吳禮貴

(湖北省國(guó)土資源廳，湖北武漢 430071)

礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃)是進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)利用宏觀(guān)調(diào)控的重要手段，是政府依法審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)活動(dòng)的重要依據(jù)。為了宣傳規(guī)劃，落實(shí)規(guī)劃，編好二輪規(guī)劃，本文擬對(duì)即將啟動(dòng)的礦產(chǎn)資源二輪規(guī)劃的編制思路及方法予以闡述，供規(guī)劃編制承擔(dān)單位及有關(guān)管理部門(mén)參考。

1 規(guī)劃編制的必要性

湖北省礦產(chǎn)資源首輪規(guī)劃于2002年8月發(fā)布實(shí)施。該規(guī)劃的形成，不僅結(jié)束了本省礦產(chǎn)資源管理無(wú)規(guī)劃可依的歷史，而且標(biāo)志著適應(yīng)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)利用宏觀(guān)調(diào)控機(jī)制的初步建立。首輪規(guī)劃促進(jìn)了礦產(chǎn)資源利用方式的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)了礦產(chǎn)資源管理的科學(xué)化、規(guī)范化進(jìn)程，并為湖北省依法審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)提供了重要依據(jù)，為全省礦產(chǎn)資源的宏觀(guān)管理、節(jié)約集約利用，以及保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

由于首輪規(guī)劃的主規(guī)劃期已到，加上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需求，首輪規(guī)劃在執(zhí)行的過(guò)程中，已凸顯諸多難以滿(mǎn)足礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和礦產(chǎn)資源管理工作的實(shí)際需要。為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，有效緩解礦產(chǎn)資源供需矛盾，不斷提高礦產(chǎn)資源保障能力，確保規(guī)劃的時(shí)效性，進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的針對(duì)性、指導(dǎo)性、實(shí)用性和可操作性，更好地發(fā)揮規(guī)劃在宏觀(guān)管理、政府調(diào)控和礦產(chǎn)資源配置中的作用，重編湖北省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃十分必要。具體體現(xiàn)在以下方面:

(1)國(guó)家“中部崛起”發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實(shí)施，給本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，湖北省礦業(yè)結(jié)構(gòu)和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用將發(fā)生顯著變化，規(guī)劃調(diào)控的重點(diǎn)需要有針對(duì)性地予以調(diào)整。

(2)湖北省全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)和新世紀(jì)頭20年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)和管理提出了新的要求。

(3)黨和國(guó)家針對(duì)當(dāng)前礦產(chǎn)資源管理中存在的突出問(wèn)題，提出了科學(xué)編制規(guī)劃，進(jìn)一步整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，并把規(guī)劃作為治理整頓工作的重要依據(jù)，對(duì)規(guī)劃也提出了更高的要求。

(4)通過(guò)對(duì)首輪規(guī)劃及其實(shí)施情況的中期評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，近幾年礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展給礦產(chǎn)資源管理工作提出了諸多新的要求，首輪規(guī)劃如果不及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和修改完善，就難以發(fā)揮其在礦政管理工作中的“龍頭”作用。

2 規(guī)劃編制的思路

(1)要以完善規(guī)劃體系為重點(diǎn)，合理確定“四級(jí)、三類(lèi)”規(guī)劃的功能。避免上下級(jí)規(guī)劃簡(jiǎn)單重復(fù)，專(zhuān)項(xiàng)、區(qū)域規(guī)劃與總體規(guī)劃的不協(xié)調(diào)，確保各類(lèi)規(guī)劃功能清晰、任務(wù)明確，并在內(nèi)容上相互銜接又各有側(cè)重。

(2)要以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為統(tǒng)領(lǐng)，以持續(xù)有力保障發(fā)展為目標(biāo)，以節(jié)約和集約利用資源為重點(diǎn)，以“加強(qiáng)勘查、強(qiáng)化調(diào)控、統(tǒng)籌安排、集約高效、擴(kuò)大開(kāi)放、注重保護(hù)”為主線(xiàn)完善規(guī)劃內(nèi)容，做好規(guī)劃編制工作。

(3)要強(qiáng)化資源節(jié)約和高效利用的政策導(dǎo)向，要制定具有剛性的、操作性強(qiáng)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置準(zhǔn)入條件。堅(jiān)持開(kāi)源與節(jié)流并舉，開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重，促進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模化和集約化。

(4)要強(qiáng)化空間指導(dǎo)與約束功能，促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)發(fā)利用的合理布局。特別是已建礦山，要通過(guò)制定資源整合方案政策實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

(5)要強(qiáng)化規(guī)范管理作用，突出政策措施和監(jiān)管手段，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的有序勘查、合理開(kāi)發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、有效保護(hù)。

3 規(guī)劃編制的原則

(1)堅(jiān)持合理繼承，創(chuàng)新發(fā)展的原則。要最大限度地吸收上輪規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)，力求在整體上保持與上一輪規(guī)劃的連續(xù)性。最大限度地避免上輪規(guī)劃的不足，即要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，合理調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)，做到在繼承中開(kāi)拓創(chuàng)新，求新謀變。

(2)堅(jiān)持因地制宜，突出重點(diǎn)的原則。結(jié)合本地區(qū)礦產(chǎn)資源特點(diǎn)、供需狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，突出重點(diǎn)，體現(xiàn)特色，提高深度，防止簡(jiǎn)單重復(fù)。

(3)堅(jiān)持上下結(jié)合，逐級(jí)落實(shí)的原則。本輪規(guī)劃擬采取省、市、縣三級(jí)連動(dòng)，省級(jí)略超前;總體規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相結(jié)合，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃既是總體規(guī)劃的一個(gè)專(zhuān)題，最終成果又自成一體，保證上下級(jí)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)溝通，保證規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)的逐級(jí)落實(shí)。

(4)堅(jiān)持注重實(shí)施，利于操作的原則。一是要理清湖北省礦產(chǎn)資源領(lǐng)域面臨的重大問(wèn)題;二是要理順現(xiàn)行規(guī)劃體制和法律環(huán)境的支撐程度;三是要從規(guī)劃的導(dǎo)向、協(xié)調(diào)和調(diào)控作用等方面，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的可操作性。

4 規(guī)劃編制的主要任務(wù)

4.1 明確礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)與勘查導(dǎo)向

(1)明確公益性地質(zhì)工作的重點(diǎn)，提出政府加大投資公益性地質(zhì)調(diào)查工作的力度。

(2)確定礦產(chǎn)勘查的總體要求，重點(diǎn)是制定出有利于引導(dǎo)、促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)開(kāi)展商業(yè)性勘查，培育商業(yè)性礦產(chǎn)勘查市場(chǎng)主體壯大的政策。

(3)劃定鼓勵(lì)、限制、禁止商業(yè)性礦產(chǎn)勘查區(qū)。

(4)根據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和湖北的實(shí)際確定鼓勵(lì)、限制、禁止勘查礦種。

(5)制定礦產(chǎn)資源勘查的準(zhǔn)入條件。

(6)發(fā)揮地勘基金對(duì)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的引導(dǎo)和拉動(dòng)作用，提出地質(zhì)勘查基金安排的重點(diǎn)礦種和區(qū)帶。

(7)制定推進(jìn)危機(jī)礦山深部和外圍找礦工作的政策措施。

4.2 確定礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用總量指標(biāo)

(1)制定重要礦產(chǎn)資源開(kāi)采總量調(diào)控指標(biāo)。(2)制定主要礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)投放數(shù)量。(3)劃定優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備區(qū)。(4)制定不同礦種最低儲(chǔ)量規(guī)模。(5)制定和完善不同礦種最低開(kāi)采規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 強(qiáng)化礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)布局優(yōu)化

(1)制定推進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)基地和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)政策。

(2)合理劃分不同功能的規(guī)劃區(qū)。(3)科學(xué)制定規(guī)劃分區(qū)管理措施。(4)明確規(guī)劃區(qū)內(nèi)資源勘查、開(kāi)發(fā)利用的空間布局、規(guī)模、時(shí)序和準(zhǔn)入條件，有效指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)合理設(shè)置和布局調(diào)整。

(5)提出鼓勵(lì)、限制、禁止礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。

(6)確定鼓勵(lì)、限制、禁止開(kāi)采礦種。

(7)根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整礦山企業(yè)結(jié)構(gòu)，按照規(guī)模化、集約化原則，提出主要礦產(chǎn)資源整合措施，切實(shí)解決已建礦山布局不合理問(wèn)題。

4.4 推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方式轉(zhuǎn)變和集約高效利用

(1)制定礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用的指標(biāo)，建立新的資源開(kāi)發(fā)利用模式，不斷提高資源開(kāi)發(fā)利用效率。

(2)制定主要礦種及其共伴生礦種的開(kāi)發(fā)利用條件和方向。

(3)制定低品位資源、難利用資源的開(kāi)發(fā)利用，以及尾礦、廢石綜合利用政策導(dǎo)向，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展示范工程。

(4)建立礦產(chǎn)資源綜合利用評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用水平的提高。

(5)強(qiáng)化資源管理措施，建立企業(yè)資源消耗的自我約束機(jī)制，提高采礦綜合回采率。

4.5 加大礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理

(1)在礦山環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)礦山環(huán)境影響和發(fā)展趨勢(shì)作出評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果劃分礦山環(huán)境影響區(qū)域。

(2)針對(duì)新建礦山、生產(chǎn)礦山和閉坑礦山的不同情況，提出不同礦山類(lèi)型環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理的政策措施。

(3)建立新建礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾方案審批制度。

(4)確定礦山環(huán)境恢復(fù)治理控制指標(biāo)。

(5)根據(jù)礦山環(huán)境影響評(píng)估結(jié)果，劃分不同等級(jí)的礦山環(huán)境保護(hù)與治理區(qū)域，提出礦山環(huán)境恢復(fù)治理重點(diǎn)工程。

(6)建立和完善礦山環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)治理責(zé)任機(jī)制以及礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度。

(7)強(qiáng)化礦山環(huán)境保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

5 規(guī)劃編制的方法

總體講要做到“一個(gè)堅(jiān)持”，搞好“三個(gè)結(jié)合”，守住“三條紅線(xiàn)”，筑牢“一道門(mén)檻”。

“一個(gè)堅(jiān)持”是堅(jiān)持政府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策編規(guī)劃。

“三個(gè)結(jié)合”一是專(zhuān)題研究與規(guī)劃編制相結(jié)合。目的是保證規(guī)劃基礎(chǔ)扎實(shí)，目標(biāo)明確，指標(biāo)科學(xué)，依據(jù)充分;二是專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃相結(jié)合。目的是突出總體規(guī)劃的宏觀(guān)性，指導(dǎo)性，實(shí)用性。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃突出總體規(guī)劃的主要目標(biāo)、重要任務(wù)的落實(shí)，體現(xiàn)規(guī)劃的權(quán)威性和實(shí)施效果;三是市縣規(guī)劃與省級(jí)規(guī)劃相結(jié)合。二輪規(guī)劃的編制工作擬省、市、縣(部分)同時(shí)啟動(dòng)，省級(jí)規(guī)劃略超前。目的是保持規(guī)劃上下結(jié)合、相互銜接、相互補(bǔ)充，保證規(guī)劃指標(biāo)得到分解，規(guī)劃目標(biāo)得到明確，規(guī)劃任務(wù)得到落實(shí)，突顯規(guī)劃的權(quán)威性和可操作性。

“三條紅線(xiàn)”是自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)禁進(jìn)入，安全危險(xiǎn)區(qū)要有保障，基本農(nóng)田區(qū)不能逾越。

“一道門(mén)檻”是根據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和湖北的實(shí)際，制定切實(shí)可行的勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源的準(zhǔn)入條件。

總之，二輪規(guī)劃是在世界礦產(chǎn)資源需求旺盛，資源價(jià)格總體偏高，賣(mài)方市場(chǎng)較為強(qiáng)勁的形勢(shì)下啟動(dòng)的。因此，在編制規(guī)劃的工作中必須認(rèn)清形勢(shì)，科學(xué)判斷資源需求總體走勢(shì)，把握全局，合理制定資源管理政策措施，既要滿(mǎn)足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，更要考慮礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)利用，既要保證規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義，更要保持規(guī)劃的宏觀(guān)性、時(shí)效性和前瞻性。只有這樣，規(guī)劃才具有合理性、可操作性和生命力。