣水文機(jī)構(gòu)名稱，更準(zhǔn)確、更真實(shí)地反映水文局承擔(dān)的職能職責(zé)，樹立良好的水文形象。

4.加強(qiáng)人才隊伍培訓(xùn)

由重慶市水利部門和人力資源部門聯(lián)合每4年舉辦一屆水文勘測業(yè)務(wù)技能競賽，全面提高水文行業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)水平；開展水文應(yīng)急監(jiān)測（巡測）技術(shù)、水情預(yù)報和水質(zhì)化驗(yàn)專題培訓(xùn)，爭取用5～10年時間，全面提高全市水文行業(yè)職工的業(yè)務(wù)技術(shù)水平，以適應(yīng)水文科技發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步的需求。