許玲燕 ，王慧敏，馬顯瑩，陳軍飛，馬劍鋒

(1.河海大學(xué) a.水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，b.管理科學(xué)研究所，南京210098;2.云南省水利水電科學(xué)研究院，昆明650228;3.常州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 常州213164)

1 必要性與可行性分析

1.1 云南旱災(zāi)概況

IPCC系列評(píng)估報(bào)告指出，未來(lái)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)有不斷增加的趨勢(shì)［1-2］，且全球氣候變化和人類活動(dòng)的影響更加劇了旱災(zāi)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)［3-4］。旱災(zāi)位列云南省各項(xiàng)自然災(zāi)害之首，出現(xiàn)的頻次最多，持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，影響范圍最大［5］。根據(jù)歷史旱災(zāi)資料，云南省在1300—1990年的691年間，大小旱年211次，平均每3.3年1次。1990—2010年間，云南有10年發(fā)生了較嚴(yán)重的干旱。尤其近年來(lái)，云南省年降水量持續(xù)偏少，旱情疊加，庫(kù)塘蓄水嚴(yán)重不足，氣溫持續(xù)偏高，云嶺大地遭受著饑渴煎熬。自2009年入秋以來(lái)遭遇的2010年百年罕見大旱，云南省16個(gè)州市均不同程度受災(zāi)，15個(gè)州市發(fā)生嚴(yán)重干旱，局部發(fā)生特大干旱，全省大部分地區(qū)干旱持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)8個(gè)月之久，農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)160億元，工業(yè)因干旱影響損失221億元。2012年2月6日的干旱監(jiān)測(cè)顯示:云南輕旱站點(diǎn)有38個(gè)，中旱點(diǎn)28個(gè)，重旱點(diǎn)19個(gè)，特旱點(diǎn)3個(gè)［6］。歷史上云南旱情多發(fā)頻發(fā)［7］，近年來(lái)大范圍持久性的旱災(zāi)更加重了云南省經(jīng)濟(jì)損失，云南省旱災(zāi)損失近年來(lái)直線攀升［8］(圖1)。研究表明，云南省4—6月上旬和9—10月這2個(gè)時(shí)段干旱有發(fā)展加重的氣候變化趨勢(shì)［9］，且冬春和初夏干旱是大面積的［10］、危害最嚴(yán)重的［11］。因此，干旱對(duì)于云南省而言已經(jīng)不是小概率事件，干旱缺水將是云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素之一，抗旱可能成為云南水利發(fā)展的一大挑戰(zhàn)。

圖1 云南省不同年代受旱率、成災(zāi)率、糧食減產(chǎn)率變化過程Fig.1 Changing process of Yunnan Province’s drought-hit rate，disaster rate and grain reduction rate during different periods

1.2 云南推行旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性

對(duì)于云南省近年來(lái)大范圍持久性的旱災(zāi)，黨中央、國(guó)務(wù)院給予了高度重視，國(guó)家有關(guān)部門、地方政府也及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，積極抗旱，取得了一定的抗旱成效。但是由于旱災(zāi)的潛伏期長(zhǎng)，且旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知復(fù)雜，人類對(duì)旱災(zāi)的認(rèn)識(shí)往往遲于旱災(zāi)的發(fā)生，因而旱災(zāi)一旦發(fā)生，不僅對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危害極大，對(duì)糧食安全及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境都有深遠(yuǎn)影響。為了適應(yīng)新形勢(shì)的需要，水利部提出了抗旱工作由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變的新思路。因此，為最大限度地減輕旱災(zāi)的影響和損失，必須順應(yīng)21世紀(jì)國(guó)際災(zāi)害管理的新趨勢(shì)［12-14］，將云南旱災(zāi)視為一種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、人類社會(huì)的常態(tài)問題，采取更為積極主動(dòng)的應(yīng)對(duì)日益“常態(tài)化”、“損失嚴(yán)重”的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式勢(shì)在必行。

具體而言，云南省推行旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式的必要性體現(xiàn)在4個(gè)方面:(1)云南是農(nóng)業(yè)大省，旱災(zāi)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害最大，近年來(lái)的大范圍持久性旱災(zāi)嚴(yán)重威脅云南省糧食安全;(2)云南省水資源時(shí)空分布極不均勻，水資源利用率低，水質(zhì)、水量、供水保證率條件低，一旦發(fā)生旱災(zāi)，水安全保障面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn);(3)云南大旱致使河水干枯，草木枯死，田地荒蕪，云南這片“彩云之南”的土地生態(tài)遭到威脅，通常一旦生態(tài)旱災(zāi)形成，其影響不可逆轉(zhuǎn);(4)隨著人口增加、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，旱災(zāi)對(duì)工業(yè)、城市和生態(tài)環(huán)境的影響也逐漸凸顯，原有的單一農(nóng)業(yè)抗旱理念制約了抗旱效益。因此，面臨愈發(fā)嚴(yán)峻的氣候變化，云南省抗旱減災(zāi)工作的任務(wù)愈發(fā)艱巨，亟需推行全面長(zhǎng)效的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理。

1.3 國(guó)內(nèi)外旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國(guó)是世界上旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理較早且管理體系比較健全的國(guó)家。1998年美國(guó)通過了國(guó)家干旱政策法案，2002年美國(guó)頒布了《國(guó)家干旱預(yù)防法》，其指導(dǎo)原則是“預(yù)防重于保險(xiǎn)，保險(xiǎn)重于救災(zāi)，經(jīng)濟(jì)手段重于行政措施”［15］。經(jīng)過十多年的發(fā)展，美國(guó)的干旱管理已從注重危機(jī)管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理為主，內(nèi)容主要包括對(duì)干旱期水資源的管理、干旱監(jiān)測(cè)預(yù)警、干旱風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定和實(shí)施干旱預(yù)案、旱災(zāi)保險(xiǎn)等。例如美國(guó)玉米帶旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，農(nóng)民利用期貨期權(quán)市場(chǎng)，采取期貨期權(quán)保值等方式規(guī)避因旱災(zāi)減產(chǎn)所帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。澳大利亞是典型的干旱易發(fā)國(guó)家，推行的是自主抗旱和風(fēng)險(xiǎn)管理模式，一方面在干旱管理政策、需水管理、雨水資源化、分質(zhì)供水、極端干旱準(zhǔn)備方面做了大量工作［16］，另一方面制定國(guó)家干旱政策，輔以其他以借貸政策為基礎(chǔ)的救助政策，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在極端環(huán)境下的收入能維持基本家庭生活需求［17］。日本的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)主要通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)［18］，災(zāi)害補(bǔ)償采取的是民間農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合經(jīng)營(yíng)，政府補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)模式，其主要特點(diǎn)是:農(nóng)業(yè)巨災(zāi)補(bǔ)償體系獨(dú)特、政策性強(qiáng)、中央政府主導(dǎo)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的干旱管理工作基本上處于被動(dòng)抗旱的局面，采用的是危機(jī)管理方式。這種管理的方式應(yīng)對(duì)眼前的多，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的少;著眼局部的多，考慮全局的少;立足抗的多，考慮防的少［19］。目前我國(guó)在旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理及實(shí)踐方面也做了大量的嘗試，許多省、市、自治區(qū)相繼開展了干旱預(yù)案編制，但工作仍處于起步階段。由于各地區(qū)干旱發(fā)生的原因、發(fā)生時(shí)間和干旱的影響程度不同，干旱預(yù)案?jìng)?cè)重點(diǎn)也應(yīng)有所不同，但是預(yù)案編制的過程和內(nèi)容卻基本一致，不利于因地制宜地開展工作，因此干旱預(yù)案付諸實(shí)施的很少。另一方面，我國(guó)在旱災(zāi)補(bǔ)償恢復(fù)重建方面也積極探索政府、市場(chǎng)合作的新模式，如提出建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司為社會(huì)提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障，以及從2007年起開始推行的由中央財(cái)政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。但是由于干旱災(zāi)害損失巨大，且農(nóng)業(yè)旱災(zāi)受災(zāi)面積廣，損失程度大，保費(fèi)過低，商業(yè)保險(xiǎn)公司無(wú)法經(jīng)營(yíng)下去。

農(nóng)業(yè)是云南省的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是旱災(zāi)的主要承災(zāi)體。云南省從1982年開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的嘗試，有著良好的開端。1995年以來(lái)，云南省委、省政府扶持特色產(chǎn)業(yè)，吸引了大批工商企業(yè)采用“公司+基地+農(nóng)戶”的運(yùn)作模式，參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，推動(dòng)了三七、咖啡、螺旋藻、中藥材等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新險(xiǎn)種的開展，促進(jìn)了云南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展［20］。實(shí)踐證明，云南省推廣包括旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)近年來(lái)大范圍持久性的旱災(zāi)爆發(fā)，限制了云南高產(chǎn)值特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此，云南農(nóng)業(yè)旱災(zāi)保險(xiǎn)的需求將日益增加。

綜上所述，云南省具有推行旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理良好的實(shí)踐基礎(chǔ)，同時(shí)有國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給其開辟道路?？萍歼M(jìn)步和投入對(duì)云南省推行旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理提供了技術(shù)支撐，如免耕栽培、地膜覆蓋、間作套種等抗旱集成配套技術(shù)推廣力度加大，提高了農(nóng)業(yè)科技抗旱水平。農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)提高了用水效率，3S技術(shù)提高了旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)等。自2003年國(guó)家防總提出“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”以來(lái)，云南省完成了《云南省抗旱條例(2007)》、《云南省防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案(2009)》的編制，并于2009年3月開始著手編制《云南省抗旱規(guī)劃》，2010年3月完成了應(yīng)對(duì)氣候變化氣象防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)研究。這些政策行動(dòng)表明云南省各級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)正在積極實(shí)踐，逐步健全抗旱組織體系，落實(shí)抗旱責(zé)任，為云南省推行旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理奠定了良好制度基礎(chǔ)。

2 云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理框架

旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是指旱災(zāi)的發(fā)生、發(fā)展引起的旱情、旱損對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、自然環(huán)境系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成的不確定性損失。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論，旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理是一種對(duì)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性分析、管理的模式，通過對(duì)旱災(zāi)致災(zāi)因子的監(jiān)測(cè)、孕災(zāi)環(huán)境的評(píng)估、承災(zāi)體的分析來(lái)預(yù)估旱災(zāi)可能的損失，通過干旱早期預(yù)警，及時(shí)、有效地實(shí)施干旱應(yīng)急預(yù)案，并在此基礎(chǔ)上綜合利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教育與工程手段，通過政府、公眾、市場(chǎng)協(xié)作，以降低旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

目前關(guān)于旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的定義尚未統(tǒng)一，也沒有建立起具有系統(tǒng)性和可操作性的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理框架。為此，本研究以風(fēng)險(xiǎn)管理理論為基礎(chǔ)提出云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理框架(圖2)，以旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損失評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制與決策為主線，以期豐富旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的理論研究與實(shí)踐，從而增強(qiáng)云南省抗旱減災(zāi)的主動(dòng)性和有效性。

2.1 云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是根據(jù)區(qū)域旱災(zāi)發(fā)生、發(fā)展規(guī)律，利用感知、判斷、歸類的方式將現(xiàn)實(shí)的、潛在的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)影響因子識(shí)別的過程。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步，也是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)。常用的風(fēng)險(xiǎn)因子識(shí)別方法有頭腦風(fēng)暴法、魚骨圖法、層次分析法、故障樹法、風(fēng)險(xiǎn)分解結(jié)構(gòu)法。本研究采用魚骨圖法試圖系統(tǒng)完整地、層次分明地識(shí)別出云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)影響因子。

圖2 云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理理論框架圖Fig.2 The theoretical framework of drought disaster risk management in Yunnan Province

根據(jù)區(qū)域?yàn)?zāi)害系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的大小是由致災(zāi)因子的危險(xiǎn)性、孕災(zāi)環(huán)境的暴露性、承災(zāi)體的脆弱性和抗旱減災(zāi)的能力決定的。旱災(zāi)的致災(zāi)因子危險(xiǎn)性主要體現(xiàn)在極端氣候條件(降水不足、蒸發(fā)量大等)和自然生態(tài)環(huán)境方面，和旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大小呈正比。孕災(zāi)環(huán)境暴露性是指可能受干旱脅迫的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，一般地，區(qū)域內(nèi)承災(zāi)體的價(jià)值密度越高，旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)越大。承災(zāi)體的脆弱性指區(qū)域內(nèi)存在的可能受旱災(zāi)脅迫的對(duì)象由于旱災(zāi)造成的損失程度，與旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大小呈正比。抗旱減災(zāi)能力主要包括旱災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)能力、減災(zāi)投入、物資配送等方面，與旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大小演變趨勢(shì)相反。由此可見，旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)承受度的綜合反映。

現(xiàn)有的研究成果表明，降雨少、氣溫高、蒸發(fā)量大是云南旱災(zāi)形成的直接因子，地形是其旱災(zāi)頻發(fā)的另一主要因素，水資源時(shí)空分布不均加劇了水資源供需矛盾［21-23］。2009年9月至2010年3月下旬，云南省平均最高氣溫達(dá)22.8℃，比多年平均偏高了2.5℃。由于高溫少雨、蒸發(fā)量偏大，2009年11月，云南省大部分地區(qū)土壤墑情代表站的土壤濕度開始逐步低于50%(中度干旱)以及40%(嚴(yán)重干旱)，墑情低值一直持續(xù)到2010年3月。云南兼具低緯氣候、高原季風(fēng)氣候、山原氣候，表現(xiàn)為氣候的區(qū)域差異和垂直變化十分明顯，因此，雖降水豐沛，但時(shí)空分布不均且蓄水不足，素來(lái)有“云南云雨極不均，半年雨來(lái)半年晴”之說。每年5—10月是云南大部分地區(qū)的雨季，降水量約占全年總量的85%，干季從11月至次年4月，降水量?jī)H為全年的15%左右，可見其降水量時(shí)間分布極不均勻。因此云南自古就是一個(gè)“無(wú)災(zāi)不成年”的省份，無(wú)雨就旱，有雨則澇，水旱災(zāi)害常常交替發(fā)生。另外，近年來(lái)持續(xù)性大旱也凸顯出云南省農(nóng)田水利設(shè)施薄弱、蓄水工程嚴(yán)重不足、抗旱水源工程嚴(yán)重缺乏、工程性缺水矛盾突出等旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)因子。在前人研究的基礎(chǔ)上，利用魚骨圖分析法從自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)2個(gè)要素識(shí)別、歸類影響云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)大小的致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境、承災(zāi)體、抗旱減災(zāi)能力等諸多因子。其中，影響云南旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的自然環(huán)境因素主要有氣候因素、大氣環(huán)流、地形地貌、生態(tài)覆被、水體水質(zhì)等。復(fù)雜、脆弱的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是云南旱災(zāi)發(fā)生的誘因和導(dǎo)火索，對(duì)云南旱災(zāi)的脆弱性能夠起到明顯的刺激與強(qiáng)化作用。這種強(qiáng)化作用也許是正向的或者是反向的，主要體現(xiàn)在人口因素、經(jīng)濟(jì)水平、水利工程、節(jié)水耕作方式、種植結(jié)構(gòu)等。這10個(gè)大要因又詳細(xì)歸類了27個(gè)細(xì)分的云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)影響的小要因(圖3)。

2.2 云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

圖3 云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)因子魚骨圖識(shí)別Fig.3 The fishbone diagram of identifying drought disaster risk factors in Yunnan Province

旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括旱災(zāi)系統(tǒng)脆弱性評(píng)估和旱情實(shí)時(shí)評(píng)估。旱災(zāi)系統(tǒng)脆弱性是指旱災(zāi)系統(tǒng)易于遭受干旱威脅和損失的性質(zhì)和狀態(tài)，旱情實(shí)時(shí)評(píng)估主要是通過遙感監(jiān)測(cè)手段，從時(shí)間變化、空間變化、區(qū)域變化3個(gè)維度分析旱災(zāi)災(zāi)情、旱災(zāi)特征值(包括干旱歷時(shí)、干旱強(qiáng)度、頻率及重現(xiàn)期)的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)，并繪制旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)圖。

2.3 云南省旱災(zāi)損失評(píng)估

旱災(zāi)損失評(píng)估是對(duì)旱災(zāi)給云南省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的危害程度大小的一種定量評(píng)估，反映了旱災(zāi)對(duì)人類生存與發(fā)展所依賴的自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境受到的沖擊力和破壞程度。根據(jù)旱災(zāi)承災(zāi)體對(duì)象分類，旱災(zāi)損失可分為因旱農(nóng)業(yè)損失、因旱工業(yè)損失、因旱生態(tài)損失;根據(jù)旱災(zāi)孕災(zāi)環(huán)境對(duì)象分類，旱災(zāi)損失分為經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境損失、生命健康損失和政治社會(huì)損失。

2.4 云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)決策與控制

旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)控制與決策是整個(gè)云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的核心，是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)和宗旨，在科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、評(píng)估的基礎(chǔ)上采取各種行動(dòng)方案以最大限度地減小風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)控制和決策的主要任務(wù)是以最低的代價(jià)獲得最佳抗旱減災(zāi)效益的總目標(biāo)。第一，面臨旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，主要思路為采取轉(zhuǎn)移、接受、化解、規(guī)避和分擔(dān)等各種手段風(fēng)險(xiǎn)處理手段，并從中選擇適當(dāng)內(nèi)容形成最優(yōu)處理方案。第二，在旱災(zāi)災(zāi)后恢復(fù)重建過程中，評(píng)價(jià)抗旱減災(zāi)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益，如通過對(duì)已建抗旱應(yīng)急水源工程的維修改造及配套和新建工程的實(shí)施，預(yù)期可在未來(lái)干旱年份中分別新增可供水量和應(yīng)急供水量、新增灌溉面積、增加糧食產(chǎn)量等。第三，在旱災(zāi)災(zāi)后補(bǔ)償過程中，積極鼓勵(lì)農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、干旱災(zāi)害基金等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避金融產(chǎn)品，最大程度減輕農(nóng)戶受災(zāi)影響，并減小政府財(cái)政補(bǔ)助負(fù)擔(dān)。

3 云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策建議

旱災(zāi)具有危險(xiǎn)性和不可避免性，推行旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)達(dá)到2個(gè)主要目的:(1)采取災(zāi)前的防旱減災(zāi)措施并引入金融工具，減小旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)值以及旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的損失;(2)一旦旱災(zāi)發(fā)生，應(yīng)迅速地引入應(yīng)急反應(yīng)和補(bǔ)償機(jī)制，恢復(fù)生活和生產(chǎn)能力，確保社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。因此，旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理可視為社會(huì)的“穩(wěn)定器”或“減震器”。本研究根據(jù)云南省的省情、旱情以及氣候變化、人類活動(dòng)對(duì)干旱災(zāi)害的影響及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，并借鑒國(guó)內(nèi)外旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出云南省推行全面長(zhǎng)效的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的行動(dòng)對(duì)策。

3.1 樹立旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理理念

旱災(zāi)危害極大，要使其損失減到最低限度，必須依靠全社會(huì)的重視和積極參與。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，遭遇同等程度的災(zāi)害時(shí)，有防災(zāi)準(zhǔn)備、抗災(zāi)意識(shí)強(qiáng)的地方，災(zāi)害造成的損失較小;反之損失重大。因此，為提高全民的避災(zāi)、防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)意識(shí)，必須做到:(1)建立抗旱減災(zāi)宣傳培訓(xùn)制度，加大抗旱減災(zāi)宣傳培訓(xùn)的投入力度，使抗旱減災(zāi)宣傳制度化、常態(tài)化;(2)針對(duì)公眾，編制科普讀物，普及抗旱減災(zāi)知識(shí)，開展相關(guān)政策、法規(guī)宣傳，提高公眾的防旱抗旱減災(zāi)意識(shí);(3)針對(duì)專業(yè)人員，編制專業(yè)教材，開展旱情及旱災(zāi)、抗旱減災(zāi)等相關(guān)知識(shí)、技術(shù)、措施的培訓(xùn);(4)針對(duì)各級(jí)干部宣傳，提高防治旱災(zāi)重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)責(zé)任感，從而加強(qiáng)對(duì)防治旱災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)做好各項(xiàng)組織和準(zhǔn)備工作，并做出正確的決策。

3.2 完善旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系

旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系主要包括組織機(jī)構(gòu)、政策法規(guī)、預(yù)案制度、抗旱規(guī)劃、抗旱投入機(jī)制、抗旱物資儲(chǔ)備制度、旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等方面。因此，完善云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系的行動(dòng)計(jì)劃應(yīng)包括容:(1)組織機(jī)構(gòu)。充實(shí)各級(jí)防汛抗旱部門專職抗旱工作人員，加強(qiáng)業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，做到人員配備合理，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)高效，并將各級(jí)抗旱管理機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。(2)政策法規(guī)。應(yīng)根據(jù)國(guó)家抗旱法律法規(guī)，結(jié)合云南省實(shí)際因地制宜地制定出地方性法規(guī)和規(guī)章制度，確保抗旱工作依法有序進(jìn)行。(3)預(yù)案制度。根據(jù)《抗旱預(yù)案編制大綱》要求，全面制定云南省各地抗旱預(yù)案、城市抗旱專項(xiàng)預(yù)案、流域或區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)抗旱預(yù)案、重要工程抗旱預(yù)案、相關(guān)行業(yè)和部門抗旱預(yù)案等。(4)抗旱規(guī)劃。結(jié)合防汛抗旱指揮部門抗旱減災(zāi)職能，著重就云南省旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、抗旱應(yīng)急水源工程、抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)、抗旱減災(zāi)保障體系等方面內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃。(5)抗旱投入機(jī)制。建立健全與云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及抗旱減災(zāi)要求相適應(yīng)的資金投入保障機(jī)制和抗旱資金管理制度，為抗旱減災(zāi)提供資金保障。(6)抗旱物資儲(chǔ)備管理制度。原則上云南省每個(gè)州(市)級(jí)行政區(qū)應(yīng)建設(shè)1～2個(gè)抗旱物資儲(chǔ)備庫(kù)。(7)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)盡快完善《抗旱預(yù)案編制大綱》、《旱情等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》、《云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)圖》等，為抗旱減災(zāi)提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 構(gòu)建干旱監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)及調(diào)度系統(tǒng)

干旱監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)包括旱情監(jiān)測(cè)、旱情分析預(yù)測(cè)評(píng)估和旱情預(yù)警三大部分，系統(tǒng)功能和建設(shè)要求遵循《國(guó)家防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程》的相關(guān)規(guī)定。建設(shè)云南省省級(jí)旱情中心，地級(jí)行政區(qū)建設(shè)旱情分中心，地級(jí)和縣級(jí)行政區(qū)建設(shè)旱情信息采集站。云南省旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的主要內(nèi)容包括土壤墑情監(jiān)測(cè)站網(wǎng)、氣象信息監(jiān)測(cè)站網(wǎng)、地表水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)、地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)、遙感監(jiān)測(cè)站網(wǎng)、農(nóng)情監(jiān)測(cè)站網(wǎng)等站網(wǎng)的規(guī)劃，以及旱情信息采集、傳輸和接收、旱情數(shù)據(jù)庫(kù)及旱情信息管理系統(tǒng)。云南省抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)包括抗旱會(huì)商和調(diào)度決策兩部分，充分利用旱情監(jiān)測(cè)、旱情分析評(píng)估和旱情預(yù)警等系統(tǒng)的成果進(jìn)行會(huì)商應(yīng)用，制定抗旱調(diào)度指揮方案，為決策者提供全面技術(shù)支持。

3.4 提高風(fēng)險(xiǎn)管理科技支撐水平

首先，開展云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)理論和實(shí)用技術(shù)研究，如氣候變化對(duì)云南省旱災(zāi)的影響、干旱災(zāi)害形成機(jī)理、旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及效益評(píng)估、旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警、水量調(diào)度影響評(píng)估方法和模型等。其次，開發(fā)、研究并在云南全省推廣抗旱減災(zāi)新技術(shù)、新設(shè)備和新產(chǎn)品，如農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)，抗旱劑、節(jié)水劑等新產(chǎn)品。

3.5 建設(shè)抗旱應(yīng)急備用水源工程

抗旱應(yīng)急備用水源工程建設(shè)的重點(diǎn)規(guī)劃區(qū)域是云南省旱災(zāi)易發(fā)地區(qū)，包括城鎮(zhèn)抗旱應(yīng)急備用水源工程、農(nóng)村抗旱應(yīng)急水源工程(包括農(nóng)村飲用水應(yīng)急水源工程、農(nóng)業(yè)抗旱應(yīng)急水源工程)、生態(tài)抗旱應(yīng)急補(bǔ)水工程等。主要措施有:(1)對(duì)城鎮(zhèn)現(xiàn)有抗旱應(yīng)急備用水源工程無(wú)抗旱配套設(shè)施的，如水源至自來(lái)水廠之間的輸水設(shè)施等，要對(duì)配套工程進(jìn)行規(guī)劃;設(shè)施不完善的，要對(duì)其配套設(shè)施進(jìn)行完善;對(duì)年久失修、供水保證率降低的進(jìn)行維修、改造;新建工程規(guī)模原則上按日供水能力不低于日正常供水能力的20% ～30%。(2)在糧食主產(chǎn)區(qū)、商品糧基地、經(jīng)濟(jì)作物商品基地、畜牧業(yè)生產(chǎn)基地等區(qū)域進(jìn)行布局和新建農(nóng)業(yè)抗旱應(yīng)急水源工程。(3)充分利用現(xiàn)有補(bǔ)水通道，保證飲水安全及重點(diǎn)工業(yè)和部門的用水，通過必要的引調(diào)水等措施實(shí)施必要的生態(tài)補(bǔ)水。

3.6 提高抗旱應(yīng)急服務(wù)能力

抗旱應(yīng)急服務(wù)能力包括在抗旱期間組織發(fā)揮拉送水、流動(dòng)澆地、引提攔蓄水源、抗旱設(shè)備維修和技術(shù)服務(wù)等重要的應(yīng)急抗旱作用。首先，抗旱應(yīng)急服務(wù)能力建設(shè)的重點(diǎn)是增強(qiáng)機(jī)動(dòng)澆灌能力、擴(kuò)大抗旱澆灌面積、增強(qiáng)找水打井和拉送水能力。其次，按照“適當(dāng)新建，鞏固現(xiàn)有，發(fā)展鄉(xiāng)級(jí)”的原則，逐步在云南省縣一級(jí)行政區(qū)內(nèi)建成較為完善的抗旱應(yīng)急服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其三，加強(qiáng)抗旱應(yīng)急服務(wù)組織的運(yùn)行管理，在資金、政策扶持的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善抗旱組織建設(shè)和管理，力爭(zhēng)將抗旱服務(wù)組織管理人員納入云南省財(cái)政預(yù)算范圍。

3.7 推進(jìn)災(zāi)后補(bǔ)償保障體系

選擇試點(diǎn)地區(qū)逐步在云南省推行農(nóng)業(yè)旱災(zāi)保險(xiǎn)制度、旱災(zāi)災(zāi)害基金、農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)等風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、分散機(jī)制，推行以政府災(zāi)害補(bǔ)償、農(nóng)戶參與、相關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司投資的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式，利用保險(xiǎn)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)自身的金融工具實(shí)行對(duì)旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的部分分擔(dān)，確保旱災(zāi)災(zāi)后補(bǔ)償?shù)轿?。由于云南省近年?lái)發(fā)生的大范圍持續(xù)性旱災(zāi)，損失較大，且云南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，因此云南省政府應(yīng)在最初推行災(zāi)后補(bǔ)償保障體系時(shí)給予相關(guān)政策的支持。具體措施有:(1)加強(qiáng)政策扶持，健全災(zāi)后補(bǔ)償保障法律法規(guī)，包括應(yīng)急管理制度、災(zāi)害補(bǔ)償范圍、災(zāi)害損失評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等;(2)提高地方政府、農(nóng)戶的參與意識(shí)，通過廣播、電視、報(bào)紙等宣傳旱災(zāi)災(zāi)后補(bǔ)償保障的重要意義和政策內(nèi)容。

4 結(jié)語(yǔ)

旱災(zāi)作為一種自然和社會(huì)雙重屬性的風(fēng)險(xiǎn)，需要人類轉(zhuǎn)變抗旱思路，采取更為積極主動(dòng)的、長(zhǎng)效的管理模式來(lái)應(yīng)對(duì)日益“常態(tài)化”、“損失嚴(yán)重”的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。本研究從云南省旱災(zāi)管理現(xiàn)狀出發(fā)，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基于風(fēng)險(xiǎn)管理理論，提出了云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理框架，并通過魚骨圖分析法從自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)2個(gè)類別初步判斷識(shí)別影響云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的10個(gè)因子，最后從風(fēng)險(xiǎn)管理理念、制度體系、預(yù)警與調(diào)度系統(tǒng)、科技支撐水平、應(yīng)急水源和應(yīng)急服務(wù)及災(zāi)后補(bǔ)償保障6個(gè)方面為云南省抗旱減災(zāi)提供了對(duì)策建議。本研究只限于對(duì)云南省旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的框架及對(duì)策的定性探討，對(duì)云南旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的定量識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損失評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)決策等將在今后做深入的研究。

［1］IPCC.Climate Change 2001:Impacts，Adaptation and Vulnerability of Climate Change，Working Group Report［R］.London:Cambridge University Press，2001.

［2］IPCC.Climate Change 2007:Impacts，Adaptation and Vulnerability:Contribution Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change［R］.London:Cambridge University Press，2007.

［3］王靜愛，孫恒，徐偉，等.近50年中國(guó)旱災(zāi)的時(shí)空變化［J］.自然災(zāi)害學(xué)報(bào)，2002，11(2):1-6.

［4］趙海燕，張強(qiáng)，高歌，等.中國(guó)1951—2007年農(nóng)業(yè)干旱的特征分析［J］.自然災(zāi)害學(xué)報(bào)，2010，19(4):201-206.

［5］謝應(yīng)齊，楊子生.云南省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害區(qū)劃［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，1995:8-54.

［6］尹鴻偉.三年連旱“烤問”云南［EB/OL］.(2012-02-16)［2012-05-06］.http://www.time-weekly.com/story/2012-02-16/122212.html.

［7］秦光榮.地理、氣候、地質(zhì)等因素造成云南旱情多發(fā)［EB/OL］.(2012-03-05)［2012-05-06］.http://news.xinhuanet.com/local/2012-03/05/c111606621.htm.

［8］尚志海.20世紀(jì)云南省農(nóng)業(yè)干旱災(zāi)害脆弱性的成因分析［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2006，34(19):4837-4839.

［9］彭貴芬，劉瑜，張一平.云南干旱的氣候特征及變化趨勢(shì)研究［J］.災(zāi)害學(xué)，2009，24(4):40-44.

［10］段旭，尤衛(wèi)紅，鄭建萌.云南旱澇特征［J］.高原氣象，2000，19(1):84-90.

［11］陶云，鄭建萌，黃瑋，等.云南春末夏初干旱的氣候特征［J］.自然災(zāi)害學(xué)報(bào)，2009，18(1):124-132.

［12］商彥蕊.自然災(zāi)害綜合研究的新進(jìn)展——脆弱性研究［J］.地域研究與開發(fā)，2000，19(2):73-77.

［13］Wilhite D A，Hayes M J，Knutson C，et al.Planning for Drought:Moving from Crisis to Risk Management［J］.Journal of the American Water Resources Association，2000，36(4):697-710.

［14］葉欣梁，溫家洪，丁培毅，等.重點(diǎn)旅游地區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理框架研究［J］.地域研究與開發(fā)，2010，29(5):68-73.

［15］Lindsay B R.Federal Emergency Management:A Brief Introduction［R］.FEMA:International Affairs Office，2012.

［16］亞行支援中國(guó)干旱管理戰(zhàn)略研究課題組.中國(guó)干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略研究［M］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2011.

［17］Emergency Management Australia(EMA).Australian Emergency Management Arrangements(6th Edition)［Z］.Canberra:Commonwealth of Australia，2000.

［18］周振，邊耀平.農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式:國(guó)際比較、借鑒與思考［J］.農(nóng)村金融研究，2009(7):18-23.

［19］顧穎.風(fēng)險(xiǎn)管理是干旱管理的發(fā)展趨勢(shì)［J］.水科學(xué)進(jìn)展，2006，17(2):295-298.

［20］程達(dá).農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是云南農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)［J］.西南金融，2009(2):55-56.

［21］劉瑜，趙爾旭，黃瑋，等.云南近46年降水與氣溫變化趨勢(shì)的特征分析［J］.災(zāi)害學(xué)，2010(1):39-44.

［22］王佳津，孟耀斌，張朝，等.云南省Palmer旱度模式的建立——2010年干旱災(zāi)害特征分析［J］.自然災(zāi)害學(xué)報(bào)，2012，21(1):190-196.

［23］馬顯瑩，白樹明，黃英.淺析云南干旱特征及抗旱對(duì)策［J］.中國(guó)農(nóng)村水利水電，2012(5):101-108.