張世全，李漢敏，張靄麗，楊書國，郭 煥

(1.北京大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，北京100871;2.河南省國土資源廳，鄭州450016;3.鄭州市二七區(qū)國土資源局，鄭州450000;4.河南大學(xué) 外語學(xué)院，河南 開封475001)

0 引言

隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略［1］，以河南為核心的中原地區(qū)在全國發(fā)展中的地位、作用和優(yōu)勢(shì)突顯，反映在區(qū)位、糧食、經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、歷史文化、資源條件等諸多方面，這充分說明中原經(jīng)濟(jì)區(qū)將發(fā)展成為中部乃至國家發(fā)展戰(zhàn)略的腹地。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，必將是河南省加快推進(jìn)以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。不僅對(duì)資源的需求量增加，引發(fā)土地礦產(chǎn)資源供需矛盾加劇，而且按科學(xué)發(fā)展的要求，亟待解決目前土地礦產(chǎn)資源利用中暴露出的粗放、浪費(fèi)、閑置、效益低下等各種深層次問題，資源的瓶頸約束將一定程度影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。迫切需要通過學(xué)習(xí)借鑒其他區(qū)域?qū)嵤﹪琳叩南冗M(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合本省實(shí)際，在走不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的路子［1］的前提下，以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的難得歷史發(fā)展機(jī)遇為契機(jī)，著重解決關(guān)系中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的資源保障重大問題，探索提出適合中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的國土資源政策支撐體系具有十分重要的實(shí)踐意義。

1 中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的國土資源管理問題

1.1 現(xiàn)行國土資源政策制約

土地的自然和經(jīng)濟(jì)特性決定了土地具有資源和資產(chǎn)的雙重屬性，同時(shí)由于其本身空間的固定性和面積的有限性［2］，土地政策勢(shì)必成為區(qū)域政策體系的重要內(nèi)容，并在調(diào)控區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用。但由于相關(guān)基礎(chǔ)研究總體上較為滯后，當(dāng)前土地政策普適性過強(qiáng)而針對(duì)性不足的缺陷十分明顯，而這也極大影響了區(qū)域發(fā)展調(diào)控的預(yù)期效果［3］。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)趨于活躍，特別是在城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為明顯。而現(xiàn)有土地管理改革不到位，《土地管理法》的修訂滯后，不適應(yīng)當(dāng)前集體土地入市、流轉(zhuǎn)和土地征收要縮小征地范圍的客觀需要;創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、農(nóng)村土地有條件入市均缺乏具體的實(shí)施政策;地方政府普遍反映現(xiàn)行的審批程序繁瑣，周期長，在項(xiàng)目資金到位、用地指標(biāo)落實(shí)的情況下，復(fù)雜的審批手續(xù)顯得流于形式;配套政策的具體操作制度上不夠健全，耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)制度不完善，土地節(jié)約集約激勵(lì)約束機(jī)制不健全，新形勢(shì)下土地管理創(chuàng)新舉措跟不上時(shí)代的需求。礦產(chǎn)資源管理中還存在制度建設(shè)相對(duì)滯后、市場建設(shè)不夠完善、稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿作用發(fā)揮不夠、資源利用方式亟待轉(zhuǎn)變、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理措施落實(shí)不到位等薄弱環(huán)節(jié)。因此，面對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，要充分利用國務(wù)院《指導(dǎo)意見》賦予河南省在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中“先行先試”的政策優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建適應(yīng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)迅速發(fā)展的國土資源政策體系，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的政策支撐和資源保障。

1.2 國土資源傳統(tǒng)管理模式制約

土地管理的傳統(tǒng)模式是通過行政手段自上而下的強(qiáng)制性管理。在強(qiáng)制管理體制下，很多配套的機(jī)制并不完善，使得地方政府將保護(hù)耕地與保障發(fā)展對(duì)立起來，并且經(jīng)常加劇這一矛盾，政府主導(dǎo)的違法違規(guī)用地時(shí)有發(fā)生，招商引資項(xiàng)目急落地與已有土地審批制度“繁、慢”不協(xié)調(diào)。實(shí)踐證明，在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)快速推進(jìn)過程中，這種傳統(tǒng)的資源管理模式受到極大的挑戰(zhàn)，要求我們必須有所創(chuàng)新，將保護(hù)耕地和保障發(fā)展辯證協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)農(nóng)民利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，努力促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)健康發(fā)展。

1.2.1 耕地保護(hù)制度有待創(chuàng)新。目前我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并以此確立了我國耕地保護(hù)的兩大政策框架:用途管制和耕地占補(bǔ)平衡。這兩大政策明確了土地管理工作重點(diǎn)從保障建設(shè)用地供應(yīng)轉(zhuǎn)到切實(shí)保護(hù)耕地;管理模式從分級(jí)限額審批轉(zhuǎn)到用途管制。此后，我國都是以這兩項(xiàng)政策為主線，輔之以財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)手段，不斷完善土地管理工作。2005年起實(shí)行耕地保護(hù)省長負(fù)責(zé)制，2008年更進(jìn)一步提出了共同機(jī)制的方針［4］。這帶有濃厚計(jì)劃體制色彩的耕地保護(hù)政策和模式同當(dāng)前充滿活力的河南經(jīng)濟(jì)、與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“三化”協(xié)調(diào)的發(fā)展新格局之間存在著諸多不和諧。在目前的耕地保護(hù)政策體系中，地方各級(jí)政府是主要的責(zé)任人，而耕地的所有者和使用者在耕地保護(hù)中處于被動(dòng)地位，農(nóng)民和集體組織沒有保護(hù)耕地的自覺性，農(nóng)民缺乏保護(hù)耕地的積極性和動(dòng)力，耕地保護(hù)的共同責(zé)任機(jī)制和耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制并沒有完全建立起來。

1.2.2 資源保障發(fā)展難度增大。當(dāng)前，河南省資源總量不足與結(jié)構(gòu)性壓力并存，供需矛盾十分突出。從現(xiàn)實(shí)需求看，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)全面加快，招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將迎來新一輪熱潮。據(jù)測(cè)算，2015年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到48%，2020年將達(dá)到全國平均水平。需要轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口1 700萬人，形成國家區(qū)域性中心城市、地區(qū)中心城市、中小城市、中心鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。若以人均占用120 m2的新增城鎮(zhèn)用地需求測(cè)算，未來10年將新增城鎮(zhèn)用地20.4萬hm2，這無疑將對(duì)用地提出嚴(yán)峻的要求［5］。從耕地后備資源看，河南省耕地資源開發(fā)利用比較充分，易開發(fā)為耕地的后備資源逐年減少，補(bǔ)充耕地的難度不斷增大，“占補(bǔ)平衡”矛盾更加突出;礦產(chǎn)方面，由于長期的開采，一些礦種資源儲(chǔ)量減少，甚至面臨枯竭，譬如焦作、靈寶等已變成了資源枯竭型城市。另外，在現(xiàn)有技術(shù)條件下，找到新礦的難度越來越大，一些深層礦的開發(fā)利用還存在不少問題，礦產(chǎn)資源大省和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的地位將受到很大影響。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用與完善用地手續(xù)的協(xié)調(diào)銜接難度仍然存在。

1.2.3 資源的節(jié)約集約利用水平低。作為資源大省，河南出現(xiàn)國土資源供需矛盾突出與粗放浪費(fèi)嚴(yán)重并存的現(xiàn)象，很大程度上與傳統(tǒng)的思想觀念、粗放的增長模式和舊有的利用方式有關(guān)。省域內(nèi)國家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)建成區(qū)工業(yè)用地平均容積率、投入強(qiáng)度和產(chǎn)出強(qiáng)度均低于全國水平;一些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)用地閑置、違規(guī)圈地、未批先占、批少占多等現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生;部分高等院校用地偏多、浪費(fèi)嚴(yán)重問題還存在;農(nóng)村居民人均建設(shè)用地面積約248 m2，遠(yuǎn)高于國家人均農(nóng)村集體建設(shè)用地面積150 m2的標(biāo)準(zhǔn)［5］;礦產(chǎn)資源開采回采率、選礦回收率及綜合利用率等“三率”仍然偏低，采大棄小、采富棄貧等現(xiàn)象仍然存在。進(jìn)一步提高土地和礦產(chǎn)資源利用效率和效益仍是河南省國土資源管理面臨的一個(gè)重大課題。

1.2.4 執(zhí)法監(jiān)管形勢(shì)嚴(yán)峻。在當(dāng)前資源供給持續(xù)緊張的背景下，受巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，一些地方和單位通過違法違規(guī)釋放資源需求的內(nèi)在沖動(dòng)始終難以遏制，違法違規(guī)的潛在誘因和侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)實(shí)可能性依然存在。部分基層政府著眼短期經(jīng)濟(jì)利益，寄希望于補(bǔ)辦用地手續(xù)，導(dǎo)致政府主導(dǎo)或默許的違法違規(guī)用地時(shí)有發(fā)生，基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目違法違規(guī)用地居高不下，國家和省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目違法用地所占比重仍還很大;涉土涉礦行政復(fù)議、行政訴訟案件呈上升趨勢(shì)，國土資源監(jiān)管形勢(shì)不容樂觀。

1.2.5 對(duì)國土資源要求越來越高。以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)國土資源要求越來越高，走積極探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的路子，是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)。不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食為代價(jià)，就需要我們更加重視耕地和基本農(nóng)田保護(hù)，堅(jiān)守“紅線”不動(dòng)搖，持續(xù)鞏固農(nóng)業(yè)和糧食的基礎(chǔ)性地位，保住1億河南人民賴以生存和發(fā)展的基石;不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，就需要我們改變傳統(tǒng)土地管理模式，更加關(guān)注資源和環(huán)境的承載能力，更加著重資源的循環(huán)利用和可持續(xù)開發(fā)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境治理，不僅要金山銀山，還要青山綠水。省委、省政府提出了“有效保護(hù)、有序開發(fā)”和“四保兩高”(嚴(yán)格保護(hù)耕地，基本保障發(fā)展，保護(hù)和開發(fā)礦產(chǎn)資源，保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益和土地高效利用，礦產(chǎn)高效利用)，就是要在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)資源的“雙保”“雙贏”。

2 中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的國土資源政策框架

2.1 基本思路

依據(jù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)國土資源開發(fā)利用戰(zhàn)略規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)國土資源政策框架體系?？偟乃悸肥?要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)，以落實(shí)資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略、加快資源利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以優(yōu)化國土開發(fā)空間布局為重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)國土資源“有效保護(hù)、有序開發(fā)”和“四保兩高”為目標(biāo)，以推進(jìn)國土資源管理改革創(chuàng)新為核心，強(qiáng)化國土資源科學(xué)管理，著力構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，提高國土資源保障能力和保護(hù)水平，努力走出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的國土資源開發(fā)利用新途徑(圖1)。

2.2 總體要求

2.2.1 更加注重提升土地資源保護(hù)的效能。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，整合各方資源，集中財(cái)力物力，推進(jìn)大規(guī)模土地綜合整治，實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護(hù)，嚴(yán)守耕地紅線，確?？偭坎粶p少，質(zhì)量不降低，布局更合理。

圖1 構(gòu)建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)國土資源政策體系的基本思路Fig.1 The basic train of thought of land resources policy system in Central Plains Economic Zone

2.2.2 更加注重提升土地資源利用的效率。大力開展國土資源節(jié)約集約模范縣(市)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，進(jìn)一步完善節(jié)約集約用地的政策措施，更加注重優(yōu)化土地資源的空間布局，加快推進(jìn)舊城區(qū)和城中村改造，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和探索人地掛鉤試點(diǎn)政策，著力提高存量建設(shè)用地利用效率。“十二五”時(shí)期，實(shí)現(xiàn)全省單位 GDP建設(shè)用地消耗下降30%以上。

2.2.3 更加注重提升土地資源開發(fā)的效益。資料顯示，2010年全國土地出讓總收入2.7萬億元，而河南土地出讓總收入650多億元，僅占全國的1/40，低于全國平均水平，其絕對(duì)量僅大致相當(dāng)于上海、杭州或北京的1/3。要高度重視提升土地資源開發(fā)的效益，充分發(fā)揮市場配置的基礎(chǔ)性作用，切實(shí)運(yùn)用好資產(chǎn)管理的杠桿，使有限資源的價(jià)值得到最大程度的發(fā)揮?！笆濉睍r(shí)期，全省出讓土地面積占土地供應(yīng)總面積的比例將逐年提高，土地收益增幅力爭趕上全國平均水平。

2.2.4 更加注重提升土地資源監(jiān)管的效果。下功夫解決好資源監(jiān)管中存在的薄弱環(huán)節(jié)，完善監(jiān)管體系，建立長效機(jī)制，確保監(jiān)管實(shí)效，實(shí)現(xiàn)依法用地觀念深入人心，土地管理秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)。

2.2.5 更加注重提升礦產(chǎn)資源綜合利用和礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理能力和水平。提升礦產(chǎn)資源利用”三率”，探索礦業(yè)用地新途徑，加大地質(zhì)找礦力度，建立地質(zhì)找礦新機(jī)制。加大礦山地質(zhì)環(huán)境和歷史形成的煤炭塌陷地的治理力度。進(jìn)一步探索礦產(chǎn)資源的節(jié)約和綜合利用。

2.3 土地政策系統(tǒng)設(shè)計(jì)

2.3.1 建立健全耕地保護(hù)政策體系，守住耕地紅線。一是“以制度促保護(hù)”。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，探索耕地保護(hù)新模式，實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管護(hù)，按照“取之于土、用之于土”的原則，國家和省從土地收益中拿出一定的資金，設(shè)立耕地保護(hù)基金，對(duì)農(nóng)民和集體管護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田給予直接補(bǔ)貼;落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，探索易地補(bǔ)充耕地新機(jī)制及市場化運(yùn)作模式。二是“以建設(shè)促保護(hù)”。通過實(shí)施重大土地整治項(xiàng)目工程、移土培肥工程、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工程等，增加耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量。三是“以整治促保護(hù)”。完善土地開發(fā)整理復(fù)墾制度，改進(jìn)新增費(fèi)分配使用模式，探索建立財(cái)政投入與社會(huì)投入相結(jié)合的土地開發(fā)整理多元投入機(jī)制，統(tǒng)籌實(shí)施耕地整理和農(nóng)村建設(shè)用地整理，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治。四是“以科技促保護(hù)”。做好農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)和土壤微量元素測(cè)評(píng)分析成果應(yīng)用，開展耕地質(zhì)量變化監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作，促進(jìn)耕地質(zhì)量提高。五是“以管理促保護(hù)”。嚴(yán)格耕地保護(hù)實(shí)時(shí)執(zhí)法監(jiān)察和衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)決遏制違法違規(guī)占用耕地及破壞耕地行為。六是“以考核促保護(hù)”。建立和完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2.3.2 創(chuàng)新用地保障制度，確保全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。一是實(shí)行土地利用總體規(guī)劃定期評(píng)估和適時(shí)調(diào)整制度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段和規(guī)劃執(zhí)行中的實(shí)際情況，增減建設(shè)用地規(guī)模，滿足建設(shè)用地需求。二是嚴(yán)格土地使用制度。認(rèn)真落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策，嚴(yán)格執(zhí)行《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》，按照定額標(biāo)準(zhǔn)使用土地，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)用地的，堅(jiān)決核減用地面積。三是探索土地“立體”開發(fā)模式，努力拓展地上地下空間，對(duì)各類適合多層標(biāo)準(zhǔn)廠房生產(chǎn)的工業(yè)項(xiàng)目，必須采用多層標(biāo)準(zhǔn)廠房。對(duì)于新建、改建項(xiàng)目，結(jié)合人防工程，科學(xué)設(shè)計(jì)，建設(shè)立體交通設(shè)施、地下停車場、商場、倉儲(chǔ)等，最大限度地開發(fā)利用地下空間。四是改革土地征收制度，逐步縮小征地范圍。探索在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目用地，對(duì)需占用集體土地建設(shè)經(jīng)營性項(xiàng)目的，不實(shí)行征收，允許農(nóng)民集體依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。五是加快土地“批、供、用、補(bǔ)、查”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，努力推行網(wǎng)上辦公，陽光行政。六是深化用地審批制度改革，簡化用地手續(xù)，提高審批效率，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)落地。

2.3.3 實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地。一是按照村鎮(zhèn)規(guī)劃布局，科學(xué)編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃控制引導(dǎo)，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地整治和農(nóng)村集體建設(shè)用地整治，在滿足農(nóng)村各項(xiàng)發(fā)展用地后，節(jié)余的建設(shè)用地調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用;二是加快推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治。全面實(shí)施“千村整治”工程，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治;三是規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，試點(diǎn)人地掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.3.4 建立節(jié)約集約用地制度，提升土地使用效益。一是進(jìn)一步完善各類工程項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，核減不合理用地;二是大力推廣應(yīng)用先進(jìn)節(jié)地技術(shù)，建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，對(duì)已入住產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的工業(yè)企業(yè)改造升級(jí)，追加投資，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，企業(yè)挖潛利用現(xiàn)有廠區(qū)用地?cái)U(kuò)建廠房，增加容積率的，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，不再增收土地出讓金，提高各級(jí)各類開發(fā)區(qū)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房的比例;三是建立節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)，扎實(shí)開展國土資源節(jié)約集約模范縣(市)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)建活動(dòng);四是嚴(yán)格清理處置閑置建設(shè)用地，加快推進(jìn)舊城區(qū)和城中村改造，提高存量建設(shè)用地利用效率;五是合理開發(fā)使用未利用地和廢棄地。

2.3.5 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任制度，依法依規(guī)使用土地。一是嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制度，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的工作新格局，落實(shí)土地管理共同責(zé)任;二是強(qiáng)化土地利用計(jì)劃指標(biāo)分配的激勵(lì)約束作用，按照“有限指標(biāo)保重點(diǎn)，一般項(xiàng)目靠挖潛”的原則，集中用好新增建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先確保保障性安居工程、省重點(diǎn)項(xiàng)目、重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大招商項(xiàng)目和環(huán)保、衛(wèi)生、教育等民生工程的用地需求，加強(qiáng)對(duì)土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況的檢查，使計(jì)劃管理成為土地利用調(diào)控的重要手段;三是加強(qiáng)土地收購儲(chǔ)備，適時(shí)適量調(diào)節(jié)土地供需總量，努力緩解部分工業(yè)項(xiàng)目用地急與征地時(shí)間長的矛盾;四是加大土地行政執(zhí)法力度，健全土地聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成執(zhí)法合力;五是強(qiáng)化國土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，完善土地動(dòng)態(tài)巡查體系，運(yùn)用衛(wèi)星遙感等高科技手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法行為。

2.4 礦產(chǎn)政策系統(tǒng)設(shè)計(jì)

2.4.1 深化礦業(yè)用地制度改革，探索礦業(yè)用地新途徑。隨著對(duì)礦產(chǎn)資源綜合利用水平和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用“三率”要求的提高，作為全國重要的礦產(chǎn)資源大省，礦業(yè)用地要占一定比重，由于雞窩礦、片狀礦、淺層礦，以及一些尾礦資源利用等礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)用地的特殊性，應(yīng)采取不同的供地方式。例如，有些尾礦開發(fā)用地以占用荒溝為主，并且使用后還能復(fù)墾為耕地，其用地可以不擠占年度用地計(jì)劃指標(biāo)，不辦理建設(shè)用地征收手續(xù)，應(yīng)探索通過辦理臨時(shí)用地手續(xù)的方式解決用地問題。

2.4.2 構(gòu)建地質(zhì)找礦新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦新突破。面對(duì)資源不斷消耗甚至有的要枯竭的新情況，要保障礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)利用，必須在尋找新礦上下功夫。河南省在推進(jìn)地質(zhì)找礦新機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行了有益探索，“嵩縣模式”已得到全國推廣。為進(jìn)一步推進(jìn)地質(zhì)找礦工作，從項(xiàng)目、資金、政策和理論技術(shù)等方面爭取國家更大支持力度，努力在重點(diǎn)礦區(qū)實(shí)現(xiàn)找礦新突破。

2.4.3 完善與《河南省地質(zhì)環(huán)境條例》相配套的政策，加大礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理力度。河南礦產(chǎn)資源開采歷史悠久，礦業(yè)在支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也形成了大量采礦廢棄地，造成了大面積的土地、自然景觀和地質(zhì)環(huán)境破壞，急需加大對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境和歷史形成的煤炭塌陷地的治理力度，以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，改善礦區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用與生態(tài)地質(zhì)環(huán)境改善的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.4.4 探索礦產(chǎn)資源節(jié)約集約綜合利用和轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策支撐。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用要堅(jiān)持“既要金山銀山，也要青山綠水”，既要體現(xiàn)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源消耗的供應(yīng)量上，也要注重資源的循環(huán)利用、可持續(xù)利用和高效利用的質(zhì)量上。對(duì)于河南，要爭取國家在礦產(chǎn)資源節(jié)約集約和綜合利用示范基地的設(shè)立、建設(shè)以及示范工程項(xiàng)目的安排上給予傾斜支持。面對(duì)不少資源型城市面臨的資源枯竭的問題，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的任務(wù)日益繁重，村莊、企業(yè)搬遷和棚戶區(qū)改造涉及的用地保障壓力日趨加大，爭取國家比照山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的政策，統(tǒng)籌解決資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型涉及的產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展用地問題和采礦塌陷區(qū)村莊、企業(yè)搬遷、棚戶區(qū)改造的用地問題［6］。

3 對(duì)國土資源政策改革的建議

3.1 耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制

河南是全國農(nóng)業(yè)大省、糧食大省，承擔(dān)著維護(hù)國家糧食安全的重任，不犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的前提。穩(wěn)定提高糧食生產(chǎn)能力，保護(hù)耕地是基礎(chǔ)。面對(duì)當(dāng)前耕地保護(hù)的新形勢(shì)和新問題，構(gòu)建耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，是耕地保護(hù)的新途徑。一是探索建立對(duì)履行耕地保護(hù)、基本農(nóng)田建設(shè)義務(wù)的地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)償機(jī)制。分別選擇中原城市群地區(qū)和豫東黃淮平原等不同類型區(qū)作為建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，對(duì)耕地保護(hù)成效突出的產(chǎn)糧大縣(市)給予補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)，探索實(shí)施對(duì)農(nóng)民集體和農(nóng)戶自發(fā)開展土地整治等耕地保護(hù)行為的政策、資金支持措施，通過利益調(diào)節(jié)提高糧食主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。二是完善耕地占補(bǔ)平衡制度，探索建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)國家重大工程項(xiàng)目實(shí)行跨省域占補(bǔ)平衡機(jī)制。三是完善耕地開發(fā)整理復(fù)墾制度，探索建立財(cái)政投入與社會(huì)投入相結(jié)合的土地開發(fā)整理多元投入機(jī)制，統(tǒng)籌實(shí)施耕地整理和農(nóng)村建設(shè)用地整理，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治。四是要強(qiáng)化地方各級(jí)政府責(zé)任，加快研究領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)，從機(jī)制上加以引導(dǎo)和規(guī)范，促進(jìn)有利于耕地保護(hù)的政績觀的形成。

3.2 土地調(diào)控差別化政策

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)可以劃分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三類區(qū)域。針對(duì)不同功能區(qū)的資源環(huán)境特點(diǎn)和功能定位，實(shí)施差別化的土地利用配置模式，有利于發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，提高資源利用效率和效益，優(yōu)化土地利用空間布局。根據(jù)土地差別化政策的框架“區(qū)域差別化、產(chǎn)業(yè)差別化和管理差別化”［7］，對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的土地資源稟賦、開發(fā)利用現(xiàn)狀、資源承載能力和保障潛力等進(jìn)行系統(tǒng)研究，實(shí)施土地利用計(jì)劃差別化管理和用地指標(biāo)分類管理，合理安排土地開發(fā)利用的結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，以土地資源優(yōu)化配置促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。建議國家在安排建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，充分考慮河南省作為人口大省、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程亟需加快推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)重、用地保障壓力巨大等實(shí)際情況，按照差別化管理的原則，對(duì)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)給予傾斜和支持，適量增加新增建設(shè)用地占農(nóng)用地和耕地的比重。在保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的同時(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在土地差別化政策的基礎(chǔ)上，構(gòu)建與金融、財(cái)稅和產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合的、有保有控的差別化土地調(diào)控政策體系［8］。

3.3 資源節(jié)約集約激勵(lì)約束機(jī)制

全面建立并推行節(jié)約集約利用資源的考核獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制。把單位GDP和固定投資增長的新增建設(shè)用地消耗納入政府責(zé)任目標(biāo)考核。深入推進(jìn)國土資源節(jié)約集約模范縣(市)創(chuàng)建活動(dòng)，健全節(jié)約集約利用資源指標(biāo)考核體系及其考核獎(jiǎng)懲辦法，以實(shí)現(xiàn)國土資源綜合效益最大化的目標(biāo)。合理控制土地開發(fā)強(qiáng)度，推行工業(yè)用地出讓年期彈性化，探索工業(yè)用地租售并舉的多元化供地方式。試行黨政機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地有償使用。制訂和完善工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，提高單位建設(shè)用地投資強(qiáng)度，加大推廣應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)廠房力度。進(jìn)一步優(yōu)化土地資源空間、時(shí)間維度上的配置，優(yōu)化土地資源的總量、增量、存量、流量與結(jié)構(gòu)維度上的配置，做好低丘緩坡、地上地下立體空間等節(jié)地模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣應(yīng)用，制定利用新空間、少占或不占耕地開辟建設(shè)用新領(lǐng)域的具體激勵(lì)政策，促進(jìn)提高土地資源的利用強(qiáng)度和效率。探索提出綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段促進(jìn)節(jié)約集約的有效對(duì)策，助推經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變［9］。

3.4 國土資源許可審批效率

按照管住管好國土資源的要求，推進(jìn)土地和礦產(chǎn)審批制度改革，進(jìn)一步理順各種審批的關(guān)系，準(zhǔn)確把握各種審批的功能定位［10］。開展城市批次用地審批制度改革試點(diǎn)，改進(jìn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審批，先行先試，大膽改革，進(jìn)一步簡化審批程序，減少報(bào)件數(shù)量，加快土地審批，確保建設(shè)項(xiàng)目依法及時(shí)落地。開展農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批和實(shí)施分離試點(diǎn)。按照“集中下達(dá)、一次審批、分期實(shí)施”的原則，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將市、縣主城區(qū)一定時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)涉及的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收總規(guī)模，集中上報(bào)國務(wù)院審批;將市、縣的非主城區(qū)一定時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)涉及的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用總規(guī)模，集中上報(bào)省、市政府審批，涉及的土地征收總規(guī)模集中按照審批權(quán)限，上報(bào)省政府、國務(wù)院審批。市、縣按照國務(wù)院和省政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收總規(guī)模，根據(jù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，以及年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)，分期分批組織實(shí)施，從而提高審批效率。

3.5 維護(hù)民權(quán)民生民計(jì)的制度

從維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定、確保中原經(jīng)濟(jì)區(qū)改革發(fā)展事業(yè)順利推進(jìn)的高度，切實(shí)創(chuàng)新國土資源領(lǐng)域社會(huì)管理，把保障廣大群眾的根本利益放在更加突出的位置。進(jìn)一步完善征地制度，規(guī)范征地程序和行為，加大被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，拓寬安置途徑，引導(dǎo)地方政府通過細(xì)致的群眾工作和諧征地，提高安置水平，切實(shí)維護(hù)好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。加強(qiáng)土地權(quán)屬管理，創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度。開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)國有和集體土地同地同價(jià)，保障農(nóng)民土地收益權(quán)［11］。實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化發(fā)展中獲得土地增值收益，分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。加大礦山地質(zhì)環(huán)境和歷史形成的煤炭塌陷地的治理力度，在充分考慮提高資源保障能力的前提下，制定礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理目標(biāo)，從礦產(chǎn)資源勘查，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總量、布局、結(jié)構(gòu)和效率等方面，努力做到減少礦山廢棄物的排放，減輕對(duì)環(huán)境的污染和破壞，最大限度減少或避免因礦產(chǎn)開發(fā)引發(fā)的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，改善群眾的生活環(huán)境。

3.6 人地掛鉤政策

著眼于“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤，開展土地綜合整治并合理使用整治成果，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地總量減少，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量合理增加，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不增加，優(yōu)化建設(shè)用地空間布局。以人口城鎮(zhèn)化程度衡量城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，以城鎮(zhèn)集聚人口數(shù)量的變化控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序的變化，堅(jiān)持人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)?？茖W(xué)制定大中小城市、小城鎮(zhèn)節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口數(shù)量和人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)等因素，確定每年農(nóng)村集體建設(shè)用地減少規(guī)模和不同城鎮(zhèn)相應(yīng)建設(shè)用地增加規(guī)模，通過土地要素的合理配置，促進(jìn)建設(shè)用地向節(jié)約集約利用程度高的地方集中。土地整治節(jié)約的建設(shè)用地，在保障農(nóng)村各項(xiàng)發(fā)展用地后，節(jié)余的建設(shè)用地，有償調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，探索建立經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但土地資源稀缺地區(qū)向經(jīng)濟(jì)落后但土地資源豐富地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間、農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間土地、資金等要素資源互動(dòng)補(bǔ)償，破解“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展用地矛盾［12］。

［1］國務(wù)院.關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見［EB/OL］.(2011-10-07)［2012-08-03］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-10/07/content_1963 574.htm.

［2］陸紅生.土地管理學(xué)總論［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2002:4-6.

［3］劉新衛(wèi)，謝海霞.關(guān)于構(gòu)建區(qū)域土地政策體系的初步思考［J］.國土資源，2010(8):40-44.

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