旅游業(yè)不僅是建設(shè)“美麗延慶”綠景到美景等目標(biāo)的具體體現(xiàn)，更是維護(hù)地區(qū)生態(tài)建設(shè)成果，讓當(dāng)?shù)匕傩諒陌l(fā)展中不斷受益的重要支撐

延慶是個(gè)自然與歷史人文資源極其豐富的旅游城市。境域內(nèi)有30多個(gè)旅游景區(qū)景點(diǎn)，其中24個(gè)為A級(jí)旅游景區(qū)，是北京擁有A級(jí)旅游景區(qū)數(shù)量最多的區(qū)縣。近2000平方公里的國(guó)土面積，擁有松山、玉渡山、野鴨湖等12個(gè)國(guó)家和市、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)和近100平方公里的濕地面積。

《延慶新城規(guī)劃》確立“到2020年，努力把延慶建成首都生態(tài)涵養(yǎng)重地、國(guó)際旅游休閑名區(qū)、現(xiàn)代生態(tài)宜居新城”建設(shè)目標(biāo)。經(jīng)過兩年創(chuàng)建工作，2012年3月延慶正式被國(guó)家旅游局確定為首批“全國(guó)旅游標(biāo)準(zhǔn)化示范縣”，延慶也因此成為全國(guó)首批5個(gè)旅游標(biāo)準(zhǔn)化示范縣之一； 2012年11月6日，北京市獲準(zhǔn)成為國(guó)家旅游綜合改革試點(diǎn)城市，延慶縣同步成為唯一一個(gè)全國(guó)旅游綜合改革示范縣。

旅游為延慶博得了贊許無數(shù)，甚至在某種程度上成為了外界解讀延慶的一種符號(hào)。而此次延慶成為全國(guó)旅游綜合改革示范縣，則意味著在完成了旅游標(biāo)準(zhǔn)化示范建設(shè)之后，延慶將進(jìn)一步探索破解旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出瓶頸問題。

毫無疑問，旅游在延慶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中長(zhǎng)期占據(jù)著重要地位，但年旅游總收入不足50億元的事實(shí)，也表明延慶至今仍在努力謀求旅游大縣向強(qiáng)縣的轉(zhuǎn)身，而這個(gè)承載著中國(guó)旅游改革發(fā)展未來走向的北京一隅，在前行的道路上將面臨怎樣的歷史機(jī)遇及需要改革的難題？

“美麗”的機(jī)遇

首次將生態(tài)文明建設(shè)列入“政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)五位一體”中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總布局的黨的十八大，確立了“美麗中國(guó)”的建設(shè)目標(biāo)，這讓延慶在多年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，描繪的“把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，用生態(tài)贏得主動(dòng)，用生態(tài)贏得優(yōu)勢(shì)，用生態(tài)贏得未來”美好愿景照進(jìn)現(xiàn)實(shí)成為了可能。

作為首都西北重要生態(tài)屏障的綠色北京示范區(qū)，延慶縣是北京市唯一全境都是水源保護(hù)地的區(qū)縣，近年來持續(xù)推進(jìn)的生態(tài)文明建設(shè)幾乎讓延慶囊括了一切應(yīng)得的榮譽(yù)：國(guó)家生態(tài)縣、全國(guó)綠化模范縣、首批國(guó)家園林縣城、全國(guó)控制農(nóng)村面源污染示范區(qū)、國(guó)家衛(wèi)生縣城、全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)縣、中國(guó)第一個(gè)以整個(gè)行政區(qū)域通過ISO14001環(huán)境管理體系認(rèn)證的縣等等。

多年將生態(tài)涵養(yǎng)確立為首要發(fā)展任務(wù)的延慶，至今已經(jīng)建成了媯河生態(tài)休閑走廊、官?gòu)d水庫(kù)生態(tài)庫(kù)濱帶、北山生態(tài)休閑觀光帶和龍慶峽下游森林公園等10萬余畝的四大生態(tài)景觀走廊，以及總面積達(dá)萬余畝的夏都、香水苑、三里河等9個(gè)公園，和1.6萬畝的新城濱河森林公園。

而由此締造出的“美麗”成績(jī)，讓其他地區(qū)難以企及：全縣10.7萬公頃的森林面積，53.61%森林覆蓋率，73％的林木綠化率，63.8％的城市綠化覆蓋率，63.4平方米的人均綠地面積，46.8平方米的人均公園綠化面積等，這些長(zhǎng)期在全市名列前茅的數(shù)據(jù)根本無法撼動(dòng)。

初步具備了“美麗”基礎(chǔ)的延慶，毫無爭(zhēng)議地在十八大后率先于全市提出了建設(shè)“美麗延慶”的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。而為了讓“美麗”實(shí)至名歸，延慶縣明確對(duì)外表示，將在生態(tài)文明建設(shè)上努力實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，即在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面實(shí)現(xiàn)由綠景向美景轉(zhuǎn)變，在發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)方面實(shí)現(xiàn)由追求數(shù)量規(guī)模向追求質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，在建設(shè)生態(tài)城市方面實(shí)現(xiàn)由承載服務(wù)常住人口向承載服務(wù)常住人口和常態(tài)旅游人口轉(zhuǎn)變，在弘揚(yáng)生態(tài)文化方面實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明理念由廣泛倡導(dǎo)向全民踐行轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升生態(tài)惠民質(zhì)量，和生態(tài)文明制度體系化水平，使生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容更加豐富、豐滿、科學(xué)。

很顯然，與生態(tài)緊密相關(guān)的旅游業(yè)發(fā)展迎來了前所未有的新機(jī)遇。但能否真正成為旅游發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)域，這還要取決于延慶旅游的發(fā)展基礎(chǔ)，而這恰恰也是延慶旅游的優(yōu)勢(shì)所在。

眾所周知，依托優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境、豐富的自然資源和深厚的歷史文化底蘊(yùn)，延慶立足首都生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的功能定位，已經(jīng)形成了旅游休閑產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的綠色產(chǎn)業(yè)，成為了頗具影響力的中國(guó)優(yōu)秀旅游名縣、中國(guó)縣域旅游品牌十強(qiáng)縣、全國(guó)旅游標(biāo)準(zhǔn)化示范縣。

2011年，全縣接待游客達(dá)1737萬人次，2012年前三季度接待游客近1400萬人次，促進(jìn)延慶縣形成了13：25：62的三次產(chǎn)業(yè)比重，其中旅游業(yè)已經(jīng)占到延慶第三產(chǎn)業(yè)的60%，延慶已成為京郊當(dāng)之無愧的旅游大縣。

對(duì)于旅游這一推動(dòng)美麗延慶建設(shè)的重要支撐，延慶縣委宣傳部長(zhǎng)、常務(wù)副縣長(zhǎng)張素枝指出，旅游業(yè)不僅是建設(shè)“美麗延慶”綠景到美景等目標(biāo)的具體體現(xiàn)，更是維護(hù)地區(qū)生態(tài)建設(shè)成果，讓當(dāng)?shù)匕傩諒陌l(fā)展中不斷受益的重要支撐。以此來衡量，“美麗延慶”的建設(shè)恰好為延慶啟動(dòng)旅游綜合改革創(chuàng)造了最佳時(shí)機(jī)。

改革因由

依托自然環(huán)境和人文資源成為旅游大縣的延慶，其實(shí)也是中國(guó)旅游行業(yè)發(fā)展的一個(gè)縮影。

隨著公眾對(duì)旅游休閑需求的日益旺盛，順應(yīng)旅游行業(yè)發(fā)展大勢(shì)的諸多旅游區(qū)域，如今都處在了觀光游覽到旅游休閑的升級(jí)轉(zhuǎn)型十字路口，延慶旅游亦是如此。

延慶縣旅游局局長(zhǎng)袁緒忠告訴記者，依托自身的資源稟賦，不斷豐富旅游的內(nèi)容和產(chǎn)品，延慶正逐步告別傳統(tǒng)的觀光旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

據(jù)袁緒忠介紹，延慶近年來舉辦的踏青賞花季、消夏避暑季、端午文化節(jié)、葡萄文化節(jié)、冰雪歡樂節(jié)等旅游節(jié)慶活動(dòng)已成為北京乃至華北地區(qū)頗具知名度的旅游品牌。在這一基礎(chǔ)上，延慶通過連續(xù)舉辦北京長(zhǎng)城之聲森林音樂節(jié)、北京國(guó)際自行車騎游大會(huì)、中國(guó)汽車直線公開賽（北京站）和北京國(guó)際馬球公開賽等文化活動(dòng)和體育賽事，以及參與承辦的2011年首屆環(huán)北京職業(yè)公路自行車賽等，延慶旅游休閑的品牌影響力不斷提升。

除此之外，鄉(xiāng)村旅游亦保持著持續(xù)火爆，目前全縣有市級(jí)民俗旅游村27個(gè)，民俗戶1500余戶。井莊鎮(zhèn)柳溝村的“火盆鍋”已經(jīng)成為京郊的知名民俗名牌，2011年接待游人60萬人次?！鞍倮锷剿嬂取笔侨忻娣e最大也是唯一整個(gè)鎮(zhèn)域變景區(qū)的國(guó)家4A級(jí)景區(qū)，“四季花?！睖嫌蚪ㄔO(shè)也已初見成效，成為全市溝域經(jīng)濟(jì)的新亮點(diǎn)。

而在“休閑延慶”逐步成為延慶旅游品牌的同時(shí)，延慶也和全國(guó)一樣遭遇到了“成長(zhǎng)的煩惱”。

采訪中，張素枝就談到，北京市確立的延慶功能定位，以及延慶本身具備的旅游資源條件，旅游在延慶的發(fā)展很自然地被賦予了重要地位，而這個(gè)僅有31萬常駐人口的區(qū)域，2011年的旅游人次卻達(dá)到了1737萬人次，這意味為滿足31萬常駐人口配置的用地指標(biāo)，以及建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套等，要服務(wù)于1737人次的旅游人群，且這個(gè)人群還在保持著持續(xù)快速增長(zhǎng)?！啊●R拉大車’的矛盾已經(jīng)日益突顯，延慶亟需建立適應(yīng)旅游發(fā)展要求、促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制。”

“改革既是旅游發(fā)展的形勢(shì)所迫，也是充分體現(xiàn)旅游功能、實(shí)現(xiàn)富民惠民的現(xiàn)實(shí)需要。”張素枝指出，作為生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，在市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，延慶積極探索生態(tài)富民促進(jìn)綠色就業(yè)，以市政、林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目為依托，大力開發(fā)村鎮(zhèn)保潔員、公路清運(yùn)員、林地管護(hù)員、花草維護(hù)員、渣土清運(yùn)員、環(huán)境監(jiān)督員、公廁管理員等綠色生態(tài)保潔員就業(yè)崗位13000個(gè)，再加上園林綠化局管理的生態(tài)護(hù)林員、水務(wù)局管理的生態(tài)水管員，延慶近三分之一的農(nóng)村勞動(dòng)力，即2.78萬人實(shí)現(xiàn)了綠崗就業(yè)，極大地增加了農(nóng)民收入。

在張素枝看來，旅游的綜合改革，亦是生態(tài)富民工作的進(jìn)一步延伸，而從這個(gè)角度審視當(dāng)下的延慶旅游，惟有通過改革，才能讓山區(qū)農(nóng)民在服務(wù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中成為和市民同等待遇的綠色產(chǎn)業(yè)工人。

“以延慶探索全國(guó)旅游綜合改革發(fā)展的路徑，正是國(guó)家發(fā)展形勢(shì)、旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會(huì)民生建設(shè)的必然選擇?！痹w忠在接受采訪時(shí)，亦多次向記者傳達(dá)著同樣的改革緊迫性。

如何破題？

事實(shí)上，由于一直以生態(tài)惠民富民來衡量旅游業(yè)的發(fā)展，盡管延慶的旅游收入并不可觀，但卻讓延慶旅游的功能轉(zhuǎn)換和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變先人一步。

最為各界稱道的便是國(guó)土面積達(dá)371平方公里的千家店鎮(zhèn)，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，將硅化木國(guó)家地質(zhì)公園、大峽谷、滴水湖等景區(qū)構(gòu)成的“百里山水畫廊”與鎮(zhèn)域內(nèi)的其他旅游設(shè)施進(jìn)行資源和功能整合，劃分為一鎮(zhèn)三區(qū)八環(huán)十二節(jié)點(diǎn)，并以全鎮(zhèn)域創(chuàng)建成為了國(guó)家4A級(jí)景區(qū)，開創(chuàng)了“鎮(zhèn)景合一”的全新區(qū)域旅游發(fā)展模式。

在這一模式下，通過千家店4A景區(qū)的旅游發(fā)展，促進(jìn)了當(dāng)?shù)匾欢a(chǎn)業(yè)的深度融合，增加了農(nóng)民的收入，鎮(zhèn)域內(nèi)的農(nóng)民真正成為了旅游服務(wù)的提供者和旅游發(fā)展的直接受益者，旅游惠民富民也在一定程度上得到了最大體現(xiàn)。

而千家店這種自下而上的成功探索，盡管各界的好評(píng)與肯定從未間斷，但受制于現(xiàn)行旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制機(jī)制政策等方面的種種制約，創(chuàng)新的尺度仍有很大的局限性。

“比如全鎮(zhèn)域變成一個(gè)景區(qū)后，景區(qū)與鎮(zhèn)政府應(yīng)該是什么關(guān)系，資源、規(guī)劃、項(xiàng)目、土地等如何配置與整合等，這些都需要進(jìn)一步研究和探索?！睆埶刂φf。

袁緒忠也補(bǔ)充指出，“鎮(zhèn)域內(nèi)的居民與景區(qū)如何形成一個(gè)利益共同體，如何突破土地限制配套旅游項(xiàng)目和公共服務(wù)設(shè)施，如何建立一個(gè)既約束政府、居民，又約束游客的生態(tài)旅游服務(wù)系統(tǒng)等，這些都需要更高層級(jí)的政府機(jī)制創(chuàng)新和政策突破?！?/p>

但這些顧慮卻絲毫沒有影響延慶對(duì)這一旅游發(fā)展模式創(chuàng)新的堅(jiān)持，繼千家店成功之后，延慶縣提出將整個(gè)縣域近2000平方公里打造成一個(gè)大景區(qū)，即“縣景合一”，并以此獲準(zhǔn)成為了全國(guó)唯一一個(gè)旅游綜合改革示范縣，這也在一定程度上表明，延慶旅游當(dāng)前遇到的種種困惑已經(jīng)上升為實(shí)現(xiàn)中國(guó)旅游發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的全局性話題。在這樣的背景下，延慶又將給出怎樣的破解之道？

延慶縣為此初步設(shè)想了三個(gè)方面的改革突破。張素枝告訴記者，在旅游綜合改革理念方面，延慶將堅(jiān)持首都特色、國(guó)際水準(zhǔn)，瞄準(zhǔn)世界城市旅游發(fā)展水準(zhǔn)，提高旅游的國(guó)際化水平；堅(jiān)持大旅游、大產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)定位，促進(jìn)一二三產(chǎn)適度融合，以“縣景合一”為抓手，扎實(shí)推進(jìn)綠色北京示范區(qū)建設(shè)；堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)并重，堅(jiān)持保護(hù)性開發(fā)和開發(fā)性保護(hù)；堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)惠民，加快構(gòu)建以旅游休閑產(chǎn)業(yè)為龍頭的綠色產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)農(nóng)民綠色就業(yè)、實(shí)現(xiàn)增收致富。

在體制機(jī)制保障和服務(wù)體系構(gòu)建方面，探索旅游功能區(qū)管理模式，按照不同的資源稟賦，將全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成五大旅游功能區(qū)，統(tǒng)籌旅游資源保護(hù)開發(fā)利用、統(tǒng)籌重大項(xiàng)目策劃實(shí)施，抓好一批重點(diǎn)旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，提高旅游信息化服務(wù)水平，加快數(shù)字延慶旅游信息平臺(tái)建設(shè)，建立并實(shí)施符合延慶實(shí)際的生態(tài)旅游服務(wù)系統(tǒng)。

在旅游規(guī)劃編制和政策創(chuàng)新方面，緊緊圍繞北京市旅游綜合配套改革政策建議的內(nèi)容，以城市總體規(guī)劃修編為契機(jī)，增強(qiáng)旅游規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，綜合考慮常住人口和旅游常態(tài)人口確定旅游公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施配套和旅游實(shí)體項(xiàng)目建設(shè)。提高綠色生態(tài)就業(yè)組織化程度，推進(jìn)綠色生態(tài)就業(yè)員工制試點(diǎn)。

具體到理念的創(chuàng)新，張素枝指出，延慶推行的是綠色發(fā)展理念，作為首都生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，涵養(yǎng)生態(tài)是首要責(zé)任，但是涵養(yǎng)生態(tài)，不等于不發(fā)展，而是要堅(jiān)持綠色發(fā)展，也就是把旅游休閑產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，注重在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的同時(shí)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持保護(hù)與發(fā)展并重的原則。

當(dāng)然，旅游管理體制和機(jī)制的創(chuàng)新更為關(guān)鍵。對(duì)此，張素枝表示，通過綜合改革示范，延慶全境將變成一個(gè)大景區(qū)，在這一轉(zhuǎn)變的過程中，創(chuàng)新就在于構(gòu)建城市管理體制與景區(qū)管理體制相適應(yīng)的協(xié)調(diào)方式。

改革能否成功的核心則在于政策的突破。張素枝談到，對(duì)于延慶縣而言，就是如何評(píng)估好31萬常住人口與1737萬甚至更多旅游人口的關(guān)系，在城市功能、基礎(chǔ)設(shè)施、土地規(guī)劃等方面嘗試政策的突破，以適應(yīng)旅游常態(tài)人口的需要。

“比如，農(nóng)村建設(shè)用地如何服務(wù)旅游配套設(shè)施建設(shè)，如何在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中、在旅游綜合改革過程中惠民，以及延慶變成公園，老百姓如何變成園丁，如何在家門口實(shí)現(xiàn)綠崗就業(yè)等，這些都是下一步要實(shí)踐的重點(diǎn)內(nèi)容?！痹w忠補(bǔ)充說。

延慶旅游綜合改革剛剛開啟，而從近日已經(jīng)見諸報(bào)端的“東部山區(qū)溝域經(jīng)濟(jì)休閑觀光產(chǎn)業(yè)帶、南部八達(dá)嶺長(zhǎng)城文化旅游產(chǎn)業(yè)集聚帶、西部康西馬文化休閑旅游產(chǎn)業(yè)帶、北山休閑度假產(chǎn)業(yè)帶，中部環(huán)媯河泛創(chuàng)意設(shè)計(jì)研發(fā)及生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)帶”等延慶五大旅游功能區(qū)劃分，足見延慶旅游的改革創(chuàng)新已然又進(jìn)一步。