文│鄭風(fēng)田

我國(guó)目前有城鎮(zhèn)戶籍的居民不足35%，也就是說(shuō)有2.6億人在城鎮(zhèn)工作，基本上屬打工者，有房者的比例低于1%。這部分人如果真正留在城市置業(yè)，假定一半需要房子，也就是說(shuō)城市需要提供1.3億套房子。另外我國(guó)要達(dá)到世界城鎮(zhèn)化的平均發(fā)展水平，還有一段路要走。目前與我國(guó)同等發(fā)展程度的國(guó)家，其城鎮(zhèn)化的比率一般都在70%以上，與其相較，我國(guó)仍差20%。城鎮(zhèn)化最大的難點(diǎn)是如何讓這些新移民能夠安居樂(lè)業(yè)，買(mǎi)得起房子。 如果不解決農(nóng)民變市民問(wèn)題，繼續(xù)讓3、4億甚至更多的農(nóng)民工每年像候鳥(niǎo)一樣到處遷徙、漂流，是很危險(xiǎn)的，這是低質(zhì)的城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化征地制度改革有多種思路，除了目前的提高補(bǔ)償收益比例外，還應(yīng)該縮小甚至取消征地制度，讓農(nóng)民成為土地交易的主體，商業(yè)用地要按市場(chǎng)價(jià)由農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商共同協(xié)商。

根據(jù)2004年修改的土地管理法，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但目前，我國(guó)農(nóng)村集體土地征用“公共利益”泛化，界限不明，給多征濫占、侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了方便。應(yīng)該破除目前的泛公益化征地政策，農(nóng)村征地必須界定為純公益用途才能征用，可以借鑒國(guó)有土地征收條例的列舉方式。上述條例對(duì)公共利益界定為：國(guó)防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。農(nóng)村集體土地一樣可以采取這種方法來(lái)界定，對(duì)公共利益進(jìn)行列條清晰界定，避免被濫用。

除了非征不可的道路、學(xué)校等純粹公益性用地外，其他的非農(nóng)建設(shè)農(nóng)地都可以讓農(nóng)民成為交易的主體，讓企業(yè)通過(guò)租地的形式向農(nóng)民獲得。農(nóng)民可以以村為單位，與企業(yè)協(xié)商； 也可以采用土地入股的方式，與企業(yè)共建；甚至打包將土地賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，總之辦法多種多樣。這樣的一個(gè)好處是創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。企業(yè)和這個(gè)村談不攏，可以和下一個(gè)村談，農(nóng)戶和這家開(kāi)發(fā)商談不攏，可以找別家。破除了土地供應(yīng)的壟斷，工業(yè)用地價(jià)格和商業(yè)用地價(jià)格，會(huì)從兩個(gè)極端向合理價(jià)位回歸。用于非公益性的其他城市化用地，在符合政策允許的情況下，應(yīng)該采取市場(chǎng)公平交易的原則，由用地者與土地所有者和土地承包人直接交易合作開(kāi)發(fā)，政府不應(yīng)再介入。

當(dāng)然，讓農(nóng)民成為市場(chǎng)交易的主體，必須要有個(gè)前提，那就是土地用途管制。劃定基本農(nóng)田制度，在基本農(nóng)田的土地是禁止非農(nóng)使用的?；巨r(nóng)田之外的土地，應(yīng)該允許農(nóng)民來(lái)搞開(kāi)發(fā)建設(shè)。目前我國(guó)的“泛糧食安全”政策，把農(nóng)村所有的土地都劃入嚴(yán)格管制范圍，大大降低了稀缺土地的使用效率，在某種程度上弱化了農(nóng)民的土地權(quán)利，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)。實(shí)際上在我國(guó)廣大農(nóng)村，真正用來(lái)種植糧食的畢竟不是全部土地，除了種糧之外的地，包括農(nóng)村宅基地、四荒地等，這些土地目前在太泛化的糧食安全政策下，也不能進(jìn)行抵押貸款與商用，不能夠進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)。其實(shí)農(nóng)民的宅基地與糧食安全關(guān)系不大，不能用來(lái)生產(chǎn)糧食。未來(lái)國(guó)家應(yīng)該對(duì)承擔(dān)糧食安全的基本農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格限制，除此之外的土地經(jīng)營(yíng)應(yīng)該放開(kāi)，這樣能夠激活農(nóng)村土地使用效率，讓農(nóng)民獲益，也能夠保證城鎮(zhèn)化發(fā)展用地需求。