盧 佶麻錫亮

（1 國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019；2 浙江省縉云縣林業(yè)局321400）

森林植被恢復費征收標準存在的問題及建議

盧 佶1麻錫亮2

（1 國家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 浙江杭州 310019；2 浙江省縉云縣林業(yè)局321400）

在工程占用征收林地過程中依法繳納森林植被恢復費是每個用地單位應盡的責任與義務(wù), 也是促進生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必然要求。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和森林資源分類的不斷變革，森林植被恢復費征繳管理的制度性缺陷不斷顯現(xiàn)，急需修改完善。分析了目前在實施森林植被恢復費征收過程中存在著收費標準低、地類林種協(xié)調(diào)不一致、未體現(xiàn)林地分等評級等問題, 提出了提高森林植被恢復費最低征收標準、結(jié)合全國林地保護利用規(guī)劃綱要求重新劃分征收標準等對策措施。

森林植被恢復費; 占用征收林地; 地類; 征收標準

占用、征用林地征收森林植被恢復費，是國家為保護森林資源實行的一項重要政策和法律制度，是國家賦予林業(yè)部門一項重要的宏觀調(diào)控措施。根據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》的規(guī)定,凡勘察、開采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等各項工程需要征用或者臨時占用林地,經(jīng)縣級以上林業(yè)主管部門審核同意或批準的,用地單位必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復費。財政部、國家林業(yè)局于2002年10 月25日以財綜[ 2002] 73號文印發(fā)《森林植被恢復費征收使用管理暫行辦法》(以下簡稱辦法) ,全國范圍內(nèi)的森林植被恢復征收統(tǒng)一按辦法執(zhí)行?！掇k法》自頒布以來, 在嚴格依法控制各項建設(shè)工程占用征用林地, 強化占用征用林地的審核和審批管理, 有效防止違法使用林地, 切實保護好森林資源, 促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面起到了極大的推動作用。

1 森林植被恢復費征收標準存在的問題

1.1 收費標準過低

森林植被恢復費的征收和合理使用，是保護林地資源，防止亂占亂墾林地資源的有效途徑。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，一方面森林資源日益稀缺，另一方面，森林資源的培育成本，如苗木培育、造林等人工成本等大幅提高，而森林植被恢復費的征收標準還停留在十年前的水平，征收的森林植被恢復費既不能滿足恢復森林植被的需要，更不利于林地資源的保護。其次，林地和土地征用相比，收費差距懸殊。根據(jù)《辦法》規(guī)定，目前執(zhí)行的林地征占標準費用為2—10元/平方米，即每畝在1300—6000元之間。而根據(jù)浙江省政府2012年2月5日發(fā)出的通知，全省實行征地區(qū)片綜合價補償?shù)?，征收耕地的區(qū)片綜合價不低于3萬元/畝；實行統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)法補償?shù)模魇崭氐慕y(tǒng)一年產(chǎn)值不低于1800元/畝，補償倍數(shù)不低于16倍，補償標準不低于2.88萬元/畝。這個標準是目前林地片收標準的5—15倍。過低的征收標準降低了征占用林地的成本，導致林地過度開發(fā)，給森林資源的保護帶來了極大的挑戰(zhàn)。

1.2 地類林種協(xié)調(diào)不一致

《辦法》將征收森林植被恢復費的具體征收標準分為用材林林地、經(jīng)濟林林地、薪炭林林地、苗圃地、未成林造林地、防護林林地和特種用途林林地、國家重點防護林和特種用途林地、疏林地、灌木林地，宜林地、采伐跡地、火燒跡地等5個類別、6個收費標準。其中僅喬木林地和竹林地未直接按地類征收, 而是結(jié)合林種進行征收,即按照用材林林地、經(jīng)濟林林地、薪炭林林地、防護林林地劃分?，F(xiàn)行征收標準只對喬木林和竹林劃分林種,其余的以地類作為劃分標準。目前征收標準中直接按林地類型征收的有苗圃地、未成林造林地、疏林地、灌木林地、宜林地、采伐跡地、火燒跡地。按照這一征收標準的確定，既有按林種劃分的，也有按地類劃分的，導致難以準確把握，產(chǎn)生計算植被恢復費不一致的情況。如對生態(tài)公益林地范圍內(nèi)的宜林地、采伐跡地、火燒跡地，有的按每平方米8元或10元測算，有的按每平方米2元測算，主管部門無法確定誰對誰錯，導致森林植被恢復費的征收標準存在差異。同時，此征收標準容易誘發(fā)征占用林地先行審批采伐林木的情況，將有林地變?yōu)椴煞ホE地，以減少植被恢復費上繳數(shù)量。

1.3 未體現(xiàn)林地分等評級

林地的分等、定級是以生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性以及林地生產(chǎn)力等為依據(jù)，按其適宜性、限制性、潛力高低，把林地劃分為不同的等級。林地的分等評級工作主要目的就是為了依法、科學、合理、統(tǒng)一管理林地提供完整科學的林地等級標準。而且在《綱要》中，也要求對林地進行分區(qū)、分類、分級、分等。而《辦法》中林地類型的劃分只是單純的從林種地類區(qū)分并未建立節(jié)約使用林地的價格調(diào)節(jié)機制，以及林地分等評級體系。如何能夠更科學地解決森林植被恢復費征收過程中不合理之處？從發(fā)展趨勢看，都應以林地分等定級與估價工作的開展才能有效解決這個難題。

2 森林植被恢復費的關(guān)聯(lián)分析

2.1 森林植被恢復成本比較分析

《辦法》是于2002年10 月25日頒發(fā)執(zhí)行的，當時森林恢復成本處于較低的水平。苗木、整地、造林、管護等當年造林費用合計約400元/畝左右。而目前北方山區(qū)造林以樟子松、落葉松等針葉樹種為例，采用常規(guī)造林措施，當年直接成本平均在每畝1000元左右（隨著勞動力成本逐步增加，今后造林成本也會逐步提高），即：整地（500元/畝），采用一年生容器苗（苗木費220元/畝，栽植費200元/畝），并落實必要的撫育管護措施（90元/畝）。但由于各地立地條件差別大，造林整地標準、苗木規(guī)格和后期管理投入的不同，造成不同區(qū)域、不同標準的造林成本從每畝數(shù)千至數(shù)萬元不等。按照目前森林植被恢復費平均每畝4000元的標準征收，要支付包括調(diào)查規(guī)劃設(shè)計、整地、造林、撫育、護林防火、病蟲害防治、資源管護等一系列費用，這就顯得捉襟見肘。

2.2 草原植被恢復費比較分析

草原植被恢復費和森林植被恢復費都是一種利用經(jīng)濟杠桿來制約用地單位和個人利用森林或者草原的一項具體措施。兩者皆有利于促進資源的“節(jié)約”利用和“節(jié)制”使用，皆是建立和完善生態(tài)補償機制的有效形式。草原植被恢復費是根據(jù)2003年新修訂實施的《草原法》明確規(guī)定開始實施征收，到目前為止也將近10個年頭，它與森林植被恢復費最大的區(qū)別在于，森林植被恢復費征收標準采用一刀切的形式，全國采用統(tǒng)一的征收價格。而草原植被恢復費征收標準由所在地省、自治區(qū)、直轄市價格主管部門會同財政部門核定，報國家發(fā)改委、財政部備案的。以青海省為例，其征收范圍涵蓋了12種不同草原類型，收費標準從每畝2880元到3700元不等。并著重對采集或者出售國家二級保護和地方重點保護草原野生植物的征稅進行了規(guī)定，草原植被恢復費按照市場價格征收。每公斤市場價格200元以下的，按15%征收；每公斤市場價格200元（含200元）以上800元以下的，按8%征收；800元（含800元）以上的，按3%征收。授權(quán)地方來核定草原植被恢復費標準，是從實際出發(fā)，它充分考慮到了不同地區(qū)草原植被差異大、利用方式不盡相同、植被恢復難易程度不同、勞動力報酬及物價水平不同、草原功能多樣化，以及經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大等特點，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，制定的更加科學、合理的收費標準。

3 建議與對策

3.1 提高征收標準，引導節(jié)約用地

由于《辦法》規(guī)定的征收標準仍停留在十年前的水平，現(xiàn)已無法滿足整地、造林、撫育、護林防火、病蟲害防治、資源管護等所需要的成本。建議按略高于當前和今后一個時期實際成本來確定森林植被恢復費收費標準。并建議全國不執(zhí)行統(tǒng)一的收費標準，而是根據(jù)各省實際情況及造林成本出臺適合地方發(fā)展的收費標準。例如西部欠發(fā)達地區(qū)可適當沿用或略高于國家標準以適應西部大開發(fā)戰(zhàn)略，而東部發(fā)達省份由于經(jīng)濟發(fā)展較快，用地指標緊張，可在國標基礎(chǔ)上盡可能提高收費標準，杜絕濫用林地的現(xiàn)象。但是，總體的原則仍是引導節(jié)約用林地，珍惜和保護森林資源。

3.2 結(jié)合林地保護利用規(guī)劃調(diào)整征收標準，體現(xiàn)不同林地功能價值

根據(jù)《全國林地保護利用綱要（2010-2020）》要求，要對林地實行分級管理：即科學劃分林地保護等級，根據(jù)生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性以及林地生產(chǎn)力等指標，對林地進行系統(tǒng)評價定級，劃定為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級4 個保護等級。筆者認為，為體現(xiàn)保障國土生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明，完善森林植被恢復費收費標準體系的要求，有必要將植被恢復費征收標準按照這4個保護等級來分類。從《綱要》中可以看出Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級林地包括了所有生態(tài)林地，Ⅲ級、Ⅳ級林地包含了國家、地方的重要商品林地。按這4個保護等級征收不僅有效的體現(xiàn)了不同林地的功能價值，也突顯了征收植被恢復費的本質(zhì)要求。并且在此基礎(chǔ)上可以繼續(xù)按照地類劃分，細化收費標準。且對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)林地，明確采用雙倍的征收標準。按此分類，既體現(xiàn)了對生態(tài)區(qū)位重要林地重點保護及根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對林地的多功能需求，優(yōu)化林地結(jié)構(gòu)與空間布局，合理配置林地資源的要求，又明確了植被恢復費征收的分類，避免地類、林種混淆的情況。

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2013-01-10