魯偉剛

（浙江省紹興縣財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核中心，312000,紹興）

政府投資項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)底是確定和控制擬建工程項(xiàng)目全部費(fèi)用的技術(shù)經(jīng)濟(jì)文件，決定著政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)控制價(jià)，是簽訂承包合同和辦理工程結(jié)算的重要依據(jù)。要提高政府投資項(xiàng)目審核質(zhì)量，防范和化解審核風(fēng)險(xiǎn)，有效控制預(yù)算標(biāo)底的質(zhì)量是關(guān)鍵和核心。水利工程因其投資主體的單一性、工程項(xiàng)目的綜合性、地形地質(zhì)的復(fù)雜性，控制和提高預(yù)算標(biāo)底質(zhì)量顯得尤為迫切和重要。結(jié)合政府投資項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)底審核實(shí)踐，以水利工程為例，對(duì)影響預(yù)算標(biāo)底質(zhì)量的成因進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的措施和對(duì)策。

一、影響政府投資水利項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)底質(zhì)量的因素

1.設(shè)計(jì)圖紙的質(zhì)量

政府投資項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)底是根據(jù)擬建工程的施工圖、工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范、專(zhuān)業(yè)預(yù)算定額編制而成，設(shè)計(jì)圖紙的質(zhì)量直接決定著預(yù)算標(biāo)底。有些勘察設(shè)計(jì)單位對(duì)政府投資項(xiàng)目不進(jìn)行多方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)對(duì)比，初步設(shè)計(jì)方案不合理；有些建設(shè)單位沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的可行性研究，在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模和功能進(jìn)行調(diào)整和變動(dòng)，使后續(xù)形成較多的設(shè)計(jì)變更。一些勘察設(shè)計(jì)單位專(zhuān)業(yè)力量不強(qiáng)或內(nèi)部質(zhì)量控制不嚴(yán)，施工圖內(nèi)容缺漏，重要數(shù)據(jù)出現(xiàn)錯(cuò)誤，各種節(jié)點(diǎn)或細(xì)部做法不詳細(xì)、不全面，局部用料計(jì)算不合理，圖紙前后不一致。如水利工程渠道溝槽開(kāi)挖，沒(méi)有提供詳細(xì)的地面標(biāo)高和地下水水位情況；臨江河土石方填筑、拋石，沒(méi)有提供詳細(xì)的河床斷面圖，這些使預(yù)算標(biāo)底編制人員不能依照?qǐng)D紙完整準(zhǔn)確地編制預(yù)算標(biāo)底，有時(shí)憑經(jīng)驗(yàn)或慣例來(lái)計(jì)算工程量。有的在編制預(yù)算標(biāo)底時(shí)采用常規(guī)的施工方案確定技術(shù)措施費(fèi)，由于勘察設(shè)計(jì)不足，實(shí)際施工的地質(zhì)條件與勘察設(shè)計(jì)嚴(yán)重不符，必須更改施工方案而引起較大的工程投資變更，這為有效控制預(yù)算標(biāo)底帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。

2.施工方案的選定

編制人員一般根據(jù)施工圖確定的施工要求、施工方法和施工技術(shù)來(lái)編制預(yù)算標(biāo)底，但建設(shè)單位幾乎不進(jìn)行施工組織設(shè)計(jì)，沒(méi)有對(duì)施工方案進(jìn)行比選。施工方案的比選和完善，能使預(yù)算標(biāo)底更加合理。

3.施工標(biāo)段的劃分

合理劃分施工標(biāo)段能使施工工序搭接更加緊湊、施工工藝連續(xù)有效，減少施工環(huán)節(jié)中的相互影響，從而節(jié)省一些施工技術(shù)組織措施費(fèi)和一些臨時(shí)設(shè)施費(fèi)。如水利疏浚清淤工程，一些河段的橋梁凈空較低，河面較窄，船舶或大型疏浚機(jī)械無(wú)法進(jìn)場(chǎng)工作，只能采用人工清淤方法，而其他河段可以采取船舶或大型機(jī)械疏浚。

4.編制說(shuō)明的描述

編制人員對(duì)編制說(shuō)明的描述完整嚴(yán)謹(jǐn)與否會(huì)影響工程變更，甚至?xí)鸷贤m紛。水利工程因工程量大、涉及子目多，又因施工現(xiàn)場(chǎng)的復(fù)雜性和不確定性，其編制說(shuō)明的描述嚴(yán)謹(jǐn)完備與否會(huì)對(duì)預(yù)算標(biāo)底產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

5.主要材料設(shè)備的價(jià)格

政府投資項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)涉及面廣，主要材料設(shè)備品種和規(guī)格眾多，即使同一種材料或設(shè)備，由于廠家較多，價(jià)格也高低不一。如堤防、塘閘工程，因砂石料產(chǎn)地、現(xiàn)場(chǎng)情況不同，設(shè)備品牌、型號(hào)不同，價(jià)格差異明顯，因此會(huì)使預(yù)算標(biāo)底相差較大，有效控制工程造價(jià)顯得相當(dāng)困難。

6.預(yù)算標(biāo)底編制的周期

建設(shè)單位基于加快建設(shè)進(jìn)度，通常給予預(yù)算標(biāo)底編制人員不多的工作時(shí)間，有時(shí)還限定幾天之內(nèi)須出具預(yù)算標(biāo)底。其實(shí)，每一個(gè)政府投資項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)底的編制都有其正常的工作周期，壓縮工作時(shí)間，預(yù)算標(biāo)底的質(zhì)量得不到保證，容易出現(xiàn)漏缺項(xiàng)、工程量計(jì)算嚴(yán)重有誤、單價(jià)分析失真等情況，預(yù)算標(biāo)底會(huì)因此而失控。

7.內(nèi)部控制措施的缺失

現(xiàn)行造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部質(zhì)量控制措施未能真正有效地付諸實(shí)施，大多流于形式。造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)在編制人員出具預(yù)算標(biāo)底初稿后，未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的內(nèi)部質(zhì)量控制，只履行程序性工作，直接將預(yù)算標(biāo)底送審至財(cái)政審核部門(mén)。預(yù)算標(biāo)底質(zhì)量取決了編制人員的專(zhuān)業(yè)水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)和工作責(zé)任心，但因內(nèi)部控制措施未能發(fā)揮作用，使預(yù)算標(biāo)底埋下嚴(yán)重的質(zhì)量隱患。

8.復(fù)合型從業(yè)人員的缺乏

水利工程建設(shè)中有時(shí)還涉及道路、橋梁、房屋建筑等工程，但現(xiàn)行的工程造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量以建筑、市政及安裝專(zhuān)業(yè)見(jiàn)長(zhǎng)，專(zhuān)職從事水利工程造價(jià)的從業(yè)人員寥寥無(wú)幾，對(duì)一些特殊水利專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足，技術(shù)力量較為薄弱，影響預(yù)算標(biāo)底編制質(zhì)量。

9.附屬工程定額套用依據(jù)不強(qiáng)

水利工程常涉及道路、橋梁、房屋建筑等附屬工程，盡管省市的水利工程定額也含有上述子目，但與市政、交通、房屋建筑等專(zhuān)業(yè)工程定額相比，不夠全面具體。編制人員有時(shí)會(huì)套用專(zhuān)業(yè)工程定額，由此存在選取的合理性和合規(guī)性問(wèn)題，而依據(jù)不同的專(zhuān)業(yè)工程定額編制的預(yù)算標(biāo)底存在明顯差異。

二、政府投資項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)底質(zhì)量控制對(duì)策研究

財(cái)政部門(mén)對(duì)政府投資項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)底的審核一般采用抽查審核法，審核中剔除不合理造價(jià)，增加必要費(fèi)用，使預(yù)算標(biāo)底符合工程造價(jià)實(shí)際。但未抽審部分也很有可能存在嚴(yán)重的質(zhì)量隱患，影響著整個(gè)預(yù)算標(biāo)底，使工程造價(jià)失真。下面對(duì)提高水利工程項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)底的質(zhì)量提出一些控制措施和對(duì)策。

1.水利工程項(xiàng)目專(zhuān)家評(píng)審組織

通常水利工程項(xiàng)目的施工圖要接受具有水利工程審查資質(zhì)的圖審機(jī)構(gòu)的審查，但從規(guī)避職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和控制工程造價(jià)的目的出發(fā)，建立本地區(qū)水利工程項(xiàng)目專(zhuān)家評(píng)審組織具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。專(zhuān)家可從水利行業(yè)內(nèi)具有較高造詣的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員及水利、發(fā)改、監(jiān)察、紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)、招標(biāo)投標(biāo)中心主管項(xiàng)目人員以及水利項(xiàng)目有關(guān)建設(shè)業(yè)主中遴選產(chǎn)生。重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目可行性研究階段以及設(shè)計(jì)階段的項(xiàng)目規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能、方案及材料設(shè)備規(guī)格的選用進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審一經(jīng)通過(guò)，原則上設(shè)計(jì)文件不得再作變動(dòng)和調(diào)整；對(duì)預(yù)算標(biāo)底編制和招標(biāo)階段的施工方案、施工標(biāo)段的劃分、特殊或大量大額材料設(shè)備的定價(jià)等進(jìn)行評(píng)審，確保施工方案技術(shù)可行、工期合理、造價(jià)節(jié)約，從而減少一些施工技術(shù)組織措施費(fèi)用和臨時(shí)設(shè)施費(fèi)用，有效控制工程造價(jià)，節(jié)約財(cái)政資金。

2.借用其他專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的力量

水利工程的土石方工程是個(gè)重要的分部工程，工程量巨大，準(zhǔn)確計(jì)量困難。建設(shè)單位可在預(yù)算標(biāo)底編制前委托其他專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)（如測(cè)繪單位）進(jìn)行土石方測(cè)繪、地面標(biāo)高測(cè)定等工作，借用其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)力量，確保決定土石方計(jì)量的一些數(shù)據(jù)準(zhǔn)確合理，或由其直接提供土石方工程量。

3.推行預(yù)算標(biāo)底編制說(shuō)明規(guī)范化文本

預(yù)算標(biāo)底的編制說(shuō)明對(duì)預(yù)算標(biāo)底的質(zhì)量有著直接而重要的影響。省級(jí)水行政主管部門(mén)可以會(huì)同財(cái)政審核部門(mén)編制水利工程項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)底編制說(shuō)明范本，推行格式化條款。預(yù)算標(biāo)底編制說(shuō)明范本應(yīng)當(dāng)按照工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范的項(xiàng)目名稱(chēng)進(jìn)行編制，與水利清單相配套。對(duì)水利工程共性部分采用通用編制說(shuō)明條款，對(duì)水利工程個(gè)性部分采用專(zhuān)用編制說(shuō)明條款，促使編制說(shuō)明科學(xué)化、規(guī)范化和格式化，減少或避免因編制說(shuō)明描述不清、表達(dá)不嚴(yán)帶來(lái)的合同糾紛和工程變更。

4.加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的考核力度

一是建立質(zhì)量保證金制度。與中介機(jī)構(gòu)簽訂的咨詢(xún)業(yè)務(wù)委托合同中應(yīng)約定質(zhì)量保證條款，明確質(zhì)量保證金數(shù)額。二是完善考核評(píng)價(jià)制度。政府各職能部門(mén)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的考核要細(xì)化量化，考核結(jié)果作為中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)承接、執(zhí)業(yè)檢查和資質(zhì)許可的重要依據(jù)或準(zhǔn)入門(mén)檻。三是信息反饋要及時(shí)。建設(shè)單位應(yīng)將設(shè)計(jì)質(zhì)量低下的勘察設(shè)計(jì)單位和預(yù)算標(biāo)底存在嚴(yán)重差錯(cuò)的造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的有關(guān)信息及時(shí)反饋給政府有關(guān)職能部門(mén)，使其能按規(guī)定進(jìn)行相關(guān)處理。四是推進(jìn)實(shí)施水利工程造價(jià)咨詢(xún)資質(zhì)許可制度。水利行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)如同設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理一樣對(duì)水利工程造價(jià)咨詢(xún)業(yè)務(wù)引入準(zhǔn)入機(jī)制，實(shí)施水利工程造價(jià)咨詢(xún)資質(zhì)許可，規(guī)范從業(yè)行為，保證水利工程造價(jià)咨詢(xún)成果質(zhì)量。

5.增強(qiáng)單位間協(xié)調(diào)和反饋

建設(shè)單位在確定勘察設(shè)計(jì)單位后，應(yīng)緊隨確定造價(jià)咨詢(xún)單位。在設(shè)計(jì)會(huì)審和技術(shù)交底會(huì)上，應(yīng)邀請(qǐng)被委托的造價(jià)咨詢(xún)單位參與，使造價(jià)咨詢(xún)提前介入，確保預(yù)算標(biāo)底編制有正常的工作周期。同時(shí)在預(yù)算標(biāo)底編制階段，要組織設(shè)計(jì)單位和造價(jià)咨詢(xún)單位就設(shè)計(jì)聯(lián)系單及設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題進(jìn)行反饋和溝通。水利勘察設(shè)計(jì)單位對(duì)預(yù)算標(biāo)底編制人員要加以指導(dǎo)，這一點(diǎn)正是水利工程預(yù)算標(biāo)底編制人員迫切需要的。

6.實(shí)施工程現(xiàn)場(chǎng)踏勘

建設(shè)單位應(yīng)要求編制人員在預(yù)算標(biāo)底編制前必須對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行踏勘和走訪，避免閉門(mén)造車(chē)或紙上談兵帶來(lái)的預(yù)算標(biāo)底失真，確保工程造價(jià)符合實(shí)際。

7.強(qiáng)化預(yù)算單價(jià)分析

采取固定單價(jià)合同的政府投資項(xiàng)目更應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算單價(jià)的分析，確保預(yù)算單價(jià)合理或準(zhǔn)確。水利工程的單價(jià)分析中要突出材料詢(xún)價(jià)和組價(jià)，在采用政府造價(jià)部門(mén)發(fā)布的信息價(jià)時(shí)，要加大市場(chǎng)詢(xún)價(jià)，減少主觀臆斷或信息失準(zhǔn)。組價(jià)子目要合理完整，水利定額中沒(méi)有的子目，補(bǔ)充時(shí)借用水利定額中相近子目或其他專(zhuān)業(yè)定額子目時(shí)要合理合規(guī)。對(duì)單價(jià)的分析應(yīng)與工程量計(jì)算同等重視，使單價(jià)分析真正到位。

8.明確附屬工程的定額套用依據(jù)

水利部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定文件明確道路、橋梁、房屋建筑等附屬工程的定額套用依據(jù)，為預(yù)算標(biāo)底編制和審核提供依據(jù)。

[1]建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范（GB 50500—2008）[S].

[2]水利工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范（GB 50501—2007）[S].