孫 敏

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州215000)

全面質(zhì)量管理是在傳統(tǒng)的質(zhì)量管理基礎(chǔ)上，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和經(jīng)營(yíng)管理方式上的革新而發(fā)展起來的現(xiàn)代化質(zhì)量管理方法。公共管理領(lǐng)域中，將全面質(zhì)量管理的管理理念和原則與政府部門公共服務(wù)的精神相結(jié)合，可以有效提升政府績(jī)效和政府公共服務(wù)品質(zhì)。目前我國(guó)政府部門引入全面質(zhì)量管理活動(dòng)尚處在起步階段，還沒有建立完整的理論模型和系統(tǒng)的管理體系，那么，政府部門如何實(shí)施全面質(zhì)量管理是亟需解決的一個(gè)重要課題。

一 全面質(zhì)量管理的相關(guān)理論闡述

(一)全面質(zhì)量管理的基本內(nèi)涵

全面質(zhì)量管理思想最先是由美國(guó)的菲根堡姆教授提出的，后期興起于日本的企業(yè)管理實(shí)踐。如今世界許多國(guó)家的大中型企業(yè)都實(shí)施全面質(zhì)量管理，取得了令人矚目的成效。全面質(zhì)量管理的定義并無(wú)一致的解釋，但其核心內(nèi)容可以界定如下:是指在社會(huì)的全面推動(dòng)下，企業(yè)以產(chǎn)品質(zhì)量為核心，把管理技術(shù)、專業(yè)技術(shù)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)技術(shù)結(jié)合在一起，有效控制生產(chǎn)過程中影響質(zhì)量的因素，建立起一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁|(zhì)量保證體系。企業(yè)質(zhì)量管理具有以預(yù)防為主、用數(shù)據(jù)說話、為用戶服務(wù)等特點(diǎn)。其核心要素［1］可見表1。

“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的核心內(nèi)容是建立顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)模式，通過不斷完善服務(wù)提供機(jī)制，滿足公眾的需要。增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)，主動(dòng)迎合公眾的需求，為公眾服務(wù)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)［2］。全面質(zhì)量管理的主旨內(nèi)容也正是體現(xiàn)這一核心內(nèi)容:“顧客導(dǎo)向”是將公民與政府之間關(guān)系類比為市場(chǎng)中企業(yè)與顧客的關(guān)系，可理解為“公眾需求導(dǎo)向”;“全員參與”是強(qiáng)調(diào)參與主體的多元性與廣泛性，可理解為“多元化管理”;“持續(xù)改進(jìn)”是要求建立快速靈敏的信息反饋機(jī)制，打破政府與民眾間的信息障礙，及時(shí)傳達(dá)民意，持續(xù)改進(jìn)政策措施等等，這些內(nèi)容上的相似性客觀論證了全面質(zhì)量管理在政府部門運(yùn)用的合理性。

(二)全面質(zhì)量管理應(yīng)用在政府與企業(yè)中的區(qū)別

全面質(zhì)量管理同其他管理工具一樣，其目的都在于提高績(jī)效。在企業(yè)中，對(duì)象是特定的顧客群，目的是通過改善管理實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益最大化。而在政府中，則更多關(guān)注公眾的利益，滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在政府部門運(yùn)用全面質(zhì)量管理起源于在企業(yè)中運(yùn)用的成功經(jīng)驗(yàn)，由于企業(yè)和政府在管理性質(zhì)、表現(xiàn)形式、影響范圍等方面存在差異性，在運(yùn)用和實(shí)踐全面質(zhì)量管理時(shí)，依然存在不同之處，如表2所示。

(三)政府全面質(zhì)量管理的基本原則

政府公共部門在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于主導(dǎo)地位，擁有穩(wěn)固的地位和極大的優(yōu)越性，相對(duì)于企業(yè)而言缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壓力與生存的考驗(yàn)，客觀上需要依循相關(guān)原則提高工作的積極性和科學(xué)性:1.依法管理原則，以公眾需求為導(dǎo)向;2.過程控制原則，以提高政府工作質(zhì)量為目標(biāo);3.科學(xué)放權(quán)原則，以調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性為動(dòng)力;4.持續(xù)改進(jìn)原則，以建設(shè)高素質(zhì)管理隊(duì)伍為支撐;5.創(chuàng)新服務(wù)原則，以改進(jìn)管理技術(shù)和手段為契機(jī)。

表2 全面質(zhì)量管理應(yīng)用在政府與企業(yè)中的比較

二 全面質(zhì)量管理在政府部門運(yùn)用的合理性分析

(一)建設(shè)服務(wù)型政府的需要

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，黨的十六屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)深化政府機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變各級(jí)政府職能，力爭(zhēng)從全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這就要求政府部門必須立足民意，根據(jù)公共管理的現(xiàn)實(shí)需要和其他質(zhì)量需求指標(biāo)，建立并完善政府質(zhì)量管理體系，提高政府服務(wù)意識(shí)和質(zhì)量，科學(xué)規(guī)范政府行政行為以促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)平穩(wěn)有序地開展。

(二)建設(shè)效率型政府的需要

政府是行使公共權(quán)力的重要主體之一。政府決策過程，實(shí)際上就是公共權(quán)力的運(yùn)用過程。當(dāng)前我國(guó)完善的行政決策系統(tǒng)還未能真正實(shí)現(xiàn)，許多決策還是由領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意志所實(shí)施。行政決策缺乏民主化及科學(xué)化，極大影響了決策的質(zhì)量與實(shí)施效率。當(dāng)務(wù)之急是完善民主化的行政決策程序，減少因決策失誤給國(guó)家和政府帶來的損失和浪費(fèi)，確保行政活動(dòng)的連續(xù)性。在此基礎(chǔ)上，努力提高行政決策的質(zhì)量是建設(shè)效率型政府的必然要求也是亟需解決的問題。

(三)建設(shè)廉潔型政府的需要

由于受中國(guó)封建傳統(tǒng)官僚制度的影響，加之缺乏行之有效的管理辦法和明確嚴(yán)格的監(jiān)督手段，我國(guó)政府工作人員總是習(xí)慣于行政權(quán)力的濫用，以權(quán)謀私，把個(gè)人或部門利益放在首位，忽視廣大人民群眾的利益。因此，滋生出大量違法行政和“尋租”腐敗行為，導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員行政行為的低效益及無(wú)作為。這就客觀上要求建立政府部門工作質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，完善政府質(zhì)量控制機(jī)制和質(zhì)量改進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)政府部門的高效運(yùn)作。

(四)建設(shè)無(wú)縫隙政府的需要

全面質(zhì)量管理雖然在工商企業(yè)界獲得了巨大的成功，但由于政府公共部門和私營(yíng)企業(yè)本質(zhì)上存在的差異性，全面質(zhì)量管理在公共部門實(shí)施的過程中不可避免地會(huì)遇到一些困難或阻礙。而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，我國(guó)政府職能調(diào)整滯后，仍然存在不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的狀況，影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因而必須結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地發(fā)展質(zhì)量管理理論，建立科學(xué)高效的全面質(zhì)量管理體系。

三 在政府部門實(shí)施全面質(zhì)量管理的基本策略

(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，確定可行的質(zhì)量管理目標(biāo)體系

全面質(zhì)量管理理論(TQM)是指導(dǎo)企業(yè)做好質(zhì)量工作的最基本和最重要的理論，ISO9000質(zhì)量認(rèn)證體系是建立在TQM基礎(chǔ)之上的一種質(zhì)量保證方法［3］。ISO9000族質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為每一個(gè)過程都有標(biāo)準(zhǔn)化的程序和內(nèi)容，以確保質(zhì)量管理運(yùn)行程序的規(guī)范化，提高組織的有效性和效率［4］。在地方政府管理過程中，為預(yù)防和消除管理過程中的人為和隨意因素，也必須制定統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的工作程序以規(guī)范工作人員的行為和保護(hù)社會(huì)公眾的利益。

與此同時(shí)，建立起科學(xué)高效的政府質(zhì)量管理目標(biāo)體系，完善政府質(zhì)量控制機(jī)制、質(zhì)量改進(jìn)機(jī)制以促進(jìn)政府部門的高效運(yùn)作。制定質(zhì)量管理目標(biāo)體系要經(jīng)過充分的調(diào)研，結(jié)合政府不同部門的實(shí)際情況，突出重點(diǎn)、有效開展，逐步落實(shí)確定的目標(biāo)，在實(shí)踐中把目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

(二)打破政府壟斷，提高公共產(chǎn)品與公共服務(wù)質(zhì)量

鑒于國(guó)有產(chǎn)業(yè)非市場(chǎng)化特性及特有的壟斷地位是造成政府部門質(zhì)量困境和成本過大的主要原因，故引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制就成為政府部門提高其質(zhì)量和效率的有效途徑。對(duì)于公益性的事業(yè)需要打破政府壟斷，通過競(jìng)標(biāo)的方式給社會(huì)組織或者私人機(jī)構(gòu)來承包，通過這種公開、公平、公正的方式，使不同政府機(jī)構(gòu)之間、政府機(jī)構(gòu)與非政府機(jī)構(gòu)之間、不同社會(huì)組織之間相互競(jìng)爭(zhēng)，給予了公眾自主選擇的空間，從而對(duì)政府部門形成外部壓力，迫使其不斷提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中眾多營(yíng)利主體的質(zhì)量行為能夠得到約束，其最根本的制度來源就是競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制。正是因?yàn)橛羞@樣一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的、自由貿(mào)易的市場(chǎng)機(jī)制的存在，企業(yè)才會(huì)理性地選擇不斷提高自身質(zhì)量的行為。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，我國(guó)政府相關(guān)部門應(yīng)全面推廣質(zhì)量管理，廣泛開展ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證工作，并投入人力、物力在提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率上，其目的就是為了做好公共服務(wù)工作，滿足社會(huì)公眾的需求。

(三)合理配置資源，建立嚴(yán)格的質(zhì)量管理監(jiān)督責(zé)任制度

政府要想充分調(diào)配公共資源并保有公眾的信任感，就必須合理安排質(zhì)量管理工作的進(jìn)度，事前熟悉公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程與服務(wù)系統(tǒng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，事中做好指導(dǎo)督查工作，事后依據(jù)嚴(yán)格的評(píng)價(jià)體系審核相關(guān)工作的完成進(jìn)度及質(zhì)量。

與此同時(shí)，建立起一套以質(zhì)量責(zé)任制為核心內(nèi)容的績(jī)效考核辦法及完整嚴(yán)密的獎(jiǎng)懲制度是政府部門的必然選擇。應(yīng)明確規(guī)定各個(gè)部門及人員應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量職能和質(zhì)量職責(zé)，完善相關(guān)預(yù)防、協(xié)調(diào)和補(bǔ)救措施，并把各項(xiàng)制度以文字形式明確地予以表達(dá)，并印成手冊(cè)下發(fā)到每一個(gè)工作人員手中。

政府的責(zé)任性還表現(xiàn)在政府應(yīng)加強(qiáng)自身廉政建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部管理，完善質(zhì)量管理監(jiān)督責(zé)任制度。通過有效回應(yīng)公眾反映強(qiáng)烈的要求和愿望，使國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督與群眾性社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來。

(四)組建專家團(tuán)隊(duì)，成立一支高效率質(zhì)量管理隊(duì)伍

效率是指達(dá)到的結(jié)果與所使用的資源之間的關(guān)系。政府效率是政府達(dá)到行政目標(biāo)與所使用資源之間的關(guān)系［5］。政府組織機(jī)構(gòu)越精干高效、公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)越高、實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)所用公共資源越少，行政效率越高，反之效率越低。

政府質(zhì)量管理組織結(jié)構(gòu)的決策層由部門最高領(lǐng)導(dǎo)者組成，他們通過內(nèi)部信息網(wǎng)了解各部門的工作情況，制定或調(diào)整工作方案，提出適合政府運(yùn)作的方針政策和目標(biāo)體系［6］。但由于我國(guó)政府質(zhì)量管理工作還處于探索階段，還沒有形成較為成熟的理論體系，政府部門在實(shí)際質(zhì)量管理工作中沒有明確的指導(dǎo)思想，成效不大。因而，有必要結(jié)合專家團(tuán)隊(duì)的知識(shí)和技能，建立一支高效率、綜合性的宏觀質(zhì)量管理隊(duì)伍，發(fā)揮專業(yè)領(lǐng)域的指導(dǎo)作用來提高政府工作的技術(shù)含量。

(五)引入激勵(lì)機(jī)制，完善滯后的質(zhì)量管理反饋系統(tǒng)

政府質(zhì)量高低的重要指標(biāo)是自律性的強(qiáng)弱，為了防止或減少政府自身的“尋租”行為，必須建立起一套高效靈敏的信息反饋系統(tǒng)，規(guī)定出不同質(zhì)量信息的傳遞路線、步驟和方法，形成高效暢通的信息網(wǎng)以規(guī)范政府行政行為。政府組織的質(zhì)量管理不僅需要最高領(lǐng)導(dǎo)者的正確領(lǐng)導(dǎo)，更重要的是使公務(wù)員了解自身工作的重要性和在組織中的作用，鼓勵(lì)他們自己發(fā)掘提高服務(wù)質(zhì)量的方法，使政府組織中的所有部門和人員都能夠參與到質(zhì)量管理工作中去，實(shí)現(xiàn)政府部門全面質(zhì)量管理中的“全員參與”。

為了鼓勵(lì)政府成員持續(xù)改進(jìn)工作質(zhì)量的意識(shí)和熱情，可以考慮設(shè)立“政府質(zhì)量改進(jìn)創(chuàng)新獎(jiǎng)”［7］，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序評(píng)選出具有代表性的政府質(zhì)量改進(jìn)小組及項(xiàng)目，結(jié)合現(xiàn)有的年度總結(jié)表彰大會(huì)形式予以宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)。還可以進(jìn)行政府的“質(zhì)量評(píng)審”，即行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府質(zhì)量管理體系的現(xiàn)狀是否有效，是否符合政府質(zhì)量方針和質(zhì)量目標(biāo)的要求以及質(zhì)量體系是否適應(yīng)在環(huán)境變化后確定的新目標(biāo)等，都要做出正式的定期的評(píng)價(jià)［8］。

(六)加強(qiáng)宣傳教育，形成良好的質(zhì)量管理文化氛圍

組織文化是組織成員的集體意識(shí)，是所有組織成員共同遵守的信念和價(jià)值觀。只有政府全體成員都對(duì)質(zhì)量管理的重要性有充分的認(rèn)識(shí)，才能較好地掌握政府全面質(zhì)量管理的核心內(nèi)容。只有把質(zhì)量管理作為技術(shù)和工具應(yīng)用到工作中，才能使得政府質(zhì)量管理工作有所成效，提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量。

政府部門應(yīng)牢固樹立全員質(zhì)量意識(shí)，通過宣傳質(zhì)量管理的重要性使工作人員樹立正確的質(zhì)量觀念。充分發(fā)揮個(gè)人的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，讓全面質(zhì)量管理成為組織內(nèi)部成員的自覺行動(dòng)，營(yíng)造出良好的質(zhì)量管理文化氛圍。政府部門工作人員要熟練掌握現(xiàn)代質(zhì)量管理理論和操作技術(shù)，按照質(zhì)量管理的要求和章程，不斷提高工作和服務(wù)質(zhì)量。

縱觀我國(guó)政府全面質(zhì)量管理在政府部門運(yùn)用的理論與實(shí)踐，宏觀質(zhì)量管理體制的實(shí)現(xiàn)將是一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的過程。在這樣一個(gè)政府占?jí)艛嗟匚坏氖袌?chǎng)環(huán)境中，我國(guó)政府部門某些質(zhì)量管理問題的解決肯定會(huì)遇到限制和阻礙。應(yīng)根據(jù)我國(guó)政府公共部門的具體運(yùn)作情況，研究并逐層推進(jìn)我國(guó)政府全面質(zhì)量管理的實(shí)踐。在具備相關(guān)條件的前提下，可以進(jìn)一步探索實(shí)施全面質(zhì)量創(chuàng)新理念在政府工作中的運(yùn)用，用新理論、新方法解決行政管理中層出不窮的新問題，真正將高質(zhì)量的政府管理納入績(jī)效考核中，堅(jiān)定、理性而科學(xué)地推進(jìn)全面質(zhì)量管理在政府部門的運(yùn)用。

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