旅游業(yè)已成為推動(dòng)北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升城市功能、構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)國(guó)際交往的重要引擎。但北京市旅游業(yè)的服務(wù)能力與建設(shè)世界一流旅游城市的目標(biāo)和巨大的社會(huì)需求之間還存在著明顯的不適應(yīng)，上述問(wèn)題的解決需要通過(guò)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新來(lái)引導(dǎo)

北京市已把“加快建設(shè)國(guó)際一流旅游城市，全力把旅游業(yè)打造成北京重要的支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿(mǎn)意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”設(shè)定為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。2012年11月，國(guó)家旅游局正式批復(fù)在北京市開(kāi)展國(guó)家旅游綜合改革試點(diǎn)工作。北京市將進(jìn)一步規(guī)劃建設(shè)19個(gè)旅游功能區(qū)，推進(jìn)出臺(tái)一系列促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新政策。

北京國(guó)家旅游綜合改革試點(diǎn)背景

近年來(lái)，北京市旅游產(chǎn)業(yè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展。2011年底，全市旅游業(yè)增加值占地方生產(chǎn)總值比重達(dá)到7.4%，產(chǎn)業(yè)新增增加值對(duì)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率接近10%。旅游購(gòu)物與餐飲消費(fèi)占社會(huì)消費(fèi)品零售總額比重達(dá)到24.7%，旅游特征產(chǎn)業(yè)投資占當(dāng)年全市固定資產(chǎn)投資額比重為9.1%。旅游服務(wù)貿(mào)易占全國(guó)比重超過(guò)9%。全市旅游總收入突破3200億元，國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)突破2億人次，入境游人數(shù)突破500萬(wàn)人次。北京市旅游業(yè)直接從業(yè)人員約37.66萬(wàn)人，加上間接從業(yè)人員，從業(yè)人員總量約占全市就業(yè)總數(shù)的18.5%。

旅游業(yè)已成為推動(dòng)北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升城市功能、構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)國(guó)際交往的重要引擎。

但北京市旅游業(yè)的服務(wù)能力與建設(shè)世界一流旅游城市的目標(biāo)和巨大的社會(huì)需求之間還存在著明顯的不適應(yīng)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是旅游資源基本處在滿(mǎn)足一般觀(guān)光游需求的服務(wù)能力狀態(tài)；二是單體旅游項(xiàng)目多、旅游要素聚集區(qū)、服務(wù)區(qū)少；三是缺乏有整體帶動(dòng)力的旅游大項(xiàng)目增量，除鳥(niǎo)巢、水立方等奧運(yùn)資源外，目前支撐北京市旅游業(yè)的主體資源基本上還是“故宮、長(zhǎng)城、天壇、頤和園、十三陵”等；四是旅游消費(fèi)的社會(huì)需求巨大，但旅游消費(fèi)服務(wù)能力存在差距；五是優(yōu)先鼓勵(lì)發(fā)展的旅游項(xiàng)目和旅游公共服務(wù)設(shè)施所需用地規(guī)模不足；七是缺乏促進(jìn)旅游商品、旅游餐飲、旅游住宿、旅游演出等消費(fèi)潛力的政策支持等。

上述問(wèn)題的解決需要通過(guò)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新來(lái)引導(dǎo)。為此，北京市提出開(kāi)展國(guó)家旅游綜合改革試點(diǎn)工作，規(guī)劃建設(shè)19個(gè)旅游功能區(qū)，同時(shí)探索出臺(tái)一系列促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。

旅游功能區(qū)規(guī)劃

建設(shè)內(nèi)容及其機(jī)遇

旅游功能區(qū)是以旅游大項(xiàng)目為引領(lǐng)、旅游資源要素和服務(wù)要素綜合配套的聚集地，是為有效發(fā)揮特色旅游功能、形成產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力而設(shè)置的地域空間，具備產(chǎn)業(yè)集聚功能、資源整合功能、產(chǎn)業(yè)協(xié)作功能和輻射擴(kuò)散功能。

規(guī)劃建設(shè)思路

北京按照城市功能定位，針對(duì)首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四大功能區(qū)的旅游資源特點(diǎn)和規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，創(chuàng)建各具特色的旅游服務(wù)功能區(qū)。

1、首都功能核心區(qū)

重點(diǎn)打造“一軸兩區(qū)”旅游體驗(yàn)功能區(qū)?！耙惠S”，即中軸線(xiàn)文化旅游體驗(yàn)區(qū)，以展示故宮、鐘鼓樓、天安門(mén)等皇城文化為特色?！皟蓞^(qū)”即前門(mén)-大柵欄文化商業(yè)旅游體驗(yàn)區(qū)，以展示前門(mén)歷史文化、宣南文化、會(huì)館文化、綜合演藝、特色美食、老字號(hào)體驗(yàn)為特色；什剎海-南鑼鼓巷休閑旅游體驗(yàn)區(qū)，以展示故居、四合院文化和胡同民俗等為特色。

2、城市功能拓展區(qū)

重點(diǎn)打造六個(gè)旅游服務(wù)功能區(qū)：一是海淀“三山五園”文化旅游景區(qū)，以恢復(fù)古都風(fēng)貌、展示皇家園林歷史文化為特色。二是海淀科教旅游體驗(yàn)區(qū)，以展示科教氛圍和高端科教體驗(yàn)為特色。三是朝陽(yáng)商務(wù)旅游體驗(yàn)區(qū)，以展示商務(wù)旅游的國(guó)際化、高端化為特色。四是豐臺(tái)宛平城文化旅游區(qū)，以紅色文化、濱水休閑文化、園藝博覽、會(huì)議會(huì)展為特色。五是石景山西山八大處文化景區(qū)，以恢復(fù)昔日唐宋元明各朝皇家園林和“三山八剎十二景”風(fēng)貌為特色。六是石景山數(shù)字動(dòng)漫娛樂(lè)區(qū)，以數(shù)字娛樂(lè)、動(dòng)漫游戲、數(shù)字體驗(yàn)為發(fā)展特色。

3、城市發(fā)展新區(qū)

重點(diǎn)打造五個(gè)旅游服務(wù)功能區(qū)：一是通州文化旅游區(qū)，以建設(shè)新的旅游主題綜合體為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)北京市旅游新資源。二是房山北京源·文化旅游創(chuàng)意新區(qū)，以文化科技創(chuàng)新為動(dòng)力，突出文化體驗(yàn)、旅游集散等核心功能。三是大興首都新機(jī)場(chǎng)旅游休閑集散區(qū)，以發(fā)展出入境旅游休閑集散服務(wù)、免稅購(gòu)物服務(wù)為方向。四是昌平旅游休閑購(gòu)物綜合體，以展示傳統(tǒng)景觀(guān)與現(xiàn)代時(shí)尚相融合、旅游商品購(gòu)物服務(wù)為特色。五是高端旅游創(chuàng)意研發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，依托創(chuàng)意研發(fā)和生產(chǎn)制造業(yè)聚集區(qū)域，發(fā)展高端旅游用品的創(chuàng)意研發(fā)、生產(chǎn)制作、展示交易等特色產(chǎn)業(yè)。

4、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)

整體打造五個(gè)旅游服務(wù)功能區(qū)：門(mén)頭溝旅游文化休閑產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、平谷金海湖旅游休閑度假功能區(qū)、懷柔雁棲湖旅游休閑度假功能區(qū)、密云北京國(guó)際綠色休閑旅游產(chǎn)業(yè)綜合示范區(qū)、延慶國(guó)家旅游綜合改革試點(diǎn)縣。通過(guò)建設(shè)大項(xiàng)目，推動(dòng)京郊旅游從觀(guān)光游向休閑體驗(yàn)游的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

實(shí)施路徑

1．聚集要素。通過(guò)政府引導(dǎo)，企業(yè)參與，促進(jìn)各種要素向功能區(qū)聚集，通過(guò)引進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)旅游大項(xiàng)目，建設(shè)旅游要素聚集的服務(wù)綜合體和新的旅游目的地。

2. 項(xiàng)目帶動(dòng)。加快落實(shí)具有重大帶動(dòng)作用的旅游品牌項(xiàng)目，以大項(xiàng)目帶動(dòng)旅游服務(wù)功能區(qū)的要素聚集。

3．完善配套。加強(qiáng)功能區(qū)水、電、氣、熱等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善旅游標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、集散系統(tǒng)、休憩服務(wù)、旅游咨詢(xún)、商業(yè)服務(wù)、交通服務(wù)等綜合配套建設(shè)，提升旅游綜合服務(wù)功能。

4．優(yōu)化環(huán)境。綜合整治景區(qū)（景點(diǎn)）輻射范圍內(nèi)景觀(guān)環(huán)境、人居環(huán)境、交通環(huán)境等，尤其對(duì)重點(diǎn)景區(qū)周邊“一公里”范圍內(nèi)的環(huán)境、設(shè)施等進(jìn)行整體改造優(yōu)化，提升旅游公共環(huán)境質(zhì)量。

5．政策扶持。探索推進(jìn)功能區(qū)建設(shè)及保障重大項(xiàng)目落地的配套支持政策。

建設(shè)目標(biāo)

通過(guò)整合挖掘傳統(tǒng)旅游資源、建設(shè)旅游大項(xiàng)目打造旅游服務(wù)功能區(qū)，提升或建設(shè)一批具有區(qū)域發(fā)展綜合帶動(dòng)力的旅游休閑目的地；完善相關(guān)的道路、交通、餐飲、住宿、購(gòu)物、娛樂(lè)等綜合配套設(shè)施，推動(dòng)特定區(qū)域的旅游服務(wù)能力從滿(mǎn)足一般觀(guān)光游向休閑度假深度體驗(yàn)游升級(jí)；促進(jìn)旅游與文化、科技、教育、商務(wù)、會(huì)展、衛(wèi)生等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，打造一批滿(mǎn)足高端旅游服務(wù)需求的旅游資源，形成文化旅游、商務(wù)旅游、會(huì)獎(jiǎng)旅游、科教旅游、中醫(yī)養(yǎng)生旅游等一批新業(yè)態(tài)。

北京計(jì)劃通過(guò)3年努力，建成3個(gè)以上綜合收入超百億元的旅游服務(wù)功能區(qū)。以旅游服務(wù)功能區(qū)為戰(zhàn)略增長(zhǎng)支點(diǎn)，全市旅游綜合收入年均增長(zhǎng)超過(guò)10%，旅游特征產(chǎn)業(yè)投資占全市社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重超過(guò)10%，旅游消費(fèi)占社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比重超過(guò)20%，旅游服務(wù)貿(mào)易占全國(guó)比重超過(guò)10%。

功能區(qū)建設(shè)給

北京帶來(lái)的機(jī)遇

19個(gè)旅游功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，在給北京市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展描繪出燦爛前景和更為清晰的發(fā)展路徑時(shí)，也為各相關(guān)區(qū)縣及眾多市場(chǎng)主體帶來(lái)更為豐富的發(fā)展機(jī)遇。

一方面，這種機(jī)遇有利于各相關(guān)區(qū)縣利用功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)的契機(jī)，充分整合本區(qū)重點(diǎn)旅游資源、聚集要素、完善配套。首先，各區(qū)縣可集中力量建設(shè)具有社會(huì)引導(dǎo)性和經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)性的旅游大項(xiàng)目，該類(lèi)旅游大項(xiàng)目將納入“綠色審批”通道，從而加快項(xiàng)目落地。其次，各相關(guān)區(qū)縣在建設(shè)功能區(qū)的同時(shí)，可優(yōu)先完善功能區(qū)周邊及本區(qū)縣主要景區(qū)周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和景觀(guān)環(huán)境提升，徹底解決功能區(qū)及重點(diǎn)景區(qū)周邊“一公里”旅游綜合配套問(wèn)題。再次，各相關(guān)區(qū)縣可在全市旅游產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化的過(guò)程中，塑造或深化本區(qū)縣的旅游品牌形象，打造各具特色的北京旅游目的地。

另一方面，這種機(jī)遇有利于各相關(guān)市場(chǎng)主體采用更為靈活的開(kāi)發(fā)模式進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)。尤其是郊區(qū)，可探索“大型企業(yè)集團(tuán)+農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“央企+鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)政府主導(dǎo)，引導(dǎo)市場(chǎng)資本進(jìn)入，推動(dòng)大項(xiàng)目建設(shè)和要素聚集。

北京已出系列促旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展

相關(guān)政策

北京在國(guó)際旅游城市建設(shè)上，將充分利用政策手段的引導(dǎo)作用，切實(shí)促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，北京已經(jīng)出臺(tái)《關(guān)于加快北京市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，其中重點(diǎn)包括：

1. 探索在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中，綜合考慮常住人口和旅游常態(tài)人口確定旅游公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施配套和旅游實(shí)體項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)。

根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家政策城市人均建設(shè)用地指標(biāo)的人口基數(shù)是常住人口。而本市2011年國(guó)內(nèi)旅游人口已突破2億人次，是常住人口的10倍，旅游項(xiàng)目和旅游公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)需求遠(yuǎn)大于按照常駐人口確定的規(guī)模。本條意見(jiàn)旨在解決以上問(wèn)題，將使規(guī)劃更具科學(xué)性和針對(duì)性，對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有更現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)作用。

2. 對(duì)非經(jīng)營(yíng)性旅游公共服務(wù)設(shè)施，采用劃撥方式供地；試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人以土地使用權(quán)聯(lián)營(yíng)、入股等形式發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。

本條意見(jiàn)旨在解決旅游公共服務(wù)設(shè)施用地方式，提高景區(qū)周邊旅游公共服務(wù)水平，盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地存量，激發(fā)多種要素通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新參與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。

3. 利用荒山、荒坡等“未利用地”和廢舊工礦用地通過(guò)發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)生態(tài)修復(fù)。在與土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接基礎(chǔ)上，“未利用地”在不影響原用地功能、不改變?cè)玫匦再|(zhì)條件下，建設(shè)節(jié)地型、不壓覆土地或可拆復(fù)的旅游服務(wù)設(shè)施；在廢舊工礦用地上開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目時(shí)，實(shí)行有利于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地征占用方式。

本條意見(jiàn)通過(guò)創(chuàng)新旅游服務(wù)設(shè)施用地方式，在與土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接基礎(chǔ)上，擴(kuò)大旅游產(chǎn)業(yè)用地來(lái)源。結(jié)合生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4. 歷史文化名城和古都風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)民居試行“北京人家”等經(jīng)營(yíng)模式從事旅游接待、住宿活動(dòng)。鼓勵(lì)利用工業(yè)廠(chǎng)房、倉(cāng)儲(chǔ)用房發(fā)展文化旅游。

本條意見(jiàn)旨在創(chuàng)新旅游經(jīng)營(yíng)模式，挖掘旅游消費(fèi)潛能，充分釋放歷史文化名城和古都風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)民居的旅游資源潛力，對(duì)部分老北京四合院的運(yùn)營(yíng)發(fā)展帶來(lái)良好機(jī)遇。

5. 建立健全以市內(nèi)免稅店為主，入境免稅、離境退稅為輔的免稅政策扶持體系。

6. 制定傾斜政策，鼓勵(lì)北京市國(guó)際機(jī)場(chǎng)、航空公司增加國(guó)際航線(xiàn)。

免稅退稅體系的建立健全和增加國(guó)際航班航線(xiàn)的傾斜政策，可有效挖掘旅游服務(wù)貿(mào)易增長(zhǎng)潛能，多種措施開(kāi)發(fā)會(huì)展、會(huì)獎(jiǎng)、修學(xué)、購(gòu)物等高端旅游新業(yè)態(tài)。

7. 落實(shí)賓館飯店與一般工業(yè)企業(yè)同等的用水、用氣價(jià)格政策。

綜合運(yùn)用多種政策手段，擴(kuò)大旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參與主體，激發(fā)市場(chǎng)主體參與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

8. 推進(jìn)事業(yè)單位管理的旅游景區(qū)改革試點(diǎn)，探索旅游景區(qū)引入市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制的工作路徑。

通過(guò)政府規(guī)劃的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的參與，兩條腿走路，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。在促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也促進(jìn)了作為事業(yè)單位的旅游景區(qū)管理部門(mén)自身的改革進(jìn)程。

9. 健全旅游資產(chǎn)交易體系，為旅游企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)交易、并購(gòu)重組等投融資業(yè)務(wù)搭建平臺(tái)。健全政策性京郊旅游民間融資（擔(dān)保）服務(wù)體系，為京郊旅游企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶(hù)提供民間融資中介服務(wù)。

通過(guò)市場(chǎng)體系的建立和培育，以平臺(tái)的力量，通過(guò)杠桿效應(yīng)，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金來(lái)源，擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù)體系和服務(wù)能力。

10. 籌建北京旅游高等教育機(jī)構(gòu)，完善職業(yè)教育體系，加快培養(yǎng)適合現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展需要的各類(lèi)人才。

目前，北京尚未有專(zhuān)門(mén)的旅游高等教育機(jī)構(gòu)，通過(guò)建立系統(tǒng)、專(zhuān)業(yè)的旅游人才培養(yǎng)體系，加快培養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高級(jí)公共管理人才，職業(yè)經(jīng)理人以及旅游業(yè)與城市化融合發(fā)展、與其他產(chǎn)業(yè)融合的復(fù)合型管理人才，以人才促產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)吸引人才，形成良性互動(dòng)局面。

在《關(guān)于加快北京市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》中有諸多創(chuàng)新之處。北京以旅游綜合配套改革試點(diǎn)為契機(jī)，以功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)為抓手，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上大膽創(chuàng)新，通過(guò)綜合改革，為促進(jìn)北京旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展、實(shí)現(xiàn)建設(shè)國(guó)際一流旅游城市目標(biāo)提供動(dòng)力和支持。

（作者單位：投資北京國(guó)際有限公司）