李克誠(chéng)

隨著省級(jí)地方“兩會(huì)”的陸續(xù)落幕，第十二屆全國(guó)人大代表選舉工作也已結(jié)束，35個(gè)選舉單位經(jīng)投票選舉產(chǎn)生了近3000名全國(guó)人大代表。這次選舉是2010年《選舉法》修改后第一次實(shí)行“城鄉(xiāng)按相同人口比例”選舉全國(guó)人大代表，將對(duì)我國(guó)探索和發(fā)展具有中國(guó)特色的民主政治道路產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

那么，在“一人一票、同票同值”的新規(guī)則下，全國(guó)人大代表的名額分配會(huì)發(fā)生哪些變化呢？又將對(duì)中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)與權(quán)力配置產(chǎn)生何種影響呢？通過(guò)梳理全國(guó)人大代表名額分配的歷史演變，或許也可看出附著在其后的中國(guó)特色的政治文化的變遷與走向。

“城鄉(xiāng)平權(quán)”背景下的代表名額再分配

第十二屆全國(guó)人大代表選舉，其中的最大亮點(diǎn)是，首次實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表（簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)平權(quán)”、“城鄉(xiāng)同權(quán)”）。這也結(jié)束了實(shí)行近60年的城鄉(xiāng)居民在選舉國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員上“一人一票、但同票不同值”的不平等局面。

1953年我國(guó)第一部《選舉法》公布實(shí)施時(shí)，農(nóng)村與城鎮(zhèn)每一人大代表所代表的人口比例為8︰1；1995年全國(guó)人大常委會(huì)修改《選舉法》將這一比例調(diào)整為4︰1；2010年，新修改的 《選舉法》，明確了實(shí)行 “城鄉(xiāng)同比”的原則。從8︰1到4︰1再到1︰1，城鄉(xiāng)居民“同票同權(quán)”終于變成了現(xiàn)實(shí)。

“應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些變化，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的反映。以前的‘不平等有其歷史原因和現(xiàn)實(shí)合理性，現(xiàn)在的‘平等也是水到渠成、時(shí)代發(fā)展的必然結(jié)果?！睆?fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心主任浦興祖教授對(duì)《南風(fēng)窗》記者說(shuō)，在共和國(guó)成立初期及其后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)是典型的農(nóng)業(yè)國(guó)、國(guó)民八成以上都是農(nóng)民，而城市則是工業(yè)文明和工人階級(jí)、知識(shí)分子、工商業(yè)者等其他階層人士的聚集地，因此，賦予城市居民在選舉權(quán)上的更大權(quán)重，既是對(duì)全國(guó)人大代表參政議政素質(zhì)和能力的要求，也是在人大制度中表達(dá)“工人階級(jí)先進(jìn)性”及“保證工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)地位”的政治含義。

近年來(lái)，我國(guó)城市化和城鎮(zhèn)化水平大幅提高，已有超過(guò)一半的國(guó)民生活在城市，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本變化。另外，隨著選舉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，民眾權(quán)利意識(shí)和平等觀念的覺(jué)醒，賦予全體國(guó)民相同的、同等的選舉權(quán)就顯得尤為必要、而且可行。

按城鄉(xiāng)相同人口比例選舉人大代表，就意味著對(duì)城鄉(xiāng)選民的投票權(quán)重和基數(shù)進(jìn)行再調(diào)整，就需要對(duì)內(nèi)地31個(gè)省份的全國(guó)人大代表的名額重新進(jìn)行分配。制定出一個(gè)相對(duì)公平、科學(xué)、合理、能為各方所接受的名額分配方案，就成為全國(guó)人大常委會(huì)的重要工作。

“人口比例”和“地區(qū)平等”原則

但是，如果完全按照人口因素來(lái)分配全國(guó)人大代表名額，勢(shì)必造成另外一些問(wèn)題。譬如，像河南、河北這樣人口較多、且農(nóng)業(yè)人口也較多的省份，其代表名額可能大幅攀升，而那些“人口小省”或者城市化水平較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如上海），其代表名額會(huì)大幅下降。所以，僅僅依據(jù)人口因素來(lái)分配，也不盡合理，且會(huì)遭到一些地方的強(qiáng)烈抵制。

如何協(xié)調(diào)發(fā)展程度不一致、利益訴求有分化的不同地方的意見(jiàn)，這就考驗(yàn)著立法者的政治智慧。最終，全國(guó)人大的立法者們想出了一個(gè)更具平衡色彩的分配方案，并寫入了《選舉法》：各個(gè)省份應(yīng)選的全國(guó)人大代表名額，由“根據(jù)人口數(shù)計(jì)算確定的名額數(shù)”、“相同的地區(qū)基本名額數(shù)”和“其他應(yīng)選名額數(shù)”三部分構(gòu)成。

這一方案并不詳盡列明各個(gè)省份的應(yīng)分名額，而是對(duì)分配的規(guī)則作出原則性規(guī)定，因而具有較強(qiáng)的彈性和適應(yīng)性。至于“地區(qū)基本名額數(shù)”占據(jù)多大權(quán)重，則將其解釋、分配權(quán)交給了全國(guó)人大常委會(huì)。這種靈活的處理手段，既使“城鄉(xiāng)同權(quán)”、“一人一票、同票同值”得到了落實(shí)，也不會(huì)對(duì)現(xiàn)有的分配格局進(jìn)行大的顛覆。

經(jīng)過(guò)多次開(kāi)會(huì)研究后，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)終于制定并通過(guò)了一個(gè)令各方能接受、也符合上述原則的名額分配的具體方案：將全國(guó)人大代表名額（近3000人）中的2/3的名額（2000名）拿出來(lái)，按照人口比例數(shù)來(lái)分配，也即每67萬(wàn)人分配1名全國(guó)人大代表。

為了確?！暗貐^(qū)平等”，使各個(gè)省份無(wú)論人口多少，均有一定的人大代表名額數(shù)，全國(guó)人大常委會(huì)還決定，每個(gè)省份的“地區(qū)基本名額數(shù)為8名”。在扣除掉香港（36名）、澳門（12名）、臺(tái)灣（13名）、解放軍（265名）之后，其余的代表名額，則由全國(guó)人大常委會(huì)靈活調(diào)配，以確?！叭丝谔厣俚拿褡?、地區(qū)和各方面代表人士比較集中的地區(qū)都有適當(dāng)?shù)拇砻~”。

由此可見(jiàn)，我國(guó)全國(guó)人大代表的名額分配，主要遵循“人口比例”的原則，并輔之以“地區(qū)平等”以及“廣泛代表性”原則。正如全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)李建國(guó)在人大相關(guān)會(huì)議上的表述，這是為了更好地體現(xiàn)“人人平等”、“地區(qū)平等”、“民族平等”。

復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)教授浦興祖對(duì)本刊記者說(shuō)，在分配代議機(jī)關(guān)名額時(shí)，考慮到人口、地區(qū)等因素，并非我國(guó)獨(dú)有的做法。美國(guó)國(guó)會(huì)中的眾議院是按“人口比例”的原則來(lái)分配議員席次，而參議院則是按“地區(qū)同等”的原則（每個(gè)州兩名參議員）。

代表“配額制”與獨(dú)特的“平等觀”

在對(duì)各個(gè)省份分配代表名額數(shù)的同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)還會(huì)對(duì)全國(guó)人大代表的構(gòu)成結(jié)構(gòu)與比例作出原則性規(guī)定。比如，要確保少數(shù)民族代表占代表總數(shù)的12%（360名），同時(shí)要保證人口特少的民族至少應(yīng)有一名代表；婦女代表要高于上屆（22%），連任代表要占一定比例，基層代表特別是一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例要比上屆有所上升，農(nóng)民工代表人數(shù)要“有較大幅度增加”，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例要“有所降低”，等等。

有時(shí)還會(huì)下達(dá)具體的指令性指標(biāo)。比如，全國(guó)人大代表中高山族代表有兩名，一名分配給福建省，另一名分配給臺(tái)灣省。對(duì)于這種在選舉之前就明確代表結(jié)構(gòu)的做法，清華大學(xué)法學(xué)院副教授趙曉力將其稱為代表“配額制”。

這種做法，目的在于確保最終的選舉結(jié)果使“各個(gè)地區(qū)、民族、階層以及各個(gè)方面”的人士均有代表出現(xiàn)，從而體現(xiàn)我國(guó)的“實(shí)質(zhì)民主”和 “結(jié)果民主”。實(shí)際上，這也是我國(guó)自人大制度設(shè)立之初便定下的“規(guī)矩”，初衷是避免出現(xiàn)“虛偽的形式民主”、“窮人”（無(wú)產(chǎn)階級(jí)）根本無(wú)法當(dāng)選的可能。

這也使得我國(guó)的選舉制度和選舉文化顯現(xiàn)著一種獨(dú)特的“平等觀”和民主觀：不同于西方更注重“機(jī)會(huì)平等”和“程序平等”，我國(guó)更注重選舉的“結(jié)果平等”。而為了使“結(jié)果平等”及“合理的代表結(jié)構(gòu)”落到實(shí)處，從代表候選人醞釀、提名環(huán)節(jié)開(kāi)始，“組織意圖”便開(kāi)始顯現(xiàn)其影響力。

這從各個(gè)省份全國(guó)人大代表的來(lái)源及身份的“整齊劃一”上也能看出端倪。哪些人會(huì)被選舉成為本省的全國(guó)人大代表，在當(dāng)前的選舉語(yǔ)境下，其實(shí)是一門需要統(tǒng)籌安排、講究平衡藝術(shù)的“學(xué)問(wèn)”?！赌巷L(fēng)窗》記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，每個(gè)省份全國(guó)人大代表的結(jié)構(gòu)，主體主要有三大塊：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部（官員群體）、企業(yè)家（國(guó)企和民企等）及專業(yè)人士（教授、科研人員、醫(yī)生、法律界、文藝界、金融界人士和運(yùn)動(dòng)員等）。

其中，官員群體中，省委書(shū)記、省長(zhǎng)、省高級(jí)法院院長(zhǎng)、省檢察院檢察長(zhǎng)，省武警總隊(duì)長(zhǎng)（政委）、各地級(jí)市的市長(zhǎng)幾乎鐵定會(huì)入選全國(guó)人大代表名單，而兩位左右的副省長(zhǎng)、2～3名省人大常委會(huì)副主任（或前主任）、省內(nèi)重要城市的市人大常委會(huì)主任、省發(fā)改委主任、省財(cái)政廳廳長(zhǎng)等也多數(shù)會(huì)當(dāng)選為全國(guó)人大代表。屬于黨務(wù)口的領(lǐng)導(dǎo)干部，如省委組織部長(zhǎng)、紀(jì)委書(shū)記、政法委書(shū)記及各地級(jí)市市委書(shū)記，通常已是全國(guó)黨代表，往往不再當(dāng)選全國(guó)人大代表。

而各大高校、科研機(jī)構(gòu)、醫(yī)院的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或人士通常也是當(dāng)選全國(guó)人大代表的“高頻”崗位，他們多數(shù)具有另一身份—某個(gè)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)或成員。這是因?yàn)槿珖?guó)人大代表候選人的提名多是由執(zhí)政黨與其他黨派團(tuán)體“醞釀”和“推薦”的。

一個(gè)擁有較多名額全國(guó)人大代表的省份，其對(duì)中央政府的游說(shuō)、議價(jià)能力也就越大。這意味著，因全國(guó)人大代表名額分配的變動(dòng)，地方之間的政治力量的對(duì)比和消長(zhǎng)正在悄然生變。

政治新生態(tài)與新挑戰(zhàn)

由于“城鄉(xiāng)同權(quán)”這一新因素的影響，新一屆全國(guó)人大代表在各個(gè)省份中的名額分配格局上，與以往相比，發(fā)生了不少改變。

從總體上看，多數(shù)省份的調(diào)整幅度并不算很大（增減幅度多在10%以內(nèi)），但仍顯現(xiàn)出比較清晰的地域分化的色彩：東北三省老工業(yè)基地受益于城市人口較多，以往在名額分配上的較大優(yōu)勢(shì)不再有了，它們的代表名額數(shù)呈明顯下降趨勢(shì)。而以往農(nóng)業(yè)人口比重較大的一些省份，如河南、河北、貴州、福建及西北地區(qū)的省份，此次的人大代表名額則有所上升。

從名額分配的數(shù)量上來(lái)看，山東、河南、廣東、江蘇、四川等5省均高于130個(gè)名額，位于“第一集團(tuán)”，尤其魯、豫、粵三省更是高達(dá)150余人，這相當(dāng)于一些中等省份（如江西76人、福建62人、吉林58人、山西61人、貴州66人）的兩倍多，更是青海（18人）、寧夏（18人）、西藏（17人）等省份的8～9倍之多。河北、湖南、湖北、安徽、遼寧等身份，因其人口優(yōu)勢(shì)，也分得了百余名左右的代表數(shù)，屬于“第二梯隊(duì)”。

不同省份擁有全國(guó)人大代表數(shù)量的多寡，隨著政治民主化的推進(jìn)，對(duì)整個(gè)國(guó)家產(chǎn)生不同的政治影響力，這一態(tài)勢(shì)將會(huì)日漸顯現(xiàn)。比如，法律規(guī)定，一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的人大代表聯(lián)名，可向全國(guó)人大提出議案。在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于一些關(guān)系到地方利益且所在代表團(tuán)（省份）不便出面的公共議題（如重大投資項(xiàng)目或鐵路修建等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等），地方上的全國(guó)人大代表便可出面、作出聯(lián)署，以引起中央的重視或爭(zhēng)取對(duì)所在地方利益的傾斜。換句話說(shuō)，一個(gè)擁有較多名額全國(guó)人大代表的省份，其對(duì)中央政府的游說(shuō)、議價(jià)能力也就越大。這意味著，因全國(guó)人大代表名額分配的變動(dòng)，地方之間的政治力量的對(duì)比和消長(zhǎng)正在悄然生變。

如前所述，我國(guó)的代表“配額制”以及注重“結(jié)果平等”的選舉文化和制度，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)國(guó)土遼闊、民族眾多、地區(qū)差異較大的“超大型國(guó)家”而言，有其必要性和積極的一面。然而，在競(jìng)爭(zhēng)性選舉成為全球主流選舉文化的當(dāng)下，隨著民眾政治參與熱情的高漲，這種傳統(tǒng)的做法也面臨著一些新挑戰(zhàn)。

中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院黃冬婭教授對(duì)《南風(fēng)窗》記者說(shuō)，我國(guó)全國(guó)人大代表的選舉屬于典型的間接選舉（并非由選民直接投票選出，而是由省人大代表選舉出的），且差額比例長(zhǎng)期在低限徘徊（20%上下）。這種弱競(jìng)爭(zhēng)性的選舉，很難在人大代表與普通民眾之間建立起緊密的利益和情感聯(lián)系。

因此，改進(jìn)人大代表名額分配制度，擴(kuò)大差額選舉比例，逐步推進(jìn)直接選舉的范圍和層次，讓普通民眾體會(huì)到觸手可及、實(shí)實(shí)在在的“政治參與感”和選舉“話語(yǔ)權(quán)”，從而使全國(guó)人大代表與普通民眾的利益和訴求之間建立起更為直接的政治關(guān)聯(lián)，或?qū)⒊蔀榻窈筮M(jìn)一步完善的一個(gè)課題。