●王繼成

近年來，財政部門在完善定員定額標準體系，強化基本支出管理，提升財政科學化、精細化管理水平等方面進行了積極的探索，并取得了顯著的成績。但是，行政事業(yè)單位編外聘用人員（以下簡稱“編外聘用人員”）作為公共服務的重要提供者，由于受“編外”身份的限制，而游離于財政保障、監(jiān)管之外，其合法權(quán)益容易受到損害，不利于社會的安定團結(jié)。因此，必須從打造服務型政府的高度、優(yōu)化行政運行的角度，規(guī)范編外聘用人員的管理。

一、編外聘用人員產(chǎn)生的多維度分析

在行政事業(yè)單位編制“內(nèi)外”的雙軌制用工模式下，作為“編制內(nèi)”用工的重要補充，編外聘用人員的產(chǎn)生既有深刻的社會根源，又有管理方面的因素，同時還涉及機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率低下等原因。

（一）公共服務供需失衡是編外聘用人員產(chǎn)生的根本原因

從宏觀背景看，在經(jīng)濟社會的發(fā)展進程中，人們對公共服務的需求日益增長，倒逼政府加大對公共服務的投入。以江蘇省為例，2009—2011年，江蘇省醫(yī)療衛(wèi)生公共財政預算支出由198.21億元增長到349.86 億元，年均增長32.85%。而同期財政供養(yǎng)在職人員從23.04 萬人增長到23.68 萬人，年均增長1.39%。由此可見，政府對人力的投入遠少于對財力的投入。在政府行政體制改革、服務性政府建設以及事業(yè)單位分類改革落后于經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下，公共事業(yè)發(fā)展遇到的用工瓶頸使得編外聘用的用工模式應運而生。

（二）編制管理方式落后是編外聘用人員產(chǎn)生的直接原因

從管理方式看，人員編制管理在配置行政事業(yè)單位資源、控制財政供養(yǎng)人口規(guī)模等方面發(fā)揮著重要作用，但是編制管理采用粗放式管理，即通過核定編制規(guī)模和人員結(jié)構(gòu)的方式定編定崗，未能形成在編人員動態(tài)調(diào)整以及合理退出機制。在此背景下，機關(guān)事業(yè)單位無法根據(jù)職能調(diào)整及時更新在編人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)，直接導致單位采用聘用編外人員彌補用工短缺。

（三）機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率低下是編外聘用人員產(chǎn)生的主要原因

從機構(gòu)運轉(zhuǎn)方面看，人力資源配置、監(jiān)督考核以及激勵機制不健全等管理因素和在編人員素質(zhì)、作風等個人因素導致行政事業(yè)單位運轉(zhuǎn)效率低下。現(xiàn)實中財政供養(yǎng)人員的增加并沒有改變編外聘用人員數(shù)量增長的趨勢。這表明，在機構(gòu)設置程序僵化、人員效能監(jiān)控欠缺的環(huán)境下，采用聘用編外人員提高工作效能已成為提高機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率的應急之舉。

二、行政事業(yè)單位編外聘用人員的現(xiàn)狀

隨著社會的進步、公共事業(yè)的發(fā)展，編外聘用人員已不再是傳統(tǒng)意義上的從事簡單工作的“臨時工”，而是公共服務的重要參與者。當前，編外聘用人員的現(xiàn)狀主要有以下幾個特點：

（一）人數(shù)眾多，分布相對集中

編外聘用人員人數(shù)眾多，其數(shù)量占從業(yè)總?cè)藬?shù)的比重不斷上升。除了從事車輛駕駛、保潔等工作外，大量編外聘用人員從事著以改善民生和創(chuàng)新社會管理為重點的社會建設工作，并集中分布在公共醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會治安等行業(yè)。

（二）人員構(gòu)成復雜，用工崗位呈“高端化”趨勢

編外聘用人員主要由農(nóng)村失地安置以及進城務工人員、國有企業(yè)改制下崗人員、大中專畢業(yè)生等人員構(gòu)成。在民生改善需求強烈的領(lǐng)域，行政事業(yè)單位對編外聘用人員的需求呈 “高端化”發(fā)展趨勢，編外聘用人員所從事的工作崗位已由臨時性、輔助性向長期性、關(guān)鍵性滲透。

（三）收入相對較低，權(quán)益缺乏有效保障

長期以來，編外聘用人員在工資收入方面明顯低于在編人員，沒有科學、規(guī)范的薪酬標準體系，往往采用以同類在編人員的最低工資標準，甚至以當?shù)刈畹凸べY標準為依據(jù)，而且編外聘用人員的社會保障難以落實或落實不到位。以環(huán)衛(wèi)工人為例，2011年石家莊、太原、沈陽三市編外聘用環(huán)衛(wèi)工人工資收入等于或略高于當?shù)刈畹凸べY標準，占在編人員工資收入的一半左右，而社會保障方面，在編人員均享受 “五險一金”，而編外聘用人員只參加部分保險。

表1 2011年石家莊等三市環(huán)衛(wèi)工人工資收入情況表 單位：元

（四）聘用形式多，經(jīng)費來源多元化

聘用編外人員的主要形式有直接聘用、勞務派遣以及人事代理等。并且，編外聘用人員經(jīng)費主要來自財政撥款、單位可支配的非稅收入、經(jīng)營收入等。

三、行政事業(yè)單位編外聘用人員存在的問題

行政事業(yè)單位編外聘用人員在推進公益服務發(fā)展的同時，也存在著一些不容忽視的問題：

（一）同工不同酬，破壞社會公平

人員身份不同造成同工不同酬，已成為破壞公平的社會痼疾。政府所屬的機關(guān)及事業(yè)單位作為社會秩序的維護者，卻沒有認真貫徹“同工同酬”的基本原則，也沒有起到積極的示范作用，從長遠來看，不利于社會的安定團結(jié)和國家的長治久安。

（二）用工易濫用，浪費公共資源

編外聘用人員在壯大機關(guān)事業(yè)單位人員隊伍的同時，也增加了在編人員工作的依賴性和惰性，使得機關(guān)事業(yè)單位容易產(chǎn)生盲目招人的沖動，從而形成“編外干、編內(nèi)看”的局面，降低了工作效率，造成了人力、財力的浪費。

（三）管理混亂無序，缺乏有效監(jiān)管

編外聘用人員管理作為政府社會管理的重要內(nèi)容，卻沒有得到高度重視。編外聘用人員的招聘、工資待遇、辭退等主要由用人單位自行管理，缺乏健全的管理機制。部分用人單位法制意識淡薄，不繳或者欠繳養(yǎng)老保險等問題突出，使編外聘用人員權(quán)益受到損害。而行政事業(yè)單位由于其特殊的社會地位，使得勞動權(quán)益監(jiān)管部門難以有效監(jiān)管。

三、規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的建議

在全面建成小康社會和深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的當下，進一步規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理，對于優(yōu)化政府資源配置，提升行政事業(yè)單位效能，加強社會建設等方面具有重要意義。

（一）轉(zhuǎn)變管理理念，是規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的前提

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的重視在編人員、重視財政供養(yǎng)人口的管理理念，樹立“機構(gòu)總編制、供養(yǎng)全口徑”的管理理念，從服務經(jīng)濟社會發(fā)展的全局出發(fā)，將規(guī)范編外聘用人員管理作為政府加強自身建設的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌編內(nèi)編外兩種資源，合理保障人員經(jīng)費，實現(xiàn)各類用工模式的良性互動，提升行政事業(yè)單位的工作效能。

（二）深化行政體制改革，是規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的必由之路

在深入推進行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，強化社會服務和公共管理，合理設置機構(gòu)的基礎上，規(guī)范行政事業(yè)單位用工管理，取締不規(guī)范的用工行為。建立健全規(guī)范化的在編人員進入和退出以及合理流動機制，實現(xiàn)在編人員的動態(tài)配置，形成以高效的在編人員為基礎、必要的編外聘用人員為補充的人員結(jié)構(gòu)。

（三）理順管理機制，是規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的主攻方向

理順管理機制，改變以單位自行管理為主的編外聘用人員管理方式，按照“規(guī)模合理、待遇公平、保障有力”的原則，建立起用工單位申報、編制部門核定用工規(guī)模、人保部門核定工資待遇標準、財政部門核實經(jīng)費來源的“三位一體”的管理機制，充分發(fā)揮職能部門的業(yè)務優(yōu)勢，認真做好年度編外聘用人員規(guī)模、福利標準及負擔方式的規(guī)劃，強化編外聘用人員管理。編制部門要充分發(fā)揮管理的“龍頭”作用，根據(jù)行政事業(yè)單位所承擔的社會管理職能，合理調(diào)整機構(gòu)規(guī)模和人員結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌編內(nèi)、編外人員管理，對行政事業(yè)單位提出的編外用工計劃進行審查，下達編外聘用人員編制指標。人保部門負責編外聘用人員的統(tǒng)一招聘以及工資福利待遇核定。財政部門根據(jù)編制部門和人保的審批結(jié)果，細化對納入財政負擔范圍的編外人員經(jīng)費的預算編制，確保資金保障到位。

（四）加強監(jiān)管力度，是規(guī)范行政事業(yè)單位編外聘用人員管理的重要保障

通過加強監(jiān)管規(guī)范行政事業(yè)單位用工行為，保障編外聘用人員合法權(quán)益，實現(xiàn)將編外聘用人員納入規(guī)范化管理軌道的目的。編制部門對行政事業(yè)單位聘用人員規(guī)模和機構(gòu)實行動態(tài)監(jiān)管，控制用工規(guī)模，避免盲目用工。同時，人保部門應該發(fā)揮勞動監(jiān)察、勞動仲裁等職能作用，維護好編外聘用人員的合法權(quán)益。財政部門應加強資金監(jiān)管，嚴禁單位擅自擠占、挪用經(jīng)費聘用編外人員，對納入財政負擔范圍的編外人員經(jīng)費強化執(zhí)行監(jiān)管，確保資金保障到位?！?/p>