丁敏

“小金庫(kù)”是指違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國(guó)家和單位收入，未列入本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門(mén)賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金。小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式很多，雖名其為小金庫(kù)，但是一些單位存放的金額很大，數(shù)額已上百萬(wàn)，甚至上千萬(wàn)，這給國(guó)家財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了巨大的損失，很多時(shí)候，它已經(jīng)成為滋生腐敗現(xiàn)象的根源和溫床。私設(shè)“小金庫(kù)”采取虛列支出、隱匿收入、截留應(yīng)上交的財(cái)政資金、稅金或擠占、挪用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金等方式轉(zhuǎn)移資金，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)賬目不實(shí)，用小金庫(kù)來(lái)逃避?chē)?guó)家的監(jiān)督和調(diào)控，使得國(guó)家財(cái)政蒙受重大損失，國(guó)有資產(chǎn)遭受巨大流失。雖然自1989年、1995年全國(guó)兩次大規(guī)模專(zhuān)項(xiàng)治理“小金庫(kù)”行動(dòng)以來(lái)，在一定區(qū)域時(shí)間內(nèi)得到有效控制。但是私設(shè)“小金庫(kù)”仍然屢禁不止。因此，加大對(duì)“小金庫(kù)”的清理和打擊力度變得必要，并且應(yīng)該堅(jiān)決予以制止，下面，我就如何建立小金庫(kù)治理長(zhǎng)效機(jī)制談?wù)勎业拇譁\看法。

一、“小金庫(kù)”的成因分析

“小金庫(kù)”資金主要來(lái)源于截留的專(zhuān)項(xiàng)支出和不入賬行政事業(yè)收入；主要用于彌補(bǔ)單位辦公經(jīng)費(fèi)等支出。形成的原因如下：

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部和職工對(duì)于小金庫(kù)沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)。他們認(rèn)為“小金庫(kù)”資金主要用于補(bǔ)充單位的基本經(jīng)費(fèi)不足與其他公務(wù)開(kāi)支，只要用途合理就不存在問(wèn)題；有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“小金庫(kù)”現(xiàn)象已普遍存在，很多單位都有小金庫(kù)，所以“小金庫(kù)”存在是合理的，有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為法不責(zé)眾，私設(shè)“小金庫(kù)”不會(huì)對(duì)單位，對(duì)自己造成不良影響，甚至片面地認(rèn)為只要不是占為己有，合理安排資金就可以了；有些人明知道設(shè)立和使用“小金庫(kù)”屬于違規(guī)違紀(jì)行為，但利益的驅(qū)使和“小金庫(kù)”取現(xiàn)的方便快捷，方便了單位和領(lǐng)導(dǎo)用錢(qián)，無(wú)視財(cái)經(jīng)法規(guī)和紀(jì)律，把應(yīng)上繳的收入或各種支出變通后設(shè)立“小金庫(kù)”。

（二）管理方式不當(dāng)及內(nèi)部控制度不完善。

1、傳統(tǒng)的管理方式成為“小金庫(kù)”滋生和發(fā)展的溫床。行政事業(yè)單位收費(fèi)項(xiàng)目名目繁多，如果單位不主動(dòng)申報(bào)，財(cái)政部門(mén)根本不知道還存在此項(xiàng)收費(fèi)。行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)款項(xiàng)、國(guó)有資產(chǎn)出租和處置收入等收入單位在收取時(shí)不開(kāi)立票據(jù)，直接存入本單位小金庫(kù)，或者虛列收入，一部分上繳財(cái)政，一部分存入單位小金庫(kù)。有些單位為了小部分個(gè)人利益，將單位內(nèi)部劃小核算單位，通過(guò)開(kāi)設(shè)多個(gè)銀行帳戶(hù)，把本來(lái)應(yīng)該是單位收入納入財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一核算的款項(xiàng)，分散開(kāi)核算，為了逃避檢查，以多本賬本做掩護(hù)；有些把款項(xiàng)以合法名義下?lián)艿较聦賳挝?，從而要“小金?kù)”成了某部分人或者個(gè)人的錢(qián)包，公私不分。

2、單位內(nèi)部存在許多管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，并且，控制約束機(jī)制不夠完善，同時(shí)也沒(méi)有健全有效的管理制度。有些單位的賬外收入由財(cái)務(wù)或者領(lǐng)導(dǎo)一人掌管，這就為小金庫(kù)的設(shè)立提供了條件。

（三）對(duì)小金庫(kù)的懲處不力。由于認(rèn)識(shí)不到位、利益相關(guān)聯(lián)等原因，部分地方和部門(mén)對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題缺乏正確認(rèn)識(shí)，沒(méi)有對(duì)相關(guān)責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行行政處分或法律追究，只是簡(jiǎn)單罰款了事。如此避重就輕的處理方式和方法，導(dǎo)致違法成本過(guò)低，設(shè)立“小金庫(kù)”的風(fēng)險(xiǎn)變得很小，從而助長(zhǎng)了單位“小金庫(kù)”的設(shè)立和使用。

二、關(guān)于建立治理“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制建議

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)。從管理的漏洞、薄弱環(huán)節(jié)入手，針對(duì)性有效地建立健全的規(guī)章制度，實(shí)行標(biāo)本兼治。從源頭上防治“小金庫(kù)”問(wèn)題發(fā)生。究其根本原因是因?yàn)槠渲贫缺旧磉€不夠完善，使“小金庫(kù)”有滋生的土壤。要建立治理“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上看，還是需要完善管理制度，達(dá)到從源頭上治理“小金庫(kù)”的效果。

1、規(guī)范收入征管制度。罰沒(méi)款項(xiàng)、行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)出租和處置收入，以及因工作職能收取的捐贈(zèng)、贊助款項(xiàng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)中取得的各種回扣、手續(xù)費(fèi)、勞務(wù)收入等必須納入非稅收入管理系統(tǒng)，上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。同時(shí)，各單位要嚴(yán)格使用統(tǒng)一收費(fèi)票據(jù)，嚴(yán)禁使用非法票據(jù)。票據(jù)所收款項(xiàng)要嚴(yán)格執(zhí)行“票款分離”制度，及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。

2、嚴(yán)格管理支出。行政事業(yè)單位支出應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度，各單位應(yīng)規(guī)范支出管理制度，支出必須按照規(guī)定的程序辦理。制定公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，凡屬于強(qiáng)制結(jié)算目錄列明的，必須使用公務(wù)卡結(jié)算。通過(guò)集中支付系統(tǒng)、公務(wù)卡系統(tǒng)、管理支出、通過(guò)財(cái)政綜合查詢(xún)系統(tǒng)嚴(yán)格監(jiān)控支出，凡屬不合規(guī)的支出及時(shí)整改。

3、加強(qiáng)對(duì)各單位銀行賬戶(hù)的管理，并且對(duì)審批程序和備案程序進(jìn)行規(guī)范。要對(duì)事業(yè)性行政性單位銀行賬戶(hù)進(jìn)行分開(kāi)類(lèi)別管理，行政事業(yè)單位要在有單位申請(qǐng)報(bào)告的前提下才能對(duì)單位銀行賬戶(hù)進(jìn)行開(kāi)立、變更和撤銷(xiāo)。同時(shí)，單位也要嚴(yán)格控制執(zhí)行對(duì)財(cái)政審批、備案制度。凡是未經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)許可的各個(gè)單位，一律不能隨便開(kāi)立、變更或撤銷(xiāo)銀行結(jié)算賬戶(hù)。在經(jīng)過(guò)財(cái)政審批備案后，行政事業(yè)單位需要持財(cái)政部門(mén)的批復(fù)書(shū)才能到中國(guó)人民銀行辦理開(kāi)戶(hù)手續(xù)；在通過(guò)國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)把所有納入國(guó)庫(kù)集中支付單位的銀行賬戶(hù)全部納入國(guó)庫(kù)信息管理系統(tǒng)的同時(shí)，對(duì)銀行賬戶(hù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，跟蹤監(jiān)督賬戶(hù)的開(kāi)立、變更和撤銷(xiāo)等情況。但凡自行開(kāi)設(shè)沒(méi)有經(jīng)過(guò)財(cái)政審批的賬戶(hù)一律不撥付財(cái)政性資金。

4、嚴(yán)格單位內(nèi)部控制。單位內(nèi)部授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)記錄等不相容職務(wù)分離控制。凡超過(guò)一定金額的支出必須通過(guò)轉(zhuǎn)賬或者公務(wù)卡結(jié)算，同時(shí)必須附有購(gòu)置清單和支出用途；重大項(xiàng)目支出必須經(jīng)過(guò)集體決策，任何個(gè)人不得單獨(dú)決策重大支出。

5、加強(qiáng)資產(chǎn)管理。各個(gè)單位在內(nèi)部范資產(chǎn)核算，同時(shí)財(cái)政應(yīng)該對(duì)各級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)定期開(kāi)展資產(chǎn)清查工作，每年清查應(yīng)不少于一次，資產(chǎn)增減要及時(shí)調(diào)整賬務(wù)，確保地賬實(shí)相符。

（三）加大監(jiān)督處罰力度。

1、不斷完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)查處力度?！靶〗饚?kù)”的支配權(quán)主要在單位領(lǐng)導(dǎo)。因此，在查處“小金庫(kù)”中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和單位，要做好表率，其身正，不令而行，按級(jí)負(fù)責(zé)，一級(jí)查一級(jí)。除沒(méi)收其資金外，對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)責(zé)任人員還應(yīng)嚴(yán)格的按照財(cái)經(jīng)法規(guī)予以處罰。財(cái)政、審計(jì)部門(mén)要根據(jù)職能加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度，強(qiáng)化任中審計(jì)和離任審計(jì)，重視審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。加大對(duì)典型案件的曝光力度。

2、積極暢通“小金庫(kù)”信訪(fǎng)的舉報(bào)渠道。通過(guò)在紀(jì)委、財(cái)政等部門(mén)設(shè)立防治“小金庫(kù)”舉報(bào)信箱和電子舉報(bào)郵箱，受理群眾舉報(bào)，根據(jù)群眾反映的問(wèn)題，了解的線(xiàn)索和資料掌握好時(shí)機(jī)和對(duì)象，準(zhǔn)確判斷資金存放的地點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查，弄清事實(shí)。對(duì)發(fā)現(xiàn)單位私設(shè)“小金庫(kù)”的違規(guī)問(wèn)題，迅速查處。

3、將檢查精細(xì)化、常態(tài)化。根據(jù)對(duì)被檢查單位的基本情況、部門(mén)職責(zé)、行業(yè)特點(diǎn)、單位內(nèi)部管理等情況進(jìn)行分類(lèi)，定期檢查，各級(jí)審計(jì)紀(jì)檢、財(cái)務(wù)部門(mén)要把財(cái)經(jīng)紀(jì)律檢查，作為一項(xiàng)日常性的工作，常抓不懈。