鄭春燕

一、引言：學(xué)者言說與審判實踐的分離

“計劃”一詞，于國人而言，是一個具有特定歷史情結(jié)的概念。然而，行政法學(xué)界對行政計劃的探討，〔1〕大陸學(xué)者的“行政計劃”概念，通常包含了“作為結(jié)果的計劃”和“制定計劃的行為”兩個層面的含義。但在提及行政計劃的司法規(guī)制時，一般僅針對“制定計劃的行為”。卻是新近的動態(tài)。其中，行政計劃的司法規(guī)制是諸多學(xué)者共同關(guān)注的話題。梳理已有的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者對該問題的論證遵循相似的思路：《行政訴訟法》第12條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第1條第2款，將行政計劃排除在行政訴訟的受案范圍之外，不允許對行政計劃進行司法審查，難以對私人的合法權(quán)益進行有效的保護。因此，有必要借鑒德國、英國、日本或我國臺灣地區(qū)的作法，至少應(yīng)允許對行政計劃制定決定或者行政計劃的具體變更提起訴訟。〔2〕相類似的思路可參見蘇苗罕：“行政計劃訴訟問題研究”，《行政法學(xué)研究》2004年第3期；周佑勇、王青斌：“論行政規(guī)劃”，《中南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2005年第1期；郭慶珠：“論行政規(guī)劃變更的正當(dāng)性及其法律規(guī)制——兼及〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉中規(guī)劃修改制度的反思”，《河北法學(xué)》2009年第4期；郭倩：“論行政規(guī)劃中公民財產(chǎn)權(quán)的保障——以英國〈2008規(guī)劃法案〉為借鑒”，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2010年第1期等。實際上，行政計劃具有不同的法律性質(zhì)，因此不能一概而論行政計劃被排除在受案范圍之外。其話外之音即為：只有將行政計劃的制定或變更行為納入行政訴訟的受案范圍，法院的審查才能觸及行政計劃的合法性。學(xué)者的言說，是否真實地描繪了法院對行政計劃的審查狀態(tài)？

在欠缺權(quán)威的社會實證調(diào)查數(shù)據(jù)的前提下，《最高人民法院公報》（以下簡稱《公報》）上刊載的司法裁判文書，應(yīng)該說是呈現(xiàn)行政審判實踐的最佳平臺。鑒于行政計劃的類型繁多，在財政、發(fā)展及需求等各個領(lǐng)域都存在行政計劃，但僅在城市規(guī)劃領(lǐng)域存在全國統(tǒng)一的立法——《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，〔3〕《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是1990年4月1日起實施的《城市規(guī)劃法》的修訂版本（2008年1月1日起施行）。鑒于文章介紹的《公報》案例均發(fā)生在2008年之前，為尊重法院裁判的原貌，本文在援引相關(guān)條款分析案件時，仍使用《城市規(guī)劃法》的稱謂。因此本文將涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的司法裁判文書，作為分析問題的切入口。

“北大法寶網(wǎng)”中的“最高人民法院公報案例庫”〔4〕資料來源：http：／／vip.chinalawinfo.com／newlaw2002／cas／index.asp，最后訪問時間：2010年5月31日。截至《公報》2010年第5期，共刊登行政裁判文書84份。其中，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政案件3起，分別為“貴州省電子聯(lián)合康樂公司不服貴陽市城市規(guī)劃局拆除違法建筑行政處理決定案”（以下簡稱“康樂公司案”）、〔5〕“貴州省電子聯(lián)合康樂公司不服貴陽市城市規(guī)劃局拆除違法建筑行政處理決定案”判決，載《最高人民法院公報》1994年第3期?！吧蛳Ｙt等182人訴北京市規(guī)劃委員會頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案”（以下簡稱“沈希賢案”），〔6〕“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案”判決，載《最高人民法院公報》2004年第3期。和“念泗三村28幢樓居民35人訴揚州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”（以下簡稱（“念泗三村案”）?！?〕“念泗三村28幢樓居民35人訴揚州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”判決，《最高人民法院公報》2004年第11期。除第一個案件，后兩個案件中雖然原告訴請審查的對象均為《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，但法院卻不同程度地觸及了城鄉(xiāng)規(guī)劃的合法性：在沈希賢案判決中，法院根據(jù)《城市規(guī)劃法》第32條規(guī)定，通過對申領(lǐng)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》所需的“有關(guān)批準文件”的法律解釋，對作為申領(lǐng)材料之一的“計劃部門批準文件”進行了審查；在念泗三村案判決中，法院更為直接地對第32條中“根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計要求”的載體——“《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》”——有無得到合法有效批準的爭議，進行了正面的回應(yīng)。不論這兩個案件的主審法官是否清晰地意識到“計劃部門批準文件”和“《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》”的行政計劃定性，從而自覺地在行政審判的過程中將通說認定的被受案范圍排除在外的行政計劃重新納入審查的視野，上述《公報》刊載的裁判文書至少客觀地呈現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的合法性在行政訴訟中的受審查狀態(tài)，在一定程度上說明了受案范圍與司法審查的范圍并不具有一一對應(yīng)的關(guān)系。

那么，城鄉(xiāng)規(guī)劃究竟是通過何種甬道進入行政訴訟的審查過程？法院選擇的審查進路與城鄉(xiāng)規(guī)劃的不同法律性質(zhì)之間存在怎樣的內(nèi)在聯(lián)系？這種基于《公報》個案觀察的結(jié)果能否提煉出司法審查突破受案范圍的規(guī)范要件？本文嘗試對上述問題作出初步的探討。而分析的筆觸，將首先聚焦于沈希賢案判決和念泗三村案判決的主要內(nèi)容。

二、基于個案事實的剖析

盡管在沈希賢案判決和念泗三村案判決中法院均染指了城鄉(xiāng)規(guī)劃的合法性，但兩個案件中法院審查城鄉(xiāng)規(guī)劃的方式卻并不相同。

（一）沈希賢案的爭議焦點與分析

1.案件的爭議焦點

沈希賢案中，原告訴請審查的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（2001規(guī)建字1769號，以下簡稱“1769號規(guī)劃許可證”），是由被告北京市規(guī)劃委員會頒發(fā)給第三人中國疾病預(yù)防控制環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所的施工許可，允許其在朝陽區(qū)潘家園南里7號建設(shè)二級動物實驗室。

作為北京市朝陽區(qū)潘家園南里4號樓和6號樓的居民，原告沈希賢等182人認為1769號規(guī)劃許可證違法的表現(xiàn)有三，其中一項主張與本文的主題有關(guān)：作為1769號規(guī)劃許可證申領(lǐng)材料之一的建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書在獲取計劃部門批準之前，未進行環(huán)境影響評估；被告未對該事項進行審查，直接頒發(fā)1769號規(guī)劃許可證的行為違反了法定程序。該項主張涉及的法律依據(jù)包括：

《環(huán)境保護法》第13條第2款規(guī)定：“建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設(shè)項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施，經(jīng)項目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書?！?/p>

《城市規(guī)劃法》第32條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。建設(shè)單位或者個人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準文件后，方可申請辦理開工手續(xù)。”

原告認為，根據(jù)《環(huán)境保護法》第13條第2款規(guī)定，環(huán)境影響報告書是計劃部門批準建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書的前置程序。而后，第三人方可持計劃部門的建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書等“有關(guān)批準文件”，向被告申領(lǐng)1769號規(guī)劃許可證。但在本案中，被告于2001年12月10日即已頒發(fā)1769號規(guī)劃許可證，第三人卻在2002年2月21日才取得北京環(huán)境保護局《關(guān)于衛(wèi)生部食品衛(wèi)生檢驗所動物房項目環(huán)境影響報告表的批復(fù)》（以下簡稱《環(huán)境影響報告表的批復(fù)》），明顯違反了法定程序的要求。

被告雖對第三人取得《環(huán)境影響報告表的批復(fù)》的時間沒有異議，但辯稱《城市規(guī)劃法》第32條僅要求被告審查建設(shè)單位有無取得“有關(guān)批準文件”，并未將“有關(guān)批準文件”的前置程序——環(huán)保部門的意見，作為規(guī)劃審批程序的考察要件。鑒于第三人在申領(lǐng)1769號規(guī)劃許可證之前，已經(jīng)獲得了衛(wèi)生部“衛(wèi)規(guī)財發(fā)［2000］第24號批復(fù)”和北京市建設(shè)委員會“京建計施［2001］478號”《建設(shè)項目施工計劃通知書》，被告在審查上述批準文件的前提下頒發(fā)的1769號規(guī)劃許可證，是依法履行法定職責(zé)的行為。

對于原被告各執(zhí)一詞的說法，本案的一審法院北京市西城區(qū)人民法院接受了原告的分析思路，在判決書中明確指出：

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第13條的規(guī)定，建設(shè)污染環(huán)境的項目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理的規(guī)定。建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設(shè)項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境作出評價，規(guī)定防治措施，經(jīng)項目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書。被告規(guī)劃委員會在審批該項目的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時，應(yīng)當(dāng)審查第三人是否已取得了環(huán)境影響報告書。

在綜合其他違法事由的審查結(jié)果之后，一審法院作出了撤銷1769號規(guī)劃許可證的判決。被告不服，申請上訴但在二審期間經(jīng)重新考慮后表示服從一審判決，自愿申請撤回上訴。

2.基于爭議焦點的分析

本案所涉及的“計劃部門的建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書”屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃的立項決定，是以《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的申領(lǐng)要件形式出現(xiàn)的。雖然《城市規(guī)劃法》第32條并沒有明確建設(shè)單位申領(lǐng)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》需要提交哪些“批準文件”，但原被告雙方均認同“計劃部門批準的建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書”屬于“批準文件”涵攝的外延之內(nèi)。有爭議的是，計劃部門在作出“批準建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書”之前未按照《環(huán)境保護法》第13條第2款的規(guī)定先行取得“環(huán)境影響報告書”，是否會導(dǎo)致被告頒發(fā)1769號規(guī)劃許可證的行為違法？或者，我們可以用更為學(xué)理的觀點對本案的爭議加以概括：當(dāng)先行行政行為構(gòu)成后續(xù)行政行為的要件時，先行行政行為自身的違法是否會被后續(xù)行政行為繼承，從而導(dǎo)致后續(xù)行政行為的違法？〔8〕朱芒教授明確提出了“違法性繼承”概念，并對此作出了精辟的分析。參見朱芒：“‘行政行為違法性繼承’的表現(xiàn)及其范圍——從個案判決與成文法規(guī)范關(guān)系角度的探討”，《中國法學(xué)》2010年第3期。他提出，《公報》上的沈希賢案判決與念泗三村案的一審判決，均是“違法性繼承說”的表現(xiàn)。拙文以為，兩個案件中涉及的城鄉(xiāng)規(guī)劃類型、該規(guī)劃在《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》頒發(fā)過程中的法律地位等方面的差異，決定了法院審查方式的區(qū)別：前者依賴的是“違法性繼承說”，后者選取的是“‘依據(jù)’的間接附帶審查”路徑。正是這一區(qū)分折射出受案范圍排除與司法審查范圍之間的內(nèi)在張力。具體的分析請見下文。

對此，沈希賢案判決中出現(xiàn)了兩種截然不同的觀點。

否定說認為，先行行政行為與后續(xù)行政行為相對獨立，先行行政行為即便存在實體或程序方面的違法，只要該行政行為具備生效的形式要件，后續(xù)行政行為的作出機關(guān)就要受該行為效力的拘束，無權(quán)審查先行行政行為合法性。沈希賢案中的被告就是否定說的堅定擁護者，其在上訴時主張的理由，清晰地反映了這種觀點：根據(jù)城市規(guī)劃法和環(huán)境保護法的規(guī)定，市規(guī)劃委員會的工作職責(zé)只審查建設(shè)單位是否取得了計劃部門批準的文件，只要建設(shè)單位持有該項目經(jīng)計劃部門批準的文件，就只能認定計劃部門據(jù)以作出該批文的前提條件包括“環(huán)境影響報告書”等問題均已解決，規(guī)劃委員會不應(yīng)當(dāng)審查應(yīng)由其他部門審查的事項。

肯定說則主張，當(dāng)先行行政行為作為后續(xù)行政行為的要件時，后續(xù)行政行為的作出機關(guān)必然要對先行行政行為的合法性作出全面的考量，若先行行政行為存在實體或程序方面的違法，即便后續(xù)行政行為已經(jīng)具備法定的形式要件，也會因該要件自身的違法而否定其合法性。沈希賢案中的原告與法院都遵循了肯定說的思路。也正是贊同后續(xù)行政行為對先行行政行為違法性的繼承，一審法院才得以在訴請撤銷1769號規(guī)劃許可證的案件中，對作為“要件”的城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定展開合法性審查。

（二）念泗三村案的爭議焦點與分析

1.案件的爭議焦點

念泗三村案中，原告訴請審查的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（2003揚規(guī)建字076號，以下簡稱076號規(guī)劃許可證），是由被告江蘇省揚州市規(guī)劃局頒發(fā)給第三人揚州市東方天宇置業(yè)有限公司，允許其在揚州市百合園小區(qū)內(nèi)建設(shè)中心組團11-6號住宅樓的施工許可。對于076號規(guī)劃許可證的違法表現(xiàn)，原告28幢樓曹育新等35名居民提出的其中一項，即被告頒發(fā)076號規(guī)劃許可證時依據(jù)的《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》，未經(jīng)合法有效的批準。該項主張涉及的法律依據(jù)包括：

《城市規(guī)劃法》第32條規(guī)定。（見上文）

《城市規(guī)劃法》第21條第8款規(guī)定：“城市詳細規(guī)劃由城市人民政府審批；編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細規(guī)劃，除重要的詳細規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批。”

念泗三村案判決書中，未詳細展開原告支持該主張的理由和被告針對此項的答辯意見，而是一筆帶過“法庭質(zhì)證中，原告28幢樓居民對被告揚州市規(guī)劃局證據(jù)2（《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》）的合法性和關(guān)聯(lián)性提出異議”。但一審揚州市中級人民法院在審理后，確認了以下內(nèi)容：本案中，被告揚州市規(guī)劃局提供了《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》和揚州市規(guī)劃委員會第十四次、第十六次會議紀要，以說明《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》已經(jīng)得到了揚州市規(guī)劃委員會第十六次會議批準，其批準的形式為會議紀要?！粋€城市詳細規(guī)劃是否得到合法有效的批準，應(yīng)通過一定的批準形式表現(xiàn)出來。本案中，有關(guān)詳細規(guī)劃的批準是以市長簽發(fā)的市規(guī)劃委員會會議紀要的形式出現(xiàn)的，盡管市規(guī)劃委員會第十六次會議紀要中的“按已批準的小區(qū)詳細規(guī)劃實施”的表述在本案的當(dāng)事人之間產(chǎn)生了不同的理解，但綜合分析揚州市規(guī)劃委員會第十四次會議紀要、《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》、揚州市規(guī)劃委員會第十六次會議紀要等證據(jù)的全部內(nèi)容，可以得出該詳細規(guī)劃是經(jīng)過揚州市規(guī)劃委員會審查同意后，由市長簽字批準的結(jié)論。至于這種會議紀要是不是一種通常所見的批準形式，由于法律、法規(guī)只規(guī)定城市詳細規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由城市人民政府或規(guī)劃行政主管部門審批，沒有規(guī)定審批形式，故不能否定揚州市規(guī)劃委員會會議紀要對批準詳細規(guī)劃發(fā)揮的實際作用，應(yīng)當(dāng)認定《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》經(jīng)過合法有效的批準。

在綜合其他違法事由的審查結(jié)果之后，一審法院認定“被訴具體行政行為證據(jù)充分、程序合法、適用法律正確”，判決駁回原告的訴訟請求。原告不服，提出上訴，江蘇省高級人民法院判決“駁回上訴，維持原判”。

2.基于爭議焦點的分析

與沈希賢案中“計劃部門批準的建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書”作為《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的申請要件不同的是，《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》并不屬于《城市規(guī)劃法》第32條規(guī)定的“有關(guān)批準文件”的涵攝范圍。相反，它是被告審查原告申領(lǐng)076號規(guī)劃許可證的請求，是否符合城市規(guī)劃設(shè)計要求的載體。可見，在念泗三村案中，控制性詳細規(guī)劃扮演著行政行為的“依據(jù)”角色。

然而，不是所有的“依據(jù)”都具有勿庸質(zhì)疑的“法源”地位?！?〕葉必豐教授提出應(yīng)區(qū)分“法源”與“依據(jù)”，“法源”可以成為行政活動的“依據(jù)”，但并非所有“依據(jù)”都具有“法源”地位。參見葉必豐：“行政規(guī)范法律地位的制度論證”，《中國法學(xué)》2003年第5期。沈希賢案中，原告就對《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》的合法性提出了異議，認為其“未得到合法有效的批準”。雖然念泗三村案判決對這一爭議焦點的著墨不多，但從判決書確認的內(nèi)容來看，被告只是對楊州市規(guī)劃委員會的職權(quán)、以何種形式批準《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》作了答辯，并沒有對原告能否質(zhì)疑“依據(jù)”的合法性提出反駁意見。一審法院也未回避原告的追問，逕行回答了會議紀要可否作為《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》批準形式的爭議。這多少可以說明在一審法院和訴訟當(dāng)事人眼中，原告有權(quán)在訴請撤銷076號規(guī)劃許可證的案件中提出對作為076號規(guī)劃許可證頒發(fā)“依據(jù)”的《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》的審查請求，法院亦具備對“依據(jù)”自身合法性的審查權(quán)限。應(yīng)該說，正是借助上述認識，念泗三村案中的一審法院才得以順利地將作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案，納入司法審查的范圍。需要說明的是，念泗三村案中一審法院對作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的審查態(tài)度并不能代表法院共同的姿態(tài)。就是該案的二審判決，在上訴人明確提出“原審判決認定揚州市規(guī)劃委員會有權(quán)代表揚州市人民政府對《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》進行審批，無法律依據(jù)”的上訴理由后，對作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的合法性，采取的卻是模糊化處理方式：

原審法院根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，對揚州市規(guī)劃局核發(fā)的2003076號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的程序是否合法、所依據(jù)的《念泗二村地段詳細規(guī)劃》是否經(jīng)過合法批準，以及是否違反《蜀崗-瘦西湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，是否符合法律規(guī)定進行審查。查明東方天宇公司已按有關(guān)法律規(guī)定向揚州市規(guī)劃局提交了建設(shè)申請、建設(shè)項目批準文件、建設(shè)用地證件、設(shè)計方案、施工圖等材料，揚州市規(guī)劃局在依法對上述材料進行審查的基礎(chǔ)上，核發(fā)了2003076號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。由此認定揚州市規(guī)劃局核發(fā)的2003076號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，符合有關(guān)法律規(guī)定，并未侵犯28幢樓居民的合法權(quán)益，并無不妥。

江蘇省高級人民法院的二審判決雖然明確點出了“所依據(jù)的《念泗二村地段詳細規(guī)劃》是否經(jīng)過合法批準”的爭議焦點，卻在查明部分回避了對該問題的審查，僅以被上訴人有無按照《城市規(guī)劃法》第32條提交有關(guān)批準文件為據(jù)認定了被訴行政行為的合法性。這或許可以從側(cè)面反映二審法院并不贊同在訴請撤銷076號規(guī)劃許可的案件中對作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案進行附帶審查的方式。

三、司法審查觸及城鄉(xiāng)規(guī)劃的路徑：“違法性繼承”或“間接附帶審查”

對《公報》涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃司法裁判文書的梳理結(jié)果顯示，雖然學(xué)界的通說認為現(xiàn)行《行政訴訟法》和《若干解釋》的規(guī)定將城鄉(xiāng)規(guī)劃排除在行政訴訟的受案范圍之外，但這并不意味著法院無法觸及城鄉(xiāng)規(guī)劃的合法性審查。相反，法院根據(jù)個案中涉及的各種不同法律性質(zhì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃活動，發(fā)展出了相應(yīng)的司法審查路徑。

（一）借“違法性繼承”理論審查作為要件的城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定

1.具處分性的城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定與多階段行政行為理論

沈希賢案涉及的城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定是指《環(huán)境保護法》第13條第2款規(guī)定的由計劃部門批準的“建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書”。它是由國務(wù)院主管部門或縣級以上人民政府按照各自的審批權(quán)限和國家基本建設(shè)程序，對某一具體建設(shè)項目的申請作出的核準決定?！?0〕關(guān)于建設(shè)項目的審批流程以及設(shè)計任務(wù)書的界定，可參考《城市規(guī)劃法》第6條第2款和國家計委、國家建委、財政部《關(guān)于基本建設(shè)程序的若干規(guī)定》第1條的規(guī)定。根據(jù)國家計委、國家建委、財政部《關(guān)于基本建設(shè)程序的若干規(guī)定》（1978年4月22日）總則部分的要求：一個項目從計劃建設(shè)到建成投產(chǎn)，一般要經(jīng)過下述幾個階段：根據(jù)發(fā)展國民經(jīng)濟長遠規(guī)劃和布局的要求，編制計劃任務(wù)書（又稱設(shè)計任務(wù)書），選定建設(shè)地點，經(jīng)批準后，進行勘察設(shè)計；初步設(shè)計經(jīng)過批準，列入國家年度計劃后，組織施工；工程按照設(shè)計內(nèi)容建成，進行驗收，交付生產(chǎn)使用。

這就意味著建設(shè)項目的上馬與實施是一個連續(xù)的行政過程。其中，建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書系確定基本建設(shè)項目、編制設(shè)計文件的主要依據(jù)，它由行政相對人按照隸屬關(guān)系向計劃部門（即前述的國務(wù)院主管部門或縣級以上人民政府）提出申請。計劃部門是否批準建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書直接決定了行政相對人的特定建設(shè)項目能否立項，并進而影響到以建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書為要件的后續(xù)行政活動，包括《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的頒發(fā)行為的展開。因此，計劃部門批準建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書的行為屬于對行政相對人權(quán)益具有直接處分性的專案計劃類型。〔11〕按照我國臺灣地區(qū)學(xué)者陳敏教授的定義，空間計劃“系就土地未來應(yīng)如何使用始最符合公益及私益，所為之規(guī)則。其中涉及特定地域整體發(fā)展者，為‘通盤計劃’，例如區(qū)域計劃及都市計劃。其中涉及各種使用土地面積廣大或?qū)Νh(huán)境產(chǎn)生重大影響之設(shè)施之建造者，為‘專案計劃’?！标惷簦骸缎姓傉摗?，臺灣三民書局1999年版，頁552-553。

盡管我們承認了計劃部門批準文書的處分性，但從《關(guān)于基本建設(shè)程序的若干規(guī)定》的內(nèi)容可知，一個建設(shè)項目所經(jīng)歷的編制設(shè)計任務(wù)書、選址意見書、初步設(shè)計等步驟，其最終的目標都是該建設(shè)項目的實施。且每一個步驟的實施都以前一步驟的完成為前提，亦即先行行政行為的結(jié)果是以后續(xù)行政行為的要件形式出現(xiàn)的。也就是說，計劃部門批準建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書的先行行政行為無非是為某一具體建設(shè)項目將來的施工奠立可行性研究的基礎(chǔ)，它與頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的后續(xù)行政行為之間存在著“手段與目的”間的關(guān)系，“前階段之行政處分屬‘手段’，其‘目的’在于后階段之行政處分?！薄?2〕蔡震榮：“多階段行政處分與行政救濟”，載臺灣行政法學(xué)會主編：《行政法爭議問題研究（上）》，臺灣五南圖書出版有限公司2001年版，頁506。由此，我們可以得出以下結(jié)論：沈希賢案中法院審查的城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定與被訴行政行為之間構(gòu)成了多階段行政行為。

2.多階段行政行為承認“違法性繼承”的考量因素

對于各階段皆具處分性的多階段行政行為而言，其與前階段僅具內(nèi)部效力的多階段行政行為最大的區(qū)別點在于先行行政行為具備獨立的外部法律效果：先行行政行為直接對行政相對人作出，而非發(fā)函至后續(xù)行政行為的作出機關(guān)；先行行政行為的內(nèi)容對行政相對人與后續(xù)行政行為的作出機關(guān)均具有拘束效力。先行行政行為對行政相對人權(quán)益的處分性特征滿足了行政訴訟予以救濟的最基本要素——“具體行政行為”、“侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”。〔13〕《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”最高人民法院曾經(jīng)試圖界定具體行政行為：“‘具體行政行為’是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為?！保ā蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（已廢止）第1條）該定義顯然借鑒了域外行政處分概念的核心特征。盡管《若干解釋》中未再出現(xiàn)上述定義，但具處分性的行政行為可納入行政訴訟受案范圍的觀點已在學(xué)界與實務(wù)界形成共識。參見馬懷德：“行政訴訟范圍論”，載馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，頁176。

既然如此，為何選取“違法性繼承”的方式，在后續(xù)行政行為引發(fā)的訴訟中一并審查先行行政行為的合法性呢？制度運作的考量，仍須歸結(jié)于城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中“手段與目的”導(dǎo)向的多階段行政行為之定性。如前所述，雖然作為先行行政行為的城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定具有對行政相對人權(quán)益的處分性，但先行行政行為僅系實現(xiàn)后續(xù)行政行為的手段，其與后續(xù)行政行為追求同一法律效果。因此，對于行政相對人而言城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定無非是實現(xiàn)最終目標的一個環(huán)節(jié)，若立項環(huán)節(jié)侵害其合法權(quán)益，勢必造成后續(xù)行政行為的不利后果。只要行政相對人以后續(xù)行政行為為訴訟標的提起行政訴訟，仍能獲得最終法律效果上的救濟。而從作出行政行為的行政機關(guān)的角度來說，《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的頒發(fā)主體獨立于計劃部門，兩者之間不存在隸屬關(guān)系，后續(xù)行政行為的作出主體無權(quán)對先行行政行為的合法性展開審查。法院在后續(xù)行政行為引發(fā)的訴訟中，若發(fā)現(xiàn)先行行政行為違法，只能以違法性繼承的方式作出判斷，而不能將其直接歸因于后續(xù)行政行為自身的違法。“先行處分與后續(xù)處分相互連續(xù)（兩者分別是同一目的的手段和結(jié)果，結(jié)合在一起共同完成一個效果）而又相互區(qū)別（兩者分別由不同的行政機關(guān)作出，且后者對前者不具有審查權(quán)限），”〔14〕王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，頁90以下。日本判例中認可違法性繼承的典型實例是《土地收用法》上的事業(yè)認定和收用裁決；而針對課稅處分和滯納處分這兩項前后相繼的行政處分，判例卻否定了兩者之間的違法性繼承。究其根本，在于后一個案缺乏前一個案中的“相互聯(lián)系又相互區(qū)別”的關(guān)鍵點。沈希賢案中城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定與后續(xù)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》之間的這種特殊關(guān)系恰恰吻合了日本、德國等法域承認違法性繼承個案的關(guān)鍵所在。

只是在上述法域中違法性繼承僅作出例外狀態(tài)出現(xiàn)，而我國大陸違法性繼承學(xué)說的適用空間卻需要進一步的研討。分歧的原因在于，日本、德國等法域均采取了概括肯定式受案范圍的立法模式，因此具有處分性的先行行政行為本身具有充分的救濟路徑，只是考慮到多階段行政行為“既聯(lián)系又區(qū)別”的特性，才在例外情況下承認違法性繼承。與此相反，我國《行政訴訟法》第12條及相關(guān)司法解釋明確列舉的受案范圍中，不包括具有處分性的行政計劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定的可訴性在許多地方遭到了法院立案環(huán)節(jié)的拒絕。面對因規(guī)劃立項決定自身違法性引發(fā)的侵害，法官突破受案范圍限制的一個可能途徑就是承認違法性繼承，以此拓展司法審查的范圍。而這種現(xiàn)實的需求在采取概括肯定式受案范圍立法模式的許多西方國家并不存在。對此，需另文再述。

（二）以“間接附帶審查”方式檢視作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案

1.作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案及其法律性質(zhì)

念泗三村案中，一審法院涉及的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案是被告在作出076號規(guī)劃許可證時賴以判斷建設(shè)項目是否符合城市規(guī)劃設(shè)計要求的依據(jù)——《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》。根據(jù)建設(shè)部（現(xiàn)為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）《城市規(guī)劃編制辦法》第24條第1款有關(guān)“編制城市控制性詳細規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，考慮相關(guān)專項規(guī)劃的要求，對具體地塊的土地利用和建設(shè)提出控制指標，作為建設(shè)主管部門（城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門）作出建設(shè)項目規(guī)劃許可的依據(jù)”的規(guī)定，控制性詳細規(guī)劃是特定區(qū)域的土地利用和建設(shè)指標。其中，規(guī)定性指標具有強制遵照執(zhí)行的效力，指導(dǎo)性指標則僅發(fā)揮參照執(zhí)行的作用?！?5〕關(guān)于控制性詳細規(guī)劃文本的內(nèi)容要求和指標的效力分類，可參見建設(shè)部《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》第29條的規(guī)定。只有確定了控制性詳細規(guī)劃，相應(yīng)地塊才能進入劃撥或出讓的程序，也就是說控制指標在設(shè)定時僅針對特定的地塊，而未確定具體的行政相對人。據(jù)此，可以判斷控制性詳細規(guī)劃屬于“涉及特定地域整體發(fā)展”的通盤計劃類型。控制性詳細規(guī)劃中的指標，尤其是規(guī)定性指標，如欲發(fā)揮對行政相對人權(quán)益的拘束作用，必須借助個案中具直接處分性的行政行為，以行政行為的“依據(jù)”形式出現(xiàn)，如念泗三村案中的076號規(guī)劃許可與《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》之間的關(guān)系。由此可見，在念泗三村案中，雖然被審查的控制性詳細規(guī)劃與訴請撤銷的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》也存在類似于沈希賢案的先后次序，但控制性詳細規(guī)劃追求的是特定區(qū)域的整體發(fā)展，其與《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》關(guān)注具體項目的建設(shè)并不具有目標上的一致性。兩者之間屬于相對獨立的復(fù)數(shù)行政活動。

至于“依據(jù)”的位階如何，和德國行政計劃的法律性質(zhì)理論與實踐相似，不存在統(tǒng)一的標準，“只能根據(jù)單個計劃”〔16〕在德國的行政法理論與制度上，行政計劃的法律性質(zhì)或由立法直接予以確定，或需在個案中加以審查。參見（德）哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，頁410-411。作出判斷。就念泗三村案而言，《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》的制定主體為楊州市的規(guī)劃委員會，批準形式為揚州市規(guī)劃委員會第十六次會議紀要，其法律位階應(yīng)為規(guī)章以下的行政規(guī)定。法院如何對《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》展開審查，需要厘清的是行政規(guī)定與法院的審判基準之間的關(guān)系，即是否承認行政規(guī)定的審判基準地位。

2.對“依據(jù)”的間接附帶審查

我們先來看看現(xiàn)行制度對該問題的態(tài)度?！缎姓V訟法》第52條第1款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)?！钡?3條第1款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章?！睆纳鲜鲆?guī)定來看，《行政訴訟法》顯然將行政規(guī)定排除在法院的審判基準之外。然而制度的設(shè)計與實際的運作，并不一定能夠劃上等號。當(dāng)我們撇開行政規(guī)定的外在表現(xiàn)形式，以能否拘束行政機關(guān)及法院的效力標準檢討行政規(guī)定時，行政規(guī)定內(nèi)在的法律規(guī)范性就突顯出來。特別是在行政擁有專長的領(lǐng)域，行政規(guī)定憑借技術(shù)優(yōu)勢成為行政機關(guān)執(zhí)法依據(jù)和法院審判基準的實例不勝枚舉。〔17〕不僅是我國大陸，西方許多國家都承認行政規(guī)定的法律規(guī)范性。如在美國，許多行業(yè)的技術(shù)標準，在行政相對人看來都是具有正當(dāng)性的“法”而自愿服從其約束。See James Hunnicutt，“Another Reason to Reform the Federal Regulatory System：Agencies'Treating Nonlegislative Rules as Binding Law”，41 B.C.L.Rev，173（1999）.但我國臺灣地區(qū)的行政法學(xué)者對此似乎另有評判：“行政規(guī)則只對于行政機關(guān)的內(nèi)部發(fā)生拘束效力，對于人民、控制行政行為的法院并不具有拘束效力。”陳淑芳：“行政規(guī)則之法律性質(zhì)”，《月旦法學(xué)教室》2005年總第31期。如念泗三村案中的《念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃》，不僅是揚州市規(guī)劃局，也是法院用以判斷申請頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的請求是否符合城市規(guī)劃設(shè)計要求的主要依據(jù)。也許正是觀察到《行政訴訟法》第52條第1款和第53條第1款存在的缺漏，最高人民法院才會在《若干解釋》中特別規(guī)定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件，”（第62條第2款）從而承認部分規(guī)章及其他規(guī)范性文件的“法源”效力。有鑒于此，我們應(yīng)該承認，具有行政規(guī)定性質(zhì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案在滿足“合法有效”的條件下可以成為審判基準。

只是從“依據(jù)”到“法源”的轉(zhuǎn)型必須經(jīng)過法院的選擇判斷。這就隱含了法院對具有行政規(guī)定性質(zhì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的審查權(quán)限?！?8〕念泗三村案中，一審判決與二審判決對此的處理出現(xiàn)了分歧：一審法院以正面回應(yīng)“〈念泗二村地段控制性詳細規(guī)劃〉有無得到合法有效的批準”的方式，行使了對“依據(jù)”的審查權(quán)；二審法院則回避了對該權(quán)限的行使。鑒于原告提起行政訴訟的對象是根據(jù)“依據(jù)”作出的行政行為，法院對“依據(jù)”能否作為審判基準的判斷必須依附于對行政行為的合法性審查。也就是說，對于“依據(jù)”的合法性法院只能作間接附帶的審查?！?9〕朱芒：“對‘規(guī)定’審查制度試析——〈行政復(fù)議法〉第7條和第26條的性質(zhì)、意義”，《華東政法學(xué)院學(xué)報》2000年第1期。文章雖然針對的是行政復(fù)議程序中對行政規(guī)定的審查，但在行政訴訟中也具有相同的審查特色。

四、基于城鄉(xiāng)規(guī)劃司法裁判文書的規(guī)范提煉：司法審查突破受案范圍的要件

行文至此，我們可以得出初步的結(jié)論：從《公報》刊載的相關(guān)案例來看，不同性質(zhì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃或因?qū)嵺`操作或因制度設(shè)計被排除在《行政訴訟法》與《若干解釋》的受案范圍之外，但法院借助“違法性繼承”或“間接附帶審查”的路徑對不同法律性質(zhì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃實施著強弱不等的合法性審查。盡管上述結(jié)論來自于個案的剖析，但由最高人民法院編輯的《公報》案例“對下級人民法院審理類似案件有參考、指導(dǎo)等事實上的效力”?！?0〕章劍生：“作為行政法上非正式法源的‘典型案件’”，《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2007年第3期。《公報》刊載沈希賢案和念泗三村案表明最高人民法院認可個案的典型性，并意圖推廣法院的審判思路。事實上，當(dāng)筆者通過北大法意網(wǎng)，以城鄉(xiāng)建設(shè)案件為搜索對象、“總體規(guī)劃”或“詳細規(guī)劃”為搜索關(guān)鍵詞時，發(fā)現(xiàn)搜集到的73份有效裁判文書中共有12份判決對案件中涉及到的“總體規(guī)劃”或“詳細規(guī)劃”的合法性進行了審理，比例高達16%。其他未對“總體規(guī)劃”或“詳細規(guī)劃”展開審查的案件只是因為爭訟雙方未就規(guī)劃合法性形成交鋒，而未有法院明確拒絕審查的個案?！?1〕在大陸目前缺乏全國統(tǒng)一的司法裁判文書公開平臺的情況下，以學(xué)術(shù)網(wǎng)站上收集的各地法院裁判文書為分析對象，雖然不具有嚴格的統(tǒng)計學(xué)價值，但多少能夠說明行政審判實踐的現(xiàn)狀。筆者的搜索遵循了以下路徑：截止2010年7月29日，在北大法意網(wǎng)首頁點擊“法院案例”，進入后選擇“行政”類案件，再選擇“行政作為”下的“城鄉(xiāng)建設(shè)案件”，共搜索到1282份裁判文書。在搜索項中以“總體規(guī)劃”或“詳細規(guī)劃”為全文搜索項，并剔除被重復(fù)計算的個案，共有73份有效的搜索結(jié)果。對該73份裁判文書進行全文閱讀，可發(fā)現(xiàn)共有12份裁判文書對總體規(guī)劃或詳細規(guī)劃的合法性進行了審理。資料來源：http：／／www.lawyee.net／Case／Case＿List＿Reason.asp？ChannelID＝2010100＆ClassOfReason＝03.01.03.，最后訪問時間：2010年7月29日?？梢?，《公報》案例的遴選具有普遍意義。

如果說《公報》案例呈現(xiàn)的“行政訴訟可以觸及城鄉(xiāng)規(guī)劃合法性”的狀態(tài)，在事實層面上證明了“受案范圍的排除并不意味著司法審查的止步”的命題。下一步需要做的就是從《公報》案例遵循的“違法性繼承”或“間接附帶審查”的路徑中，提煉司法審查突破受案范圍的規(guī)范要件?？紤]到城鄉(xiāng)規(guī)劃只是一個泛稱，不同階段的城鄉(xiāng)規(guī)劃“可以納入各種傳統(tǒng)的法律形式之中”，〔22〕毛雷爾，見前注〔16〕，頁410。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃被受案范圍排除在外卻又在行政訴訟過程中回歸審查的規(guī)范性分析，在無例外的情況下，均可類推適用到與城鄉(xiāng)規(guī)劃具有同一法律性質(zhì)的其他行政活動之中。

（一）多階段行政行為救濟中的訴訟經(jīng)濟考量

對于現(xiàn)行的《行政訴訟法》和《若干解釋》而言，“擁有行政管理職權(quán)的機關(guān)、組織和個人在行使行政管理職權(quán)的過程中所實施的行為，除法律有特別規(guī)定和《若干解釋》有特別排除的以外，都屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”〔23〕江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解讀》，金城出版社2001年版，頁28。結(jié)合《行政訴訟法》第11條、第12條和《若干解釋》第1條的規(guī)定，具有處分性的城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定本可以涵攝到行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。實踐中，之所以不通過擴張解釋的方法將城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定直接囊括進受案范圍之內(nèi)，而是采取承認違法性繼承的方式一并審查其合法性，是因為對多階段行政行為實施法律救濟時的訴訟經(jīng)濟考量。

一如前文所述，對于各階段皆具處分性的多階段行政行為而言，雖然先行行政行為直接影響到行政相對人的權(quán)益，但先行行政行為無非是后續(xù)行政行為的手段，其目的在于實現(xiàn)后續(xù)行政行為的法律效果。因此，即便先行行政行為中存在對行政相對人的違法不利處分，只要允許在后續(xù)行政行為引發(fā)的訴訟中對先行行政行為的合法性展開審查，即“對其他行政機關(guān)作出的否定性附和聲明不服的救濟是在審查主管機關(guān)的行政行為時一并審查其合法性”，〔24〕（德）漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，頁32。撤銷后續(xù)行政行為的判決效力自然就會溯及先行行政行為，從而消彌行政相對人在前階段受到的損害。與此相配套，實踐中也經(jīng)常采取將先行行政機關(guān)追加為第三人的方式，以避免針對后續(xù)行政行為作出的判決在執(zhí)行中受到先行行政機關(guān)的阻礙。不僅如此，當(dāng)司法選擇在后續(xù)行政行為引發(fā)的訴訟中一并解決準備階段的爭議，而不是允許分別提起多個相互獨立的行政訴訟時，司法就能以最低的成本實現(xiàn)對同一法律效果的權(quán)利救濟，盡管有時這種救濟顯得并不那么及時。這樣的技術(shù)處理吻合了行政訴訟共同面臨的經(jīng)濟化趨勢——“行政司法似乎也被置于一種日益強大的經(jīng)濟性之壓力下”?！?5〕（德）弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，劉飛校，法律出版社2003年版，頁36。在這種背景下，各國的法院都被要求以最低的訴訟成本實現(xiàn)最大的訴訟效益。既然各階段皆具處分性的多階段行政行為追求的是一個共同的法律效果，那么否定先行行政行為的可訴性，在后續(xù)行政行為的司法審查中一并審查整體行為，無疑就是一種最為經(jīng)濟的訴訟模式。

由于不允許對具有處分性的先行行政行為提起訴訟，先行行政行為就不會因為形式存續(xù)力的發(fā)生而對法院形成構(gòu)成要件效力?！缎姓V訟法》第38條第2款、第39條和《若干解釋》第41條規(guī)定訴訟時效，不適用于多階段行政行為中的先行行政行為。但在以下兩種情況下存在例外：

1.當(dāng)先行行政行為屬于《行政訴訟法》第12條第（四）項規(guī)定的“法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為”時，立法機關(guān)在設(shè)計制度時考慮行政與司法之間的分工，不得因多階段行政行為的救濟被突破?！罢怯捎谛姓?quán)和司法權(quán)的區(qū)分，使得一部分行政權(quán)力游離于法院監(jiān)督的范圍之外?！薄?6〕馬懷德，見前注〔13〕，頁169。先行行政行為若為行政終局行為，只要經(jīng)過了復(fù)議期限，就會發(fā)生形式存續(xù)力，法院只能以其為合法要件，審查對后續(xù)行政行為提出的訴訟請求，而不能允許當(dāng)事人借后續(xù)的訴訟糾纏于先行行政行為的合法性問題。

2.有必要給予先行行政行為以單獨的訴訟救濟時，在后續(xù)行政行為引發(fā)的訴訟中必須承認先行行政行為因訴訟時效經(jīng)過而產(chǎn)生的形式存續(xù)力，或者因法院判決產(chǎn)生的既判效力。對于各階段皆具處分性的多階段行政行為而言，一并審查模式在關(guān)照訴訟經(jīng)濟性的同時不會導(dǎo)致權(quán)利救濟目標落空的重要原因，就在于先行行政行為扮演著實現(xiàn)后續(xù)行政行為法律效果的“手段”角色。但在特殊的情況下也存在兩者關(guān)系的倒置，即“后階段行為只是為補充前階段行為，其為前階段行為的手段而已”?！?7〕蔡震榮，見前注〔12〕，頁511。此時，對行政相對人合法權(quán)益的侵害主要由先行行政行為引發(fā)，若仍遵循一并審查的作法，顯然不利于權(quán)利救濟。因此，應(yīng)允許當(dāng)事人對先行行政行為單獨提起行政訴訟，而法院在審查后續(xù)行政行為時，就須尊重先行行政行為基于形式存續(xù)力發(fā)生的構(gòu)成要件效力或者因既判力產(chǎn)生的拘束效力。

（二）“依據(jù)”審查與訴訟成熟原則

與具處分性的城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定因?qū)嵺`操作否定其可訴性不同的是，作為行政行為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案屬于《行政訴訟法》第12條第（二）項明確排除的范圍：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令?！毙枰⒁獾氖?，根據(jù)《行政訴訟法》第52條的規(guī)定，法律、法規(guī)是行政訴訟法定的審判基準，法院無權(quán)在個案的審理過程中選擇適用或不適用法律、法規(guī)中的相應(yīng)條款，據(jù)此，上述有關(guān)作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的結(jié)論只能類推適用于規(guī)章及其以下的行政規(guī)定。雖然作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案可能會對特定土地的用途進行限制，如控制性詳細規(guī)劃中的容積率、綠化率、層高等規(guī)定性指標，但這些指標的設(shè)定并不是針對特定的行政相對人。相反，其約束力的發(fā)生必須留待土地使用權(quán)人的確定和具體建設(shè)項目的上馬。對于這類城鄉(xiāng)規(guī)劃，“德國通說認為，就一般情形而言，人民／住民并非此類計劃之對象，其權(quán)利并未直接受到影響，從而不得提起爭訟?！嗣裼谛姓C關(guān)依該類計劃而作成行政處分侵害權(quán)益時，于提起有關(guān)的行政處分爭訟中，得請求法院一并審查該行政處分所依據(jù)的計劃有無違法?！薄?8〕黃錦堂：“國土規(guī)劃法治化問題之研究”，載廖義男教授祝壽論文集編輯委員會：《新世紀經(jīng)濟法制之建構(gòu)與挑戰(zhàn)》，臺灣元照出版社2002年版，頁497。相同的見解，也可見于日本的主流學(xué)說與實踐：關(guān)于具有一定法效果的土地區(qū)劃整理事業(yè)計劃，最高法院也否定了其處分性。最高法院認為，一旦制定了土地區(qū)劃整理事業(yè)計劃，在該區(qū)域內(nèi)土地的形狀、性質(zhì)的變更、建筑物的新建等都要受到一定的限制，在這種限度內(nèi)，該計劃具有法效果，但是，最高法院判斷，在這種階段尚欠缺訴訟的成熟性。〔29〕（日）鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，頁145。

易言之，作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案可能設(shè)定了將來某一項目應(yīng)該適用的建設(shè)指標，但在城鄉(xiāng)規(guī)劃方案頒發(fā)之時這些指標的影響力尚未發(fā)生。如果此時就允許行政相對人提起行政訴訟，缺少爭訟的成熟性和具體的案件性，違反了訴訟成熟原則的要求。更為妥切的作法是留待具處分性的行政行為作出時再行爭議。

由此可見，對作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的合法性質(zhì)疑只能在具體個案中提出并由法院間接附帶審查。這一特征決定了法院對上述“依據(jù)”的審查不可能全面鋪開，其著眼點應(yīng)落在與個案相關(guān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容，是否符合上位法的判斷之上。所以，盡管法院在具體個案中通過間接附帶審查的方式贏得了對作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案是否合法的評判空間，這種評判也只能是基于個案案情的有限審查。如果法院經(jīng)過審查后確認作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的內(nèi)容存在與上位法相抵觸的情形，除非當(dāng)事人質(zhì)疑的是城鄉(xiāng)規(guī)劃方案制定主體的權(quán)限與程序問題，從而得出對城鄉(xiāng)規(guī)劃方案整體的否定性評價，否則法院的裁判效力只能及于城鄉(xiāng)規(guī)劃方案與個案相關(guān)的部分。

五、簡短的結(jié)語

帶著文獻梳理留下的“被受案范圍排除在外的行政計劃未能得到有效的合法性審查”的初步印象，本文開始了對行政審判實踐的現(xiàn)狀探尋。結(jié)果，不論是由最高人民法院編輯的《公報》案例，還是刊登在北大法意網(wǎng)上的各地法院行政裁判文書，無一不呈現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃在行政訴訟中受審查的事實狀態(tài)。進一步的個案剖析與理論提煉展示了法院審查城鄉(xiāng)規(guī)劃的不同進路及其與城鄉(xiāng)規(guī)劃不同定性之間的內(nèi)在聯(lián)系：具處分性的城鄉(xiāng)規(guī)劃立項決定通過多階段行政行為救濟中的“違法性繼承”理論進入到司法審查的視野，而對作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案來說，“間接附帶審查”方式使得法院的審查觸角延伸至被受案范圍明確排除的行政活動。這一初步的結(jié)論說明，受案范圍的排除與司法審查的范圍之間不存在一一對應(yīng)的關(guān)系。特定情況下，司法審查可以突破受案范圍，只是此時法院需要遵守特定的要件：（1）多階段行政行為的成立是司法出于訴訟經(jīng)濟的考量，在后續(xù)行政行為中一并審查先行行政行為合法性的必要前提，但在例外情形下法院仍須尊重因先行行政行為的形式存續(xù)力產(chǎn)生的構(gòu)成要件效力；（2）訴訟成熟原則決定了對“依據(jù)”的合法性審查只能附帶在具處分性的行政行為引發(fā)的訴訟中進行，因此司法審查只能局限于與個案有關(guān)的“依據(jù)”內(nèi)容，法院裁判的否定性效力通常也僅及于該部分內(nèi)容。

盡管相關(guān)的學(xué)理可以為城鄉(xiāng)規(guī)劃的司法審查路徑證成，但從救濟的及時性、糾紛解決的徹底性來看，直接將具有處分性的城鄉(xiāng)規(guī)劃納入行政訴訟受案范圍才是根本的解決之道。當(dāng)然，“行政訴訟受案范圍是一個政策性很強的問題，”〔30〕蔡小雪主編：《行政審判與行政執(zhí)法：實務(wù)指引》，人民法院出版社2009年版，頁3。立法機關(guān)究竟如何選擇，更多地取決于其對行政審判現(xiàn)狀和行政訴訟發(fā)展方向的判斷。