無(wú)論是已經(jīng)高度城市化的發(fā)達(dá)國(guó)家，還是正處于快速城市化進(jìn)程中的發(fā)展中國(guó)家，都面臨著城市政策制定問(wèn)題。要制定城市政策，其基礎(chǔ)是一套全面反映城市功能及其狀況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但遺憾的是，當(dāng)前在各國(guó)城市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)供應(yīng)方面依然存在較大的缺口，不能滿(mǎn)足城市發(fā)展對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的需求。

城市指標(biāo)體系實(shí)則建立已久

一方面是城市層面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)尚不健全。評(píng)價(jià)一個(gè)城市，涉及城市功能的各個(gè)方面，其統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的組成與一般意義上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系會(huì)有所區(qū)別，諸如基礎(chǔ)設(shè)施、城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)以及城市環(huán)境等方面的數(shù)據(jù)不像經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)那樣容易獲得；另一方面是世界范圍內(nèi)（即便同一國(guó)家）的城市各具特色，各自提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)其可比性常常難以保證，這為城市間進(jìn)行對(duì)比借鑒造成了障礙。因此如果能夠在國(guó)際層面上開(kāi)發(fā)出一套完整的城市指標(biāo)體系，無(wú)疑將為各國(guó)度量城市發(fā)展提供有效的幫助。

聯(lián)合國(guó)人居署依據(jù)《人居議程》所開(kāi)發(fā)的一套城市指標(biāo)體系可以作為一個(gè)樣板。1988年，聯(lián)合國(guó)人居中心依托住房研究項(xiàng)目，建立了一套用來(lái)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)城市住房發(fā)展的指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，城市指標(biāo)項(xiàng)目啟動(dòng)。第一階段（1988～1993年），人居中心建立了用來(lái)評(píng)價(jià)世界各地城市人居環(huán)境狀況和可持續(xù)性的初步指標(biāo)體系；第二階段（1993～1996年），形成了一部包含一系列如何開(kāi)發(fā)和使用城市指標(biāo)的推薦指南，在土耳其伊斯坦布爾召開(kāi)的第二次人類(lèi)居住會(huì)議上進(jìn)行了發(fā)布；2000年，聯(lián)合國(guó)在全球發(fā)起致力于解決全球貧窮、健康、可持續(xù)等一系列問(wèn)題的千年發(fā)展目標(biāo)，基于此責(zé)成人居署根據(jù)《人居議程》制定城市指標(biāo)體系，2004年人居署發(fā)布《城市指標(biāo)手冊(cè)》，核心就是從人居角度形成的一套城市指標(biāo)體系。

42項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成城市指標(biāo)體系

盡管相當(dāng)一部分人口生活在城市，城市化進(jìn)程一直也是非常重要的研究領(lǐng)域，可細(xì)究起來(lái)，城市究竟是什么？這仍是一個(gè)需要界定的問(wèn)題。根據(jù)人居署發(fā)布的《城市指標(biāo)手冊(cè)》，關(guān)于城市的劃分，手冊(cè)給出了三種界定：

第一是城市群：是指建筑物密集或人口密集的區(qū)域，其中包含市區(qū)、郊區(qū)、連續(xù)居住的市郊地區(qū)。一個(gè)大的城市群可能包括幾個(gè)城市或城鎮(zhèn)及其郊區(qū)邊緣。第二是都市區(qū)：是指地方政府所在地，通常作為一個(gè)整體和主要通勤地區(qū)。第三是城區(qū)：?jiǎn)我坏恼嗡痉ü茌爡^(qū)，包括歷史悠久的市中心。

可以看出，上述三個(gè)概念是逐級(jí)包含的，最狹義的概念是城區(qū)，然后依次擴(kuò)展到都市區(qū)、城市群。城市指標(biāo)設(shè)立及其數(shù)據(jù)收集的范圍首先是城市群，其次是都市區(qū)。城區(qū)作為一種較為狹義的界定，通常不單獨(dú)列為統(tǒng)計(jì)對(duì)象。

城市是人口集聚的中心，它應(yīng)該具有良好的生活和居住環(huán)境，由此才能吸引更多的人口，使其規(guī)模效應(yīng)得以擴(kuò)大。以人居為核心所開(kāi)發(fā)的城市指標(biāo)體系中包含以下五個(gè)主題：住房狀況、社會(huì)發(fā)展和消除貧困、環(huán)境管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府管理。由此可以體會(huì)其中所包含的邏輯：城市應(yīng)該為人提供相應(yīng)的住房服務(wù)，通過(guò)社會(huì)發(fā)展和消除貧困來(lái)防止城市貧民窟的出現(xiàn)和蔓延，以環(huán)境管理提升城市人居的生活質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是達(dá)成上述目標(biāo)的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府管理則是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)不可缺少的手段。

基于上述五個(gè)主題，設(shè)計(jì)了如表中所示的具體指標(biāo)。一部分指標(biāo)是可以量化的，但相當(dāng)多的內(nèi)容難以用“多少”來(lái)表示。為此手冊(cè)針對(duì)不同內(nèi)容設(shè)計(jì)了以下三類(lèi)指標(biāo)：關(guān)鍵指標(biāo)，與重要政策和目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)便于收集，通常表現(xiàn)為總數(shù)、比率、比例；定性指標(biāo)，難以量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，經(jīng)常以“是”或者“不是”作為回答；擴(kuò)展指標(biāo)，體現(xiàn)對(duì)主要指標(biāo)的擴(kuò)展，以量化指標(biāo)為主，用于對(duì)特定問(wèn)題做深入評(píng)價(jià)。整個(gè)指標(biāo)體系由42個(gè)指標(biāo)組成，其中包括20個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)、9個(gè)定性指標(biāo)、13個(gè)擴(kuò)展指標(biāo)，各主題下的具體指標(biāo)構(gòu)成如表中所示。依據(jù)資料收集的難易程度及其資料來(lái)源，上述指標(biāo)被分為A、B兩個(gè)類(lèi)別（見(jiàn)每個(gè)指標(biāo)后面的標(biāo)識(shí)）。其中，A類(lèi)指標(biāo)可以從統(tǒng)計(jì)局或者官方部門(mén)的調(diào)查得到，如全國(guó)住戶(hù)調(diào)查；B類(lèi)指標(biāo)則要涉及其他官方記錄、研究出版物，甚至可能是非政府組織以及專(zhuān)家群體的估計(jì)數(shù)據(jù)。表中所列出的指標(biāo)仍然是比較綜合概括的，相當(dāng)一些指標(biāo)，尤其是定性指標(biāo)和擴(kuò)展指標(biāo)，還需要進(jìn)一步展開(kāi)信息，通過(guò)各項(xiàng)指標(biāo)的具體構(gòu)成方法來(lái)給出解釋。

使用《城市指標(biāo)手冊(cè)》有章可循

《城市指標(biāo)手冊(cè)》是一套方法手冊(cè)，其中對(duì)每一指標(biāo)的意義、定義、數(shù)據(jù)收集方法進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。所謂意義，是指每個(gè)指標(biāo)對(duì)分析城市狀況和發(fā)展趨勢(shì)的意義及其在《人居議程》中的含義；所謂定義，是指按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)賦予該項(xiàng)指標(biāo)的定義，以方便數(shù)據(jù)結(jié)果的比較；進(jìn)而是獲得和收集數(shù)據(jù)的來(lái)源和方法，以及進(jìn)行相應(yīng)計(jì)算的方法。此外，手冊(cè)還給出了每個(gè)指標(biāo)的收集等級(jí)（國(guó)家級(jí)或城市級(jí)），并對(duì)不同指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)做了說(shuō)明。

這里簡(jiǎn)要介紹兩個(gè)有代表性的指標(biāo)，以便讀者從中感受該手冊(cè)對(duì)實(shí)際操作的指導(dǎo)作用。

“5歲以下兒童死亡率”是一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)。手冊(cè)指出，該指標(biāo)是衡量城市生活質(zhì)量的重要指標(biāo)，它與城市的廢水處理、排污以及衛(wèi)生健康設(shè)施等方面直接相關(guān)（這是意義）。該指標(biāo)被定義為“一年內(nèi)5歲生日前死亡的女童和男童占過(guò)去五年中安全出生嬰兒的平均數(shù)的百分比”（這是定義和計(jì)算方法）。同時(shí)，手冊(cè)重點(diǎn)指出兒童死亡率與嬰兒死亡率不同，后者指1歲以?xún)?nèi)嬰兒的死亡率，并且建議該指標(biāo)的信息通常可以從國(guó)家和地市級(jí)的人口普查數(shù)據(jù)中提取，或者從人口登記辦公室收集（這是對(duì)數(shù)據(jù)來(lái)源和相關(guān)指標(biāo)的說(shuō)明）。

“城市暴力”是一個(gè)定性指標(biāo)，它所提供的信息超出了一般的犯罪率指標(biāo)，該指標(biāo)包含以下用“是”或“否”表達(dá)的信息，由此可以感受到與城市暴力相關(guān)的各種維度：是否存在警察認(rèn)定的危險(xiǎn)地區(qū)（是/否）；學(xué)校和兒童中的暴力（沒(méi)有、有一些、很多）；反對(duì)家庭暴力的官方政策（是/否）；預(yù)防犯罪的政策（是/否）；武器控制政策（是/否）；暴力受害者的援助計(jì)劃（是/否）。

專(zhuān)家點(diǎn)評(píng)

中國(guó)人民大學(xué)統(tǒng)計(jì)應(yīng)用科學(xué)研究中心高敏雪教授：城市化無(wú)疑是人類(lèi)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)顯著趨勢(shì)。但是，如何針對(duì)城市進(jìn)行系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)搜集，以描述一個(gè)城市的現(xiàn)狀并據(jù)此對(duì)未來(lái)做出判斷，卻仍然沒(méi)有定論。再近一點(diǎn)看，北京一直致力于國(guó)際化大都市建設(shè)，與此對(duì)應(yīng)，需要開(kāi)發(fā)一套指標(biāo)體系對(duì)城市建設(shè)進(jìn)程及其達(dá)到的水平做出評(píng)價(jià)。本文介紹了基于人居理念所設(shè)計(jì)的城市統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，希望能為相關(guān)讀者提供一些幫助和啟示。

編輯：王許松 / 郵箱：wxs@bjstats.gov.cn