王長江

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)學(xué)系，鄭州450046)

弱勢群體(social vulnerable groups)，是社會(huì)中一些生活困難、自我生存能力不足或被邊緣化、受到社會(huì)排斥的人的概稱。學(xué)者一般把弱勢群體分為兩類：生理性弱勢群體和社會(huì)性弱勢群體。前者淪為弱勢群體，有著明顯的生理原因，如年齡、疾病等;后者則基本上是社會(huì)原因造成的，如下崗、失業(yè)等。兩種弱勢群體通過政府和社會(huì)的救助后效果有很大差別。社會(huì)原因造成的人群有可能在得到科學(xué)合理的救助后擺脫貧困;而因生理原因形成的弱勢群體中，有的人需要終其一生都要得到政府和社會(huì)的救助，一旦救助環(huán)節(jié)缺失，就會(huì)發(fā)生這樣那樣的問題，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的惡性事件?！肮聝菏巧鐣?huì)上最弱小、最困難的群體”［1］，如果得不到及時(shí)、科學(xué)的救助就會(huì)發(fā)生不可挽回的惡性事件。如2012年11月16日貴州省畢節(jié)市5名少年死于街頭封閉垃圾箱內(nèi)以及2013年1月4日發(fā)生在河南省蘭考縣的火災(zāi)，兩起事件吞噬了12條弱小生命。這些惡性事件的頻發(fā)，說明了我國弱勢群體救助，特別是孤兒救助方面存在很多問題。只有探明原因，才能找到切實(shí)有效的對(duì)策，使弱勢群體得到及時(shí)有效的救助，從而最大限度地保護(hù)他們的合法權(quán)益。

一、法制不健全

弱勢群體的救助問題歸根結(jié)底是人權(quán)的問題。“權(quán)利不只是由憐憫而來、令我們感激不盡的禮物或恩惠……在一個(gè)承認(rèn)權(quán)利的世界中，所有的個(gè)體，無論在自己或在他人眼中，都是擁有尊嚴(yán)及值得尊敬的對(duì)象。這些價(jià)值，是任何分量的愛與激情、權(quán)威的服從，或高貴的義務(wù)所不能替代的。”［2］今天“人權(quán)已不再是一個(gè)單純的人的權(quán)利問題，而是一個(gè)貫通社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)與文化的根本性問題。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在于提高人類的物質(zhì)生活水平，精神文明建設(shè)在于提高人類的精神境界，制度文明建設(shè)則從物質(zhì)和精神兩個(gè)方面促進(jìn)著社會(huì)的進(jìn)步。而這一切的最終目的則是使人能夠有尊嚴(yán)地生活”。［3］孤兒的救助涉及孤兒的撫養(yǎng)、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方方面面的工作，是所有弱勢群體救助中時(shí)間最長，需要投入大量人力物力的系統(tǒng)工程。這一系統(tǒng)工程的實(shí)現(xiàn)必須依靠完善的法律來保障。解放以后，尤其是改革開放以來，我國在弱勢群體保護(hù)方面采取了不少措施，制定了一系列法律。但是，在孤兒救助方面的立法仍存在很多問題。

1.立法滯后。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，目前還沒有一部獨(dú)立的孤兒救助和幼兒福利保障方面的法律。在大量涉及弱勢群體的法律中，除了《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防青少年犯罪法》《義務(wù)教育法》《收養(yǎng)法》等少數(shù)法律外，絕大部分法律主要關(guān)注的是成年弱勢人員，把孤兒救助問題混同于一般弱勢群體救助。其次，有些法律的立法目的不是救助而是限制，是權(quán)宜之計(jì)，治標(biāo)不治本。如經(jīng)過法學(xué)界人士大力呼吁而廢止的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。該辦法從1982年5月由國務(wù)院發(fā)布施行，到2003年8月1日國務(wù)院發(fā)布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》而自行廢止，共施行了20多年?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》規(guī)定，被收容人員留站待遣時(shí)間為：省內(nèi)一般不超過15天，外省一般不超過1個(gè)月。根據(jù)該辦法，相關(guān)的行政部門可以把原本沒有違法的人員關(guān)押在收容所里，限制他們的人身自由長達(dá)半個(gè)月或一個(gè)月。這樣的規(guī)定不但起不到救助作用，反而嚴(yán)重侵犯了這些人的合法權(quán)益。再次，有些現(xiàn)行法律與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)?！妒震B(yǎng)法》認(rèn)定的孤兒是父母雙亡。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展以及人們的生活壓力過大或者異地務(wù)工等因素，一部分孩子是父母雙方有一方仍存在，但長期消失，沒有對(duì)孩子承擔(dān)養(yǎng)育責(zé)任;還有的是服刑人員的子女，這些孩子的撫養(yǎng)、教育都成為政府不得不解決的難題。按現(xiàn)有的規(guī)定，政府辦的福利機(jī)構(gòu)僅接收父母雙亡的孩子，這就導(dǎo)致這些本應(yīng)由政府承擔(dān)養(yǎng)育責(zé)任的“事實(shí)棄嬰、孤兒”無法進(jìn)入到官辦福利機(jī)構(gòu)。同時(shí)，《收養(yǎng)法》規(guī)定的收養(yǎng)條件過高，阻止了社會(huì)力量對(duì)孤兒的收養(yǎng)。

2.立法層級(jí)太低?！叭鮿萑后w的權(quán)益與強(qiáng)勢群體的權(quán)益相比，處于被漠視的境地司空見慣，而理性的國家應(yīng)該運(yùn)用國家力量去盡力維護(hù)弱勢群體的利益，在必要時(shí)，還應(yīng)該在某些法律中，通過一定的利益傾斜來達(dá)到社會(huì)各階層或群體利益的平衡，即實(shí)現(xiàn)矯正正義?！保?］我國針對(duì)孤兒救助的規(guī)范性文件層級(jí)很低，主要是規(guī)章。一是行政規(guī)章，或者是一般規(guī)范性文件。如2006年3月29日由民政部、中央綜治辦、最高人民法院、教育部、公安部、財(cái)政部、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)等15個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》。二是地方規(guī)章，或者是地方政府部門的規(guī)范性文件。如河南省為了貫徹上述15個(gè)部委的工作意見由省民政廳、省綜治辦、省高級(jí)人民法院、省教育廳、省公安廳、省財(cái)政廳、共青團(tuán)省委、省婦聯(lián)等15個(gè)廳局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)河南省孤兒救助工作的意見》。由于這些規(guī)范性文件層級(jí)太低，沒有太多的法律約束力，各地在執(zhí)行的過程中大打折扣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到文件要求的效果。

3.立法技術(shù)落后，不好操作。現(xiàn)有法律中涉及到弱勢群體救助的條款，大都存在立法語言籠統(tǒng)、不好操作的問題。主要表現(xiàn)在：一是權(quán)利的規(guī)定過于籠統(tǒng)，立法語言多屬原則性的宣示，缺乏程序性的保障?！拔覈鮿萑后w人權(quán)保障的法律制度更多的僅限于實(shí)體法層面上，即更多地是賦予弱勢群體一些實(shí)體法上的權(quán)利……然而卻沒有規(guī)定這些權(quán)利的救濟(jì)權(quán)，正所謂無救濟(jì)則無權(quán)利，對(duì)于實(shí)體權(quán)利救濟(jì)途徑的缺乏致使弱勢群體享有的實(shí)體權(quán)利受到減損。”［5］二是法律責(zé)任規(guī)定的不明確，互相推諉，互相扯皮。“法律規(guī)定有10多個(gè)部門在承擔(dān)孤兒保障的職責(zé)，但尚未明確哪個(gè)行政部門起牽頭負(fù)責(zé)的作用?！保?］在我國目前的政治文化環(huán)境下，有時(shí)多個(gè)部門管轄，實(shí)際上意味著哪個(gè)部門都不管。受害的或者受損失的只能是孤兒，相關(guān)的部門不可能受到問責(zé)。

二、政府工作不力

除了法律不健全外，政府工作不力也嚴(yán)重影響了我國孤兒救助工作的質(zhì)量。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.各級(jí)政府開展孤兒救助工作時(shí)間較晚，問題積重難返，與改革開放成果極不相稱。我國第一次真正關(guān)注孤兒救助問題是前文提到的2006年3月29日民政部、最高人民法院等15個(gè)部委聯(lián)合下文加強(qiáng)孤兒救助工作。此時(shí)，改革開放已進(jìn)行了將近30年，各行各業(yè)都取得了巨大成就，絕大部分人都享受到了改革開放的成果，而弱勢群體中最弱的一部分人才剛剛被顧及到。更有甚者，這個(gè)文件下發(fā)后，并不是所有的省份都立即行動(dòng)起來，有的省到2008年才有具體落實(shí)的文件下發(fā)。

2.各級(jí)政府在孤兒救助方面沒有承擔(dān)起主要責(zé)任，投入太少，沒有構(gòu)筑好完善的社會(huì)救助體系，為社會(huì)弱勢群體提供最后一道社會(huì)安全保障。由于多方面的原因，政府連最基本的孤兒數(shù)量都很難摸準(zhǔn)，2010年公布的數(shù)字是65.5萬，2013年1月蘭考火災(zāi)后，民政部門經(jīng)過全國普查確定為61.5萬。最終確定的61.5萬孤兒中，只有10.9萬在民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)中集中收養(yǎng)，其余50多萬名孤兒被擔(dān)當(dāng)監(jiān)護(hù)人的親屬或一些愛心人士、寺廟分散供養(yǎng)。處于中部的河南省是一億人口的農(nóng)業(yè)大省，目前有棄嬰、孤兒近7萬。截止到2011年6月，全河南省生活在政府開辦的福利機(jī)構(gòu)、敬老院內(nèi)的孤兒和棄嬰，總計(jì)只有5000多人。另外，處于改革開放前沿的廣東省，是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，目前有4.9萬棄嬰、孤兒，這其中只有8000多人在政府開辦的福利機(jī)構(gòu)中管養(yǎng)，約4萬棄嬰、孤兒由家庭、社會(huì)管養(yǎng)。需要提及的是，只有地市一級(jí)的城市才設(shè)有專門救助孤兒的機(jī)構(gòu)。這些官辦機(jī)構(gòu)之外的孤兒，在安全、戶籍、生活、教育、醫(yī)療等各個(gè)方面都存在很大問題。

3.政府部門的政績考核出現(xiàn)偏差。長期以來，各級(jí)政府追求的是GDP的增長。弱勢群體救助是花錢多、見效慢的工作，不像發(fā)展經(jīng)濟(jì)那樣容易出成績?！安怀鍪隆蓖蛔鳛楹饬恳粋€(gè)地方政治、社會(huì)穩(wěn)定的指標(biāo)。弱勢群體工作“不拖后腿”是基本要求，保護(hù)得好也只能成為地方政府工作錦上添花的因素。在弱勢群體保護(hù)方面所做的工作，基本上不在地方政府及主要官員的政績考核范疇。有的救助和慰問總是以作秀的方式出現(xiàn)，救助政策缺乏連貫性和持續(xù)性。甚至一些地方政府在孤兒救助方面還有推脫責(zé)任的嫌疑。例如，有的省在制定孤兒安置辦法時(shí)，把親屬撫養(yǎng)放在首位，其次才是機(jī)構(gòu)養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)、依法收養(yǎng)。

三、社會(huì)關(guān)注度低

社會(huì)關(guān)注度低也是孤兒救助工作落后的重要因素。社會(huì)關(guān)注包括兩個(gè)方面的含義。其一，社會(huì)對(duì)弱勢群體特別是孤兒的人文關(guān)懷。這是社會(huì)發(fā)展到一定程度在精神文明、社會(huì)文化方面的集中體現(xiàn)。人文關(guān)懷經(jīng)常體現(xiàn)出一種人本精神，即以人為本，關(guān)心人、愛護(hù)人，不分階級(jí)地位、關(guān)系親疏，都應(yīng)該得到同等對(duì)待，這是任何一個(gè)公民都享有的平等權(quán)利。特別是弱勢群體，更應(yīng)該得到社會(huì)大眾的愛護(hù)?！耙粋€(gè)任憑弱者自生自滅的社會(huì)，必然是不講道德、沒有仁義、不講平等、沒有正義的社會(huì)。而這樣的社會(huì)絕不是有理性的人類所追求所向往的?！保?］但是長期以來，由于人們價(jià)值觀的改變，弱勢群體慢慢變成了人們心目中阻礙社會(huì)發(fā)展的累贅，從而得不到應(yīng)有的人文關(guān)懷。往往是一些惡性事件發(fā)生后，在新聞媒體的宣傳下，才激起社會(huì)的關(guān)注和同情。這是一種非正常、非理性的關(guān)注。其二，全社會(huì)參與的救助活動(dòng)。對(duì)弱勢群體特別是孤兒的救助，政府是當(dāng)然的主體，但也是全社會(huì)的責(zé)任。由于種種原因，目前社會(huì)各界廣泛參與的活動(dòng)開展的較少，社會(huì)參與度低，大部分是一些零星的、自發(fā)的民間行為。這方面需要政府的正確引導(dǎo)，同時(shí)也需要社會(huì)各界踴躍參與。

［1］民政部，中央綜治辦，最高人民法院，等.關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見［Z］.2006－03－29.

［2］［美］范伯格.自由、權(quán)利和社會(huì)正義［M］.轉(zhuǎn)引自葉保強(qiáng).人權(quán)的理念與實(shí)踐.香港：天地圖書有限公司，1991：42.

［3］屈廣清，王秋玲.弱勢群體特殊保護(hù)的法理分析［J］.福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(6).

［4］侯俊富，曾怡洋.我國弱勢群體的法律保護(hù)及對(duì)策［J］.法制與經(jīng)濟(jì)(上半月)，2008(4).

［5］李立國.民政部部長談孤兒保障蘭考大火后排查民間收養(yǎng)［EB/OL］.(2013－03－04)［2013－03－18］.http：//www.china.com.cn/news/local/2013 － 03/04/content_28122110.htm.

［6］王繼新.和諧社會(huì)視野下弱勢群體的法律保護(hù)［J］.經(jīng)濟(jì)師，2011(4).